我國海洋漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的法律對策

戴瑛　孫萌

摘 要：在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化的大環(huán)境下，海洋漁業(yè)在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位日益提升，保護(hù)我國海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題顯得尤為重要。認(rèn)清我國海洋漁業(yè)資源的現(xiàn)狀，結(jié)合我國國情，充分借鑒國外海洋漁業(yè)立法的優(yōu)秀成果，完善法律體系，為我國漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展提出可行性的建議。

關(guān)鍵詞：海洋漁業(yè)資源；可持續(xù)發(fā)展；法律

近年來，海洋漁業(yè)經(jīng)濟(jì)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用越來越重要，與此同時，海洋漁業(yè)的發(fā)展也越來越受資源、環(huán)境的影響和限制。例如，過度捕撈導(dǎo)致魚類資源緊缺，養(yǎng)殖水域環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞，捕撈成本和養(yǎng)殖成本顯著提高等等，從而導(dǎo)致漁業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重制約，這就需要根據(jù)我國實(shí)際情況建立合理有序的海洋漁業(yè)法律體系。

1 我國海洋漁業(yè)資源的現(xiàn)狀

海洋漁業(yè)包含了兩個方面的內(nèi)容：一是“海洋”層面，海洋漁業(yè)的發(fā)展一定離不開海洋環(huán)境，海洋環(huán)境是其發(fā)展的基礎(chǔ)。二是“漁業(yè)層面”，海洋漁業(yè)是漁業(yè)的一部分，兩者是緊密相關(guān)的。我國海域的海洋生物資源約有20 278種，其中近海生物約有10 000多種，包括魚類1 500種。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國近海和外海漁業(yè)最大捕獲量是735萬t。渤海，黃海，東海和南海共同組成了我國近海海域漁業(yè)區(qū)，同時，四個海區(qū)及其海岸帶區(qū)域是我國重要的石油、港口、水產(chǎn)、鹽業(yè)和旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)。隨著我國對海產(chǎn)品的需求和捕撈強(qiáng)度的加大，近海漁業(yè)資源已不能滿足我國的消費(fèi)需求，我國的遠(yuǎn)洋漁業(yè)有效地彌補(bǔ)了這一“漏洞”。從1985年赴西非捕魚，我國遠(yuǎn)洋漁業(yè)也面臨著各方面的多重壓力[1]。

我國漁業(yè)資源（是指具有開發(fā)利用價值的魚、蟹、貝，藻和海獸類等經(jīng)濟(jì)動植物的總體。又稱，水產(chǎn)資源，分為內(nèi)陸水域漁業(yè)資源和海洋漁業(yè)資源兩大類。）日益衰退，造成的原因有許多，其中盲目開發(fā)、違法捕撈是資源衰退的主要原因之一。

1.1 海洋漁業(yè)資源

過度的海洋捕撈造成海產(chǎn)品資源緊缺，主要表現(xiàn)：第一，中、上層優(yōu)質(zhì)魚類，如大黃魚、小黃魚的數(shù)量急劇減少，已經(jīng)形不成漁汛，隨之更多魚群呈現(xiàn)出小齡化的趨勢；第二，過度的捕撈也造成魚類的產(chǎn)卵地和棲息地加速縮小，因此導(dǎo)致漁業(yè)資源整體退化。往昔的“出海撒漁網(wǎng)，歸來魚滿倉”的場景已不復(fù)存在了，漁民不得不冒著生命危險到遠(yuǎn)處捕魚，導(dǎo)致出現(xiàn)與鄰國漁民爭搶、被鄰國處罰甚至扣押的事件。另外，海洋環(huán)境污染的嚴(yán)重程度，隨之也加快了海洋漁業(yè)資源的衰退。我國超標(biāo)排污的區(qū)域主要分布在河流的入?？谔幍难睾＝?jīng)濟(jì)城市，為了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，其代價就是嚴(yán)重影響了漁業(yè)資源的再生能力。

