負(fù)面清單怎與評(píng)說(shuō) 各國(guó)運(yùn)用與上海解讀

沈晨舟

負(fù)面清單怎與評(píng)說(shuō) 各國(guó)運(yùn)用與上海解讀

沈晨舟

去年7月1日，上海市政府公布了《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2014年修訂）》（以下簡(jiǎn)稱“上海自貿(mào)區(qū)”）。新版的負(fù)面清單共計(jì)有特別管理措施139條，比2013版減少了51條。其中限制性措施110條，禁止性措施29條。截至去年底，上海自貿(mào)區(qū)吸引合同外資235億美元，比上年同期猛增5倍，占全市同期合同外資總額的79.1%。上海自貿(mào)區(qū)吸引企業(yè)入駐也取得了“意外收成”，9個(gè)月新注冊(cè)企業(yè)10445家。而其前身的上海綜合保稅區(qū)，20年來(lái)的注冊(cè)企業(yè)僅8000余家。去年新增外商投資項(xiàng)目達(dá)到了2015個(gè)，新增外資合同資金92.35億美元，占上海市吸引合同外資總量的近三成。

事實(shí)證明投資者用資本對(duì)采用負(fù)面清單投了贊成票。上海自貿(mào)區(qū)努力創(chuàng)造公平、統(tǒng)一、高效的使命得到了體現(xiàn)，國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化的商業(yè)環(huán)境已經(jīng)初步形成。上海自貿(mào)區(qū)拓展并承載更多改革空間。此次上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)容了陸家嘴、金橋、張江三個(gè)片區(qū)，總面積從28.78平方公里擴(kuò)大到了120.72平方公里。

一、美國(guó)模式與清單運(yùn)用

自由貿(mào)易協(xié)定（Free Trade A-greement以下簡(jiǎn)稱FTA）采用負(fù)面清單，已經(jīng)經(jīng)歷了相當(dāng)一個(gè)時(shí)期。美國(guó)迄今與46個(gè)國(guó)家締結(jié)雙邊投資條約（bilateral investment treaties以下簡(jiǎn)稱BIT），與20個(gè)國(guó)家簽訂投資自由貿(mào)易協(xié)定，幾乎全都采用了負(fù)面清單模式。這些條約和協(xié)定的締約另一方，來(lái)自于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的國(guó)家。既包括加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家，也有韓國(guó)、新加坡等新興工業(yè)化國(guó)家，還有俄羅斯、波蘭、保加利亞、捷克等轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家。以及智利、剛果、盧旺達(dá)、蒙古、孟加拉國(guó)等發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家。

1994年生效的北美三國(guó)（美國(guó)、加拿大、墨西哥）自由貿(mào)易區(qū)（NAFTA），被認(rèn)為是最早采用負(fù)面清單的FTA。有關(guān)投資議題采取的是“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇（最惠國(guó)待遇）＋負(fù)面清單”。該模式已成為國(guó)際投資規(guī)則演變的方向，體現(xiàn)了高標(biāo)準(zhǔn)、自由化、便利化的國(guó)際投資規(guī)則優(yōu)勢(shì)。但是美國(guó)模式的適用并非一成不變，2012年生效的美國(guó)與盧旺達(dá)BIT，由于出于對(duì)盧旺達(dá)兩族相互殘殺惡劣影響的憂慮，美國(guó)對(duì)盧旺達(dá)的核能、采礦、航空運(yùn)輸、通信、金融、保險(xiǎn)和其他金融服務(wù)，作出了“國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇例外”的制度安排。而在此之前美國(guó)與其他國(guó)家和地區(qū)簽署B(yǎng)IT，都只是按照產(chǎn)業(yè)大類加以說(shuō)明，并未列出詳細(xì)產(chǎn)業(yè)中負(fù)面清單。值得一提的是G20成員國(guó)與美國(guó)簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，均沒(méi)有參與BIT負(fù)面清單簽約，而是以與發(fā)展中國(guó)家簽訂FTA為主。

