京津冀區(qū)域一體化應(yīng)急協(xié)同主體脆弱性分析

□任國友

[中國勞動關(guān)系學(xué)院 北京 100048]

京津冀區(qū)域一體化應(yīng)急協(xié)同主體脆弱性分析

□任國友

[中國勞動關(guān)系學(xué)院 北京 100048]

應(yīng)急管理從單一主體走向多主體協(xié)同應(yīng)急已成為基本趨勢，繼長三角和珠三角之后的京津冀區(qū)域一體化應(yīng)急問題顯得更加突出。首先分析了區(qū)域一體化應(yīng)急管理中的脆弱性及其影響因素，并探討了基于應(yīng)急資源保障率的區(qū)域應(yīng)急協(xié)同類型，提出了區(qū)域一體化應(yīng)急情景規(guī)劃框架。結(jié)果表明，區(qū)域一體化應(yīng)急協(xié)同受區(qū)域自身、平行主體、資源保障率和應(yīng)急協(xié)同情景策略的影響。

區(qū)域應(yīng)急協(xié)同；區(qū)域一體化；組織脆弱性；情景規(guī)劃

在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化加速發(fā)展的國際背景下，我國也加快了區(qū)域一體化的進(jìn)程，初步形成長三角、珠三角和京三角（也稱京津冀）等區(qū)域集群發(fā)展模式[1]，實(shí)現(xiàn)從區(qū)域行政向區(qū)域治理轉(zhuǎn)型是一個主要發(fā)展方向之一，引起了國家的高度重視。國家發(fā)改委2008年發(fā)布了《長江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008～2020）》和《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008～2020）》，在“長三角”和“珠三角”區(qū)域一體化進(jìn)程不斷加快的同時，作為保證該區(qū)域城市群可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)——區(qū)域公共安全問題逐漸引起區(qū)域城市重視，地方政府合作治理跨區(qū)域公共危機(jī)事件的實(shí)踐已經(jīng)開始起步[2]。京津冀作為繼“長三角”、“珠三角”之后第三個最具活力的區(qū)域，其區(qū)域應(yīng)急管理的基礎(chǔ)地位和作用日益凸顯。

從唐山“7·28”大地震到“5·12”汶川大地震[3]、從2008冰雪災(zāi)害到北京“7·21”暴雨巨災(zāi)，各種常規(guī)和非常規(guī)公共危機(jī)頻發(fā)，尤其暴露出我國區(qū)域應(yīng)急管理的“異體化”和“碎片化”現(xiàn)象[4]，進(jìn)一步放大了單個城市政府應(yīng)急能力“短板”效應(yīng)。突發(fā)事件已成為影響國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素，應(yīng)對主體的協(xié)同能力則是其中的核心問題[5]。我國傳統(tǒng)的政府單一縱向應(yīng)急管理機(jī)制在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中凸顯出管理與發(fā)展不相適應(yīng)的積弊[6]。事實(shí)上，如何使突發(fā)事件與應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)掛鉤[7]使其及應(yīng)急物資儲備相適應(yīng)[8]，是突發(fā)事件應(yīng)急管理中的一個重要問題。本文擬將分析區(qū)域一體化應(yīng)急管理中的脆弱性及其影響因素，并探討京津冀區(qū)域一體化應(yīng)急協(xié)同過程中的不同主體益訴求及其機(jī)構(gòu)彈性，提出了區(qū)域一體化應(yīng)急的情景規(guī)劃策略。

一、京津冀區(qū)域一體化應(yīng)急協(xié)同現(xiàn)狀與分析

（一）區(qū)域與區(qū)域一體化概念辨析

區(qū)域（region）在《辭?！罚ǖ诹妫┲械脑馐侵竿恋氐慕鐒澔蚪缦?，而在地理學(xué)上是指一定范圍的地理空間。在日常用語中，一體化被定義為把各個部分結(jié)為一個整體。一體化理論（Integration Theory）是美國學(xué)者卡爾·多伊奇[9]最早提出的，其核心是系統(tǒng)功能主義，強(qiáng)調(diào)研究共同體的系統(tǒng)交互作用和特殊功能，在特定領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全面合作。按照范圍可分國家一體化、國際一體化和區(qū)域一體化（Regional Integration）。區(qū)域一體化理論成為區(qū)域治理的理論基礎(chǔ)，其核心是分析區(qū)域各方主體的協(xié)同能力和利益平衡機(jī)制。