1.2 水產(chǎn)養(yǎng)殖資源

水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)衰退的重要原因之一是養(yǎng)殖水域生態(tài)環(huán)境的破壞。生活廢水、工業(yè)污水的無經(jīng)處理，無節(jié)制地排放到河流，從而導(dǎo)致水體環(huán)境惡化，養(yǎng)殖成本增加；同時，水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展片面地追求效益，缺乏科學(xué)合理的布局，造成病毒、細(xì)菌的增加，水質(zhì)變差，出現(xiàn)“養(yǎng)什么，死什么”的現(xiàn)象。環(huán)境污染的問題在我國漁業(yè)方面危害很大，我國人口眾多的地區(qū)水域大都呈現(xiàn)出富營養(yǎng)化的狀況，全國有水質(zhì)監(jiān)測的河流1 200多條，受污染的有850多條，自上世紀(jì)90年代以來，我國水域就發(fā)生過范圍大、毒性強(qiáng)的赤潮，尤其是大、中城市郊區(qū)的水域養(yǎng)殖受損更加嚴(yán)重。

2 我國海洋漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展存在的問題

2.1 海洋漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

漁船裝備差、漁港建設(shè)滯后是漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱方面的主要體現(xiàn)，這一薄弱環(huán)節(jié)嚴(yán)重制約著漁業(yè)的開發(fā)與利用。

以我國海南省為例，多舊小漁船，抗風(fēng)能力差。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)表明，海南省共有2萬多艘漁船，大中型能夠到外海捕撈的漁船僅占總數(shù)的6%，多數(shù)是舊小木質(zhì)漁船，占總數(shù)的81.4%。這些舊小漁船在近海作業(yè)，捕魚量較小，如果去外海捕撈則存在極大的安全風(fēng)險。此外，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年環(huán)渤海地區(qū)的四個省市沿海漁港共37個，占全國漁港總數(shù)的四分之一，這與其超過全國一半的海洋漁業(yè)增長值不相協(xié)調(diào)。另外，漁港防災(zāi)能力較差，2013年遼寧省、山東省受風(fēng)暴潮、海冰等災(zāi)害的影響，導(dǎo)致漁港等沿海工程設(shè)施毀壞，水產(chǎn)養(yǎng)殖受災(zāi)經(jīng)濟(jì)損失巨大。

2.2 海洋漁業(yè)發(fā)展空間受到限制

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展有越來越多的商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)進(jìn)行擴(kuò)建，擠占海洋及漁業(yè)發(fā)展空間的現(xiàn)象也越來越嚴(yán)重。例如，在沿海地區(qū)的城市，在用地需求猛增、土地價格猛漲的利益驅(qū)使下，填海造地1用于建設(shè)樓房、機(jī)場、港口工程等等，這些建筑不僅破壞了沿海地區(qū)海域的生態(tài)環(huán)境，還引發(fā)塌陷、海平面上升等極大的安全隱患。大型的施工運(yùn)輸車風(fēng)塵仆仆地從遠(yuǎn)處的山頭運(yùn)來成噸成噸的石料，送到海邊的施工現(xiàn)場，然后把它們?nèi)尤氪蠛?，來擋住波濤洶涌的海水，在珠江三角洲的海邊施工地，這是隨處可見填海造地的場景。據(jù)國家海洋局的資料顯示，2002年我國圍海造地為2 033 hm2，2007年達(dá)到13 425 hm2，五年間增加了六倍多。2008年由于《海域使用管理法》的實(shí)施，以及在國家海洋等主管部門的努力下，圍海造地的勢頭得到了有效遏制。近期，媒體曝光了在深圳填海區(qū)出現(xiàn)了地面沉降現(xiàn)象，記者在深圳填海區(qū)建造的某些小區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這里樓盤的地面都出現(xiàn)了不同程度的沉降現(xiàn)象，可以清晰地看見樓面底部的裂縫。這些潛在的危險時時刻刻都在提醒著我們，要適度利用海洋空間資源，才能有利于緩解土地供求關(guān)系和破壞沿海海洋資源之間的矛盾。因此，要保護(hù)海洋漁業(yè)資源，為其留出長遠(yuǎn)發(fā)展的空間。