2005年美國(guó)和新加坡達(dá)成FTA以后，負(fù)面清單制度逐步被亞洲多國(guó)所仿效，相關(guān)各國(guó)開(kāi)始結(jié)合本國(guó)實(shí)際，采用的做法有所不同。在金融服務(wù)領(lǐng)域，美國(guó)—新加坡在跨境貿(mào)易金融子領(lǐng)域，采取了正面清單的形式；韓國(guó)—美國(guó)FTA在金融投資領(lǐng)域，進(jìn)一步將正面清單拓展到混合清單模式，允許雙方開(kāi)放相同程度的金融投資領(lǐng)域子項(xiàng)目；日本—墨西哥的FTA，則將金融服務(wù)領(lǐng)域排除在投資之外。在自由貿(mào)易協(xié)定中各國(guó)一般會(huì)利用引入負(fù)面清單，在服務(wù)貿(mào)易、投資和金融領(lǐng)域，對(duì)本地市場(chǎng)的占有份額提出要求，在投資領(lǐng)域則會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)制定標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)高管和董事會(huì)成員國(guó)籍提出限制，作出不同程度的制度安排。

二、上海版本的負(fù)面清單解讀

國(guó)務(wù)院關(guān)于組建《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中提出，要探索建立投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和“負(fù)面清單”管理模式。十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出：“實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域?！薄犊傮w方案》重點(diǎn)涵蓋了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，以及負(fù)面清單管理為核心的投資協(xié)定規(guī)則，即突破現(xiàn)有框架在外商投資方面根據(jù)負(fù)面清單管理模式，改革投資項(xiàng)目管理、外商投資企業(yè)設(shè)立、變更管理、工商登記等審批環(huán)節(jié)。按照內(nèi)外資一致原則，對(duì)于試驗(yàn)區(qū)內(nèi)涉及固定資產(chǎn)投資的內(nèi)資和外資項(xiàng)目進(jìn)行備案管理。

1.何為許諾開(kāi)放反向認(rèn)可

負(fù)面清單是指對(duì)外資許諾開(kāi)放的反向認(rèn)可方式。實(shí)際上是指制定出投資領(lǐng)域的“黑名單”，對(duì)名單之外的投資項(xiàng)目“法無(wú)禁止即可為”，對(duì)于負(fù)面清單中列明的限制和禁止外資投資的行業(yè)和業(yè)務(wù)，不給予外資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇；對(duì)于未列入負(fù)面清單的行業(yè)和業(yè)務(wù)，則內(nèi)外資一視同仁。這種制度創(chuàng)新的目的，就是提高投資效率。在上海自貿(mào)區(qū)我國(guó)作為東道國(guó)，給予外國(guó)投資者享受的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，表現(xiàn)了中國(guó)更大程度的經(jīng)濟(jì)一體化意愿。

負(fù)面清單與WTO的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）的“正面清單”，屬于一個(gè)相對(duì)應(yīng)的概念，GATS僅要求成員方列明承諾對(duì)外開(kāi)放的門(mén)類，未列出的則被認(rèn)為是沒(méi)有做出開(kāi)放承諾，也即不給予外資國(guó)民待遇。正、負(fù)清單之間的一字之差，體現(xiàn)了截然不同的投資監(jiān)管理念。我國(guó)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》就是典型的“正面清單”管理模式。根據(jù)現(xiàn)行的外資企業(yè)法等法律，在我國(guó)的外商投資者必須參照2003年國(guó)家發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》引進(jìn)落實(shí)外資。這份目錄明確鼓勵(lì)類、限制類和禁止類的外商投資項(xiàng)目，并在2011年進(jìn)行了部分修訂沿用至今。目前來(lái)看我國(guó)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》存在兩個(gè)方面的弊端：一個(gè)是效率低下審批過(guò)程時(shí)間不確定，企業(yè)的合同章程必須在走完所有審批流程之日起才能生效；一個(gè)是審批制灰色地帶太大，容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。相比而言負(fù)面清單可以簡(jiǎn)化外資進(jìn)入審批管理，有利于擴(kuò)大開(kāi)放對(duì)外引資。同時(shí)在外資準(zhǔn)入方面更加透明，有利于促進(jìn)投資自由化，對(duì)于擴(kuò)大吸引外商投資具有積極作用。