（二）京津冀區(qū)域一體化應(yīng)急協(xié)同現(xiàn)狀

北京作為京津冀一體化發(fā)展最重要的國家中心城市，已擁有1961萬常駐人口，在創(chuàng)建世界城市的同時正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期，北京“7·21”暴雨災(zāi)害再一次向北京城市公共安全管理敲響警鐘。事實(shí)上，區(qū)域重大公共危機(jī)治理的最大挑戰(zhàn)是如何進(jìn)行跨行政區(qū)域的應(yīng)急協(xié)調(diào)，減少其脆弱性累積帶來的擴(kuò)大效應(yīng)，并使之成為公共治理的一項(xiàng)常規(guī)任務(wù)[10]，這要求打破京津冀三家“一畝三分地”的思維定勢，根本轉(zhuǎn)變治理理念，從原來重視單一行政區(qū)的應(yīng)對轉(zhuǎn)向區(qū)域應(yīng)急協(xié)同預(yù)防。

二、應(yīng)急協(xié)同中的區(qū)域脆弱性分析

（一）脆弱性與區(qū)域脆弱性類型

脆弱性的概念最早由彼得·蒂默曼提出的，是災(zāi)害發(fā)生時系統(tǒng)產(chǎn)生的不利影響的程度[11]。脆弱性是系統(tǒng)固有的，具有受自然與人為因素影響的敏感性，在系統(tǒng)受到威脅后，能夠體現(xiàn)系統(tǒng)的功能缺失程度。聯(lián)合國減災(zāi)戰(zhàn)略機(jī)（ISDR）認(rèn)為脆弱性是指一個區(qū)域更容易受到災(zāi)害侵襲時的因素，而自然的、社會的、經(jīng)濟(jì)的和環(huán)境的因素或活動決定了這些影響因素。陳安認(rèn)為，區(qū)域脆弱性為來自自然界和人類自身的威脅和破壞而導(dǎo)致在自然環(huán)境和社會環(huán)境中表現(xiàn)不利于其可持續(xù)發(fā)展的可能性[12]。

按照不同劃分標(biāo)準(zhǔn)，脆弱性有著不同的特征分類。從事件影響層面來劃分，可分為政府、經(jīng)濟(jì)和文化脆弱性；從承載體損傷層面來劃分，可分為人身和財(cái)物脆弱性；從災(zāi)害來源來劃分，可分為單一災(zāi)害來源的脆弱性和多災(zāi)害聚合條件下的綜合脆弱性；從治理組織結(jié)構(gòu)層面來劃分，可分為多層次治理機(jī)構(gòu)的兼容脆弱性和多平行職能部門產(chǎn)生的交叉脆弱性。本研究中的區(qū)域脆弱性重點(diǎn)考慮應(yīng)急協(xié)同機(jī)構(gòu)的兼容脆弱性和交叉脆弱性。

（二）區(qū)域應(yīng)急協(xié)同中的誤區(qū)

脆弱性一般由區(qū)域特征、災(zāi)難事件及其預(yù)測預(yù)警三大要素組成。在區(qū)域應(yīng)急協(xié)同過程中有三個誤區(qū)：一是僅針對單一災(zāi)難事件本身辨識原因。在應(yīng)對突發(fā)事件時，人們總是習(xí)慣從一類事件的特征和造成該事件的直接原因出發(fā)去探索風(fēng)險(xiǎn)識別與管理。然而，對一個特定的區(qū)域來說，問題一般不會單純局限在某一事件造成的單一災(zāi)害，而是由多方面的致災(zāi)因素相互藕合面造成的綜合性、衍生性很強(qiáng)的災(zāi)害，或者由單一事件引發(fā)多類型的次生災(zāi)害。二是僅針對單一災(zāi)難事件采取應(yīng)對措施。人們習(xí)慣于直接利用一個專業(yè)性應(yīng)對機(jī)構(gòu)去有效處置，而往往缺少協(xié)調(diào)多方力量來共同應(yīng)對的考慮，過分強(qiáng)調(diào)政府職能而忽視社會動員的重要補(bǔ)充作用。三是區(qū)域?qū)用娴膽?yīng)急協(xié)調(diào)考慮較少。其實(shí)，傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評估過分考慮了突發(fā)事件本身，而沒有將突發(fā)事件的承災(zāi)載體——區(qū)域的具體情況納入考察范圍。