2.3 過度捕撈阻礙漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展

漁業(yè)權(quán)包括養(yǎng)殖權(quán)和捕撈權(quán)，《物權(quán)法》第123條規(guī)定，“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)”，這是民事基本法對養(yǎng)殖權(quán)、捕撈權(quán)予以確認(rèn)?！稘O業(yè)法》中對這兩類權(quán)利做了較詳細(xì)的規(guī)定。鑒于海洋漁業(yè)屬公共資源，大多數(shù)捕撈漁民肆無忌憚地使用拖網(wǎng)、刺網(wǎng)，甚至電魚、毒魚等掠奪性作業(yè)方式，尤其是海底拖網(wǎng)捕魚，把海底一定大小尺寸范圍內(nèi)的生物一網(wǎng)打盡，對海洋生態(tài)系統(tǒng)的損害最大，致使海洋漁業(yè)資源遭到毀滅性的破壞。近海的捕撈能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于可捕撈量，在毀壞漁業(yè)再生能力的同時也大大地影響了自身的健康持續(xù)發(fā)展。

捕撈強(qiáng)度大是目前困擾我國海洋漁業(yè)的主要問題，過度捕撈就是捕撈超過系統(tǒng)能夠承擔(dān)的數(shù)量的魚，讓它們的數(shù)量不足以繁衍和補(bǔ)充種群數(shù)量，使整個系統(tǒng)退化。例如我國海洋捕撈的傳統(tǒng)優(yōu)質(zhì)品種帶魚，由1990年的49.8萬t增長到2004年的140.3萬t達(dá)到巔峰，但之后產(chǎn)量下降，2011年產(chǎn)量降到了111.8萬t。而大黃魚到2010年產(chǎn)量已由19.7萬t下降到6.3萬t[2]。如今，我國近海漁場依然處于超負(fù)荷運(yùn)作，過度捕撈已持續(xù)多年，巨大的捕撈量是依靠捕撈幼魚資源和經(jīng)濟(jì)價值低的劣質(zhì)魚種來實(shí)現(xiàn)的。

2.4 我國漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力不足

我國大多數(shù)沿海地區(qū)的漁民從事漁業(yè)捕撈，但是，由于他們?nèi)鄙賹I(yè)的漁業(yè)知識，經(jīng)營的意識較弱，不清楚市場的需求，導(dǎo)致出現(xiàn)“增產(chǎn)不增收”的現(xiàn)象。如在舟山市的捕撈漁民中50歲占了24.28%，30歲以下的只占了12.8%，小學(xué)以下學(xué)歷將近一半，高中以上學(xué)歷的只有2%左右[3]。同時，漁民的總?cè)藬?shù)也在逐年下降，主要原因是漁民的人均可支配收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入，海洋漁業(yè)從業(yè)人員急劇減少。2012年海洋漁業(yè)從業(yè)人員減少近百萬，專業(yè)人員減少近一半，尤其是專業(yè)從業(yè)人員嚴(yán)重短缺，已無法滿足我國現(xiàn)階段海洋漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的要求[4]。另外，漁業(yè)企業(yè)規(guī)模小、生產(chǎn)設(shè)備落后、保鮮技術(shù)較差、產(chǎn)品流通不暢等原因都導(dǎo)致漁業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下降，限制漁民增加收入。