2.上海特色 更自由 更開(kāi)放

從國(guó)際投資法的角度看，上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單模式，更符合投資自由化的國(guó)際趨勢(shì)。在全球經(jīng)濟(jì)趨于一體化的外部環(huán)境下，強(qiáng)化外資保護(hù)促進(jìn)投資自由化的趨勢(shì)已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。發(fā)達(dá)國(guó)家的東道國(guó)投資法、雙邊投資條約、區(qū)域性投資條約及多邊投資條約，均體現(xiàn)了高標(biāo)準(zhǔn)的投資自由化趨勢(shì)。在美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的推動(dòng)下，負(fù)面清單管理模式逐漸在全球范圍內(nèi)擴(kuò)散，將更加有利于促進(jìn)投資自由化。即使是在發(fā)展中國(guó)家，也對(duì)外商投資領(lǐng)域的限制越來(lái)越少，并且逐漸對(duì)外開(kāi)放了禁止投資的傳統(tǒng)行業(yè)。上海自貿(mào)區(qū)借鑒了國(guó)際通行規(guī)則，遵循“法無(wú)禁止即可為”的法理，通過(guò)了負(fù)面清單方式列名限制，以及列明禁止外商投資行業(yè)。對(duì)于負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的原則，將項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制，是符合國(guó)際投資自由化趨勢(shì)的明智之舉。

目前上海自貿(mào)區(qū)實(shí)施的負(fù)面清單（2014版），具有較高的外商投資開(kāi)放度。其開(kāi)放度和透明度在我國(guó)四大自貿(mào)區(qū)尚屬首創(chuàng)。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)對(duì)外商投資準(zhǔn)入實(shí)行的是“正面清單”模式，遵循的是《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)采取的“負(fù)面清單”模式前所未有，對(duì)清單之外的外商投資取消了股份占比限制、經(jīng)營(yíng)范圍限制、投資者資質(zhì)限制等準(zhǔn)入條件，實(shí)行了國(guó)民待遇。

3.適應(yīng)發(fā)展趨勢(shì) 考驗(yàn)政府能力

據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，全球目前有77個(gè)國(guó)家采用負(fù)面清單管理模式。實(shí)行負(fù)面清單外資管理模式，已經(jīng)成為多個(gè)國(guó)家吸引外來(lái)投資的大勢(shì)所趨。上海自貿(mào)區(qū)根據(jù)負(fù)面清單管理模式要求，對(duì)外商投資項(xiàng)目管理、外商投資企業(yè)設(shè)立及變更管理、外商投資企業(yè)工商登記等審批環(huán)節(jié)率先進(jìn)行了改革。并且按照內(nèi)外資一致的原則，對(duì)于涉及固定資產(chǎn)投資的外資項(xiàng)目只實(shí)行備案管理。

通常認(rèn)為知道什么是不允許的，比知道什么是允許的，更能幫助投資商理解如何在國(guó)外開(kāi)展業(yè)務(wù)。負(fù)面清單適用于未來(lái)的服務(wù)活動(dòng)，因?yàn)橛械馁Q(mào)易活動(dòng)在FTA制定之初，可能還沒(méi)有出現(xiàn)。負(fù)面清單的意義取決于某個(gè)區(qū)域的開(kāi)放程度，可以給政府提供行政自由空間。當(dāng)政府只有有限的行政能力，匯總貿(mào)易限制政策的領(lǐng)域清單時(shí)，就需要借助于正面清單，給予政府自由空間。對(duì)于子領(lǐng)域的開(kāi)放，或者外資參與敏感的產(chǎn)業(yè)的確認(rèn)都顯得尤為重要。所以在看到負(fù)面清單優(yōu)越性的同時(shí)，也不能否認(rèn)正面清單在特定情況下的適用意義。

三、上海差距與完善措施

此次在上海自貿(mào)區(qū)對(duì)《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》三部涉及外資的法律實(shí)行了部分豁免，而《公司法》因有待厘清未被列在豁免之列。

消除隱性壁壘與實(shí)行“負(fù)面清單”同步推進(jìn)，在項(xiàng)目核準(zhǔn)、行政管理、公共財(cái)政、金融支持等方面配套改革，否則負(fù)面清單可能會(huì)成為畫(huà)餅充饑。事實(shí)上上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理，還包括與之配套的項(xiàng)目核準(zhǔn)制度、合同章程備案管理，以及企業(yè)設(shè)立“一表申請(qǐng)、一口受理”工作機(jī)制等。自貿(mào)區(qū)同步實(shí)施相關(guān)部門(mén)的政務(wù)公開(kāi)，管理規(guī)則和流程信息公開(kāi)。按照國(guó)際化、法治化要求建立市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，其意義都在于促進(jìn)投資便利化，投資自由化。