（三）區(qū)域脆弱性因素識別

依據(jù)上文識別出來的區(qū)域應(yīng)急管理中的諸多缺陷，結(jié)合公共安全三角形理論模型[13]（如圖1所示）和區(qū)域一體化協(xié)同治理模型（如圖2所示），進(jìn)行區(qū)域脆弱性分析，必須考慮以下三方面因素：

圖1 傳統(tǒng)公共安全三角形模型

圖2 區(qū)域一體化應(yīng)急協(xié)同治理模型

1．區(qū)域突發(fā)事件的脆弱性及其影響因素

非常規(guī)性突發(fā)事件與常規(guī)突發(fā)事件均屬于突發(fā)事件的范疇，且二者相互聯(lián)系、相互轉(zhuǎn)化[14]。對區(qū)域突發(fā)事件脆弱性一般表現(xiàn)為災(zāi)害三要素的災(zāi)害性作用，即能量作用、物質(zhì)作用和信息作用。比如中毒事件（物質(zhì)作用）、海嘯（能量作用）、社會恐慌（信息作用）。區(qū)域突發(fā)事件脆弱性可以用災(zāi)害脆弱性指數(shù)表征，具體包括區(qū)域?yàn)?zāi)害源的時空分布、預(yù)測預(yù)警強(qiáng)度、次生災(zāi)害關(guān)聯(lián)和突發(fā)事件類型四個表征因子，主要反映了區(qū)域應(yīng)對各類突發(fā)事件的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和預(yù)測預(yù)警能力。

2．區(qū)域承災(zāi)載體的脆弱性及影響因素

承災(zāi)載體通常是指各種人、物以及經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行系統(tǒng)。承災(zāi)載體是人類社會與自然環(huán)境和諧發(fā)展的功能載體，在突發(fā)事件的作用下會被破壞，實(shí)際上是對承災(zāi)載體的損害，即產(chǎn)生本體的破壞和造成功能的缺失。將承災(zāi)載體分為人員、人類勞動創(chuàng)造出的各種物質(zhì)財(cái)產(chǎn)及人類賴以生存和發(fā)展的環(huán)境。承災(zāi)載體的脆弱性一般受區(qū)域人口密度、區(qū)域經(jīng)濟(jì)狀況、區(qū)域地理環(huán)境、區(qū)域社會背景和承災(zāi)載體的結(jié)構(gòu)等因素影響[12,15]。區(qū)域承災(zāi)載體脆弱性可以用人造環(huán)境脆弱性指數(shù)表征，具體包括區(qū)域的生命線工程（交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)程度、電力和通信流暢度）、資源能源供給穩(wěn)健性、應(yīng)急避難場所覆蓋率三個表征因子，主要反映了區(qū)域中各類基礎(chǔ)設(shè)施的抗災(zāi)能力。

3．區(qū)域應(yīng)急管理的脆弱性及影響因素

在應(yīng)急管理過程形成了以政府為核心的各參與主體的權(quán)責(zé)機(jī)制，在保證中央政府在危機(jī)管理中的指揮和決策核心地位的前提下，進(jìn)行政府內(nèi)部的權(quán)力劃分和對外的權(quán)力授予，并以法律法規(guī)的制定和執(zhí)行來保證。從以上分析來看，區(qū)域應(yīng)急管理的脆弱性一般受社會人員的規(guī)模與組成、救援機(jī)構(gòu)的保障能力、普通民眾災(zāi)害教育、社會組織的協(xié)同能力等因素。區(qū)域應(yīng)急管理脆弱性可以用社會脆弱性指數(shù)表征，具體包括救援機(jī)構(gòu)能力、人員規(guī)模組成、民眾災(zāi)害教育、社會組織參與率四個表征因子，主要反映了區(qū)域社會結(jié)構(gòu)抵抗突發(fā)事件沖擊的能力。

綜合以上分析，區(qū)域脆弱性可用災(zāi)害脆弱性指數(shù)、人造環(huán)境脆弱性指數(shù)和社會脆弱性指數(shù)來表征，如表1所示。

表1 區(qū)域脆弱性表征參數(shù)及影響因素

三、基于主體脆弱性分析的情景規(guī)劃分析

本研究從各平行的應(yīng)急主體在區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行應(yīng)急協(xié)同過程中產(chǎn)生的主體脆弱性出發(fā)，開展區(qū)域一體化應(yīng)急協(xié)同的情景規(guī)劃。