2.5 漁業(yè)方面的科技力量薄弱

增強(qiáng)漁業(yè)科技力量，進(jìn)行有關(guān)漁業(yè)技術(shù)的專項(xiàng)研究，達(dá)到科技提高利潤，減少成本的目的，是實(shí)現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國漁業(yè)方面科學(xué)技術(shù)的發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，例如，美國、日本和澳大利亞等國家已建立了海洋漁業(yè)生物資源數(shù)據(jù)庫、環(huán)境數(shù)據(jù)庫、災(zāi)病害防護(hù)數(shù)據(jù)庫等，這些國家還建立了海洋漁船船位檢測系統(tǒng)，收集漁船作業(yè)和航行動態(tài)消息，有利于加強(qiáng)管理。21世紀(jì)是信息時代，對于提高漁業(yè)科學(xué)技術(shù)的建設(shè)是良好的機(jī)遇也是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。根據(jù)漁業(yè)管理和生產(chǎn)發(fā)展的需要，利用現(xiàn)代信息技術(shù)改造我國傳統(tǒng)漁業(yè)，必須重視漁業(yè)技術(shù)的革新，推進(jìn)漁業(yè)科技體制的完善，促進(jìn)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，加快漁業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。同時，要科學(xué)合理地發(fā)展海洋漁業(yè)，加快向增殖漁業(yè)、遠(yuǎn)洋漁業(yè)和休閑漁業(yè)的轉(zhuǎn)型。

漁業(yè)資源是一個復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，有著各種各樣的漁業(yè)資源。威脅漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展除了上述的幾大類因素外，還有人類過度開發(fā)造成的漁業(yè)資源短缺和漁業(yè)環(huán)境污染，海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較單一等等，由于我國漁業(yè)面臨著巨大的需求，同時漁業(yè)生產(chǎn)水平普遍較低，因此，漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展關(guān)乎著我國國民經(jīng)濟(jì)的命脈。

3 法律路徑是海洋漁業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障

面對如此多的挑戰(zhàn)，我國的海洋漁業(yè)要持續(xù)良好的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國國情，制定和完善海洋漁業(yè)法律體系。我國既有的海洋漁業(yè)法律體系形成了兩大部分：一是國內(nèi)法體系，《漁業(yè)法》是漁業(yè)方面的基本法，其與 《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》、《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》、《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》等共同構(gòu)成漁業(yè)法律法規(guī)體系；二是國際法體系，《聯(lián)合國海洋法公約》以及我國締結(jié)或參加的國際漁業(yè)公約和簽訂的雙邊漁業(yè)協(xié)定[5]。

3.1 通過立法保障漁業(yè)發(fā)展，建立漁業(yè)保險保障體系

完善資金、保險等扶助政策，建立漁業(yè)互助保險立法。在我國，漁業(yè)發(fā)展成本大，風(fēng)險高，往往投入大部分的財力、物力和人力，到最后經(jīng)常是竹籃打水一場空，我國漁業(yè)屬于農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)保險立法比較落后。全國第一個有關(guān)漁業(yè)互助保險的立法——《寧波市漁業(yè)互助保險管理辦法》才于2014年11月1日起實(shí)施，它對政府及有關(guān)部門的職責(zé)、享有財政補(bǔ)貼互保險種及補(bǔ)貼比例的確定、互保組織內(nèi)部治理、互保組織及投保人的權(quán)利義務(wù)、互保理賠時限、互保資產(chǎn)的使用及監(jiān)督管理等方面進(jìn)行了規(guī)定，也是今后漁業(yè)互保組織開展活動的法律依據(jù)。另外，我國應(yīng)當(dāng)根據(jù)漁業(yè)的生產(chǎn)特點(diǎn)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，完善漁業(yè)保險支持政策，彌補(bǔ)疫病、資源破壞、環(huán)境污染、工程建設(shè)等對漁業(yè)造成的損害。同時，國家要從政策、資金上給予支持，將漁業(yè)納入用水、用電、用地等方面的優(yōu)惠政策之中，保障漁業(yè)發(fā)展。