制定負(fù)面清單是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。相比2013版上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單，2014版負(fù)面清單從多方面進(jìn)行了改進(jìn)。例如特別管理措施數(shù)量減少了，文字表述準(zhǔn)確性增強(qiáng)了。但是對(duì)于新版負(fù)面清單而言，仍然存在開(kāi)放領(lǐng)域不足的問(wèn)題。例如引起廣泛關(guān)注的清單中第二產(chǎn)業(yè)不符措施共計(jì)有66條，占據(jù)了清單比例的近50%，數(shù)量遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的條款。完善負(fù)面清單還需要運(yùn)用兩只手，讓政府逐步加快放棄事前監(jiān)管，目的是捆住政府部門(mén)“看得見(jiàn)的手”，解放市場(chǎng)與企業(yè)“看不見(jiàn)的手”，因此會(huì)對(duì)政府的監(jiān)管提出了更大挑戰(zhàn)。

與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相比，上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單管理，與國(guó)際上雙邊、多邊自由貿(mào)易協(xié)定中的“不符措施”和“保留條款”在形式及要素方面仍有較大差距。要與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)形式基本對(duì)接，將中國(guó)國(guó)際投資準(zhǔn)入管理模式，提升到跨大西洋貿(mào)易投資協(xié)定和跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定的水平。需要將投資規(guī)則相關(guān)的正負(fù)面清單建設(shè)，納入上海自貿(mào)區(qū)管理制度體系。作為促進(jìn)全面深化改革的突破口，促進(jìn)政府行政管理體制改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在準(zhǔn)入開(kāi)放、投資者權(quán)益保護(hù)、國(guó)家主權(quán)監(jiān)管方面尋求均衡，為雙邊、多邊國(guó)際經(jīng)貿(mào)談判提供技術(shù)支持。

今年中美重啟BIT談判，我國(guó)的“自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)”和負(fù)面清單，在形式、功能、關(guān)鍵概念等環(huán)節(jié)都有待于進(jìn)一步優(yōu)化。根據(jù)規(guī)范文本在管理理念、監(jiān)管體系方面進(jìn)行創(chuàng)新，不僅要為中美BIT談判及其他國(guó)際經(jīng)貿(mào)談判提供技術(shù)支持，而且還應(yīng)該為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提供先行先試的經(jīng)驗(yàn)。

鏈接：2013版上海自貿(mào)區(qū)金融服務(wù)業(yè)負(fù)面清單（現(xiàn)行）：限制投資銀行、財(cái)務(wù)公司、信托公司、貨幣經(jīng)紀(jì)公司。限制投資保險(xiǎn)公司（含集團(tuán)公司，壽險(xiǎn)公司外方投資比例不超過(guò)50%），保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)（含保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)、代理、公估公司），保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司。

限制投資證券公司（外方參股比例不超過(guò)49%），初設(shè)時(shí)業(yè)務(wù)范圍限于股票（包括人民幣普通股、外資股）和債券（包括政府債券、公司債券）的承銷(xiāo)與保薦、外資股的經(jīng)紀(jì)、債券（包括政府債券、公司債券）的經(jīng)紀(jì)和自營(yíng)，持續(xù)經(jīng)營(yíng)兩年以上符合相關(guān)條件的，可申請(qǐng)擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍；證券投資基金管理公司（外方參股比例不超過(guò)49%）；證券投資咨詢機(jī)構(gòu)（僅限港、澳證券公司，參股比例不超過(guò)49%）；期貨公司（僅限港、澳服務(wù)提供者，參股比例不超過(guò)49%）。

投資小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司須符合相關(guān)規(guī)定；投資融資租賃公司的外國(guó)投資者總資產(chǎn)不得低于500萬(wàn)美元；公司注冊(cè)資本不低于1000萬(wàn)美元，高級(jí)管理人員應(yīng)具有相應(yīng)專業(yè)資質(zhì)和不少于3年從業(yè)經(jīng)驗(yàn)；與2013年版相比2014版負(fù)面清單，在金融業(yè)方面限制投資銀行改為投資銀行業(yè)須符合現(xiàn)行規(guī)定。取消了投資小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司須符合相關(guān)規(guī)定的限制。

欄目主持：薛谷香 張 奕邵慶義 王夢(mèng)琪