3.2 加強(qiáng)保護(hù)漁業(yè)水域、周邊環(huán)境如灘涂等方面立法，確保漁業(yè)發(fā)展空間

加強(qiáng)漁業(yè)立法，促進(jìn)保護(hù)漁業(yè)資源提高到法制管理層面。進(jìn)一步落實(shí)有關(guān)漁業(yè)方面的法律，法規(guī)，如征收、征用漁業(yè)水域、灘涂，要嚴(yán)格按照《土地管理法》、《物權(quán)法》、《海域使用管理法》等相關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償。隨著我國沿海地區(qū)的快速發(fā)展，如航道、港口建設(shè)等擠壓和占用漁業(yè)水域、養(yǎng)殖灘涂，水域被污染，漁業(yè)資源賴以生產(chǎn)的發(fā)展空間顯著縮小。對此，我們應(yīng)該加大對漁業(yè)資源環(huán)境養(yǎng)護(hù)、病害防治、安全監(jiān)管等方面的支持力度，制定漁業(yè)保護(hù)救助政策，打擊非法占用漁業(yè)用地行為，從而有效地管理和養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展。

3.3 完善漁業(yè)相關(guān)捕撈管理制度，保護(hù)漁業(yè)資源

《物權(quán)法》中指出，捕撈權(quán)屬于漁業(yè)權(quán)的重要組成部分，但是法律上并沒有對漁業(yè)捕撈權(quán)作出明確的解釋。2013年6月25日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》中表明，要完善捕撈業(yè)準(zhǔn)入制度，嚴(yán)控近海捕撈強(qiáng)度。嚴(yán)厲查處“三無”（無捕撈許可證、無船舶登記證書、無船舶檢驗(yàn)證書），“大機(jī)小標(biāo)”（實(shí)際功率大于銘牌標(biāo)定功率）等違法行為。因此，要明確海洋漁業(yè)捕撈權(quán)，實(shí)行漁業(yè)管理體制的改革，從根本上保護(hù)漁業(yè)資源健康可持續(xù)發(fā)展。

3.4 構(gòu)建海洋漁業(yè)保護(hù)與開發(fā)的對外合作機(jī)制，加強(qiáng)國際交流與合作

我國是《聯(lián)合國海洋法公約》的加入國，遵守其規(guī)則進(jìn)行海洋漁業(yè)作業(yè)，秉承認(rèn)真積極的態(tài)度履行《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的義務(wù)[6]，同時，我國也與周邊國家如日本、韓國簽訂了中日、中韓漁業(yè)協(xié)定，這為維護(hù)我國漁業(yè)合法利益，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。加強(qiáng)與周邊國家的溝通與合作，保護(hù)共有的漁業(yè)資源合理開發(fā)利用，除此之外，我國應(yīng)當(dāng)不僅加快研究世界主要漁業(yè)大國和鄰國的漁業(yè)政策、目標(biāo)和實(shí)施策略，還要積極主動地與相鄰國家進(jìn)行協(xié)商，避免與他國產(chǎn)生漁業(yè)糾紛甚至是爭端。與他國進(jìn)行友好合作，承擔(dān)起與其他國家共同建立世界漁業(yè)新秩序的責(zé)任，促進(jìn)漁業(yè)發(fā)展，推動我國實(shí)現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

4 結(jié)語

我國海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨著來自各個方面的挑戰(zhàn)，國際海洋法律制度的改革和相鄰國家強(qiáng)烈的海洋意識，自身資源破壞和環(huán)境污染，使我國不得不加強(qiáng)完善相應(yīng)的法律法規(guī)，為海洋漁業(yè)的持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)[7]。同時，要求政府采取各項(xiàng)措施，加強(qiáng)漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，維持漁業(yè)正常生產(chǎn)秩序，提高全社會對海洋漁業(yè)的認(rèn)識水平，樹立節(jié)約海洋漁業(yè)資源和保護(hù)海洋漁業(yè)環(huán)境的理念，拓展?jié)O業(yè)發(fā)展空間，尊重漁業(yè)從業(yè)人員的勞動成果，促進(jìn)海洋漁業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。

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