（一）權(quán)責(zé)認(rèn)識不同引發(fā)的主體脆弱性

區(qū)域一體化應(yīng)急協(xié)同過程中的核心問題是各參與主體的權(quán)責(zé)機(jī)制的構(gòu)建與調(diào)適[16]。在區(qū)域應(yīng)急管理中，各參與主體利益訴求成為引發(fā)主體脆弱性的重要原因之一。一般情況下，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)機(jī)制，主要包括在政府內(nèi)部，進(jìn)行縱向的各級政府權(quán)責(zé)劃分和橫向的部門間權(quán)責(zé)劃分；在政府外部，要對其他管理主體（非營利組織、企業(yè)、公眾和國際組織）進(jìn)行權(quán)力的授予和制約，同時要用法律來保障危機(jī)狀態(tài)下相應(yīng)權(quán)責(zé)機(jī)制的正常運(yùn)行。在這種情況下，區(qū)域不同行政區(qū)的應(yīng)急主體因其利益訴求的不同，會形成兩種形式的主體脆弱性：一種是基于本位邏輯而引發(fā)的多層次治理機(jī)構(gòu)的兼容脆弱性；另一種是基于多平行職能部門產(chǎn)生的交叉脆弱性。誠然，兩種結(jié)果都不是我們想看到的，如果不能形成“1+1＞2”應(yīng)急協(xié)同救援效果，區(qū)域一體化應(yīng)急協(xié)同就失去了應(yīng)有意義。因此，必須找出區(qū)域應(yīng)急管理中不同主體的利益關(guān)系和制約其協(xié)同能力的關(guān)鍵因素。

（二）區(qū)域應(yīng)急資源協(xié)同情景

科學(xué)地衡量機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理能力，不僅要充分考慮區(qū)域應(yīng)急系統(tǒng)特征和運(yùn)行過程，還要注意處理突發(fā)事件過程中體現(xiàn)的能力，還要考慮事后機(jī)構(gòu)的恢復(fù)問題。這是反映應(yīng)急機(jī)構(gòu)的一個重要特征——機(jī)構(gòu)彈性[12]。機(jī)構(gòu)彈性（Institutional Resilience,簡稱IR）是指一個風(fēng)險(xiǎn)事件管理機(jī)構(gòu)應(yīng)對與處置突發(fā)事件并再度恢復(fù)到初始正常運(yùn)行狀態(tài)下的能力。一般來說，將機(jī)構(gòu)特征和事件特征結(jié)合起來考察機(jī)構(gòu)彈性，其表征參數(shù)是區(qū)域應(yīng)急資源保障率。

表2 區(qū)域應(yīng)急資源與其協(xié)同主體的關(guān)系

1．區(qū)域應(yīng)急資源保障率

保障率（Safeguard Rate,簡稱SR）指應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)在應(yīng)對突發(fā)事件時可充分調(diào)度的有效資源量（Assignable Resource,簡稱AR）與化解該突發(fā)事件所需的最少資源量（Required Resource,簡稱RR）之比[12]。假設(shè)區(qū)域應(yīng)急機(jī)構(gòu)與突發(fā)事件之間至少具有弱對應(yīng)性，并將區(qū)域應(yīng)急機(jī)構(gòu)分為單一行政機(jī)構(gòu)和區(qū)域一體化機(jī)構(gòu)。結(jié)合表2分析，區(qū)域應(yīng)急資源保障率屬于第Ⅳ類的保障率，其他類型可看作是區(qū)域一體化應(yīng)急協(xié)同情景的特例。因此，區(qū)域應(yīng)急資源保障率如公式（1）所示：

式中：wi――第i個機(jī)構(gòu)在多個相同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)中的權(quán)重；

wj――第j種資源在全體資源中的權(quán)重；

wk――第k個事件在多個相同類型的突發(fā)事件中的權(quán)重。

2．區(qū)域應(yīng)急資源協(xié)同情景表征

區(qū)域一體化應(yīng)急機(jī)構(gòu)針對不同突發(fā)事件在不同協(xié)同主體進(jìn)行協(xié)調(diào)應(yīng)急資源的4種情景，其中第Ⅰ-Ⅲ類型可歸解為單一行政機(jī)構(gòu)的應(yīng)急情景，第Ⅳ類型為區(qū)域一體化機(jī)構(gòu)的應(yīng)急情景?；谇懊鎱^(qū)域脆弱性的分析，區(qū)域一體化應(yīng)急情景是在區(qū)域非常態(tài)（緊急狀態(tài)）下的非常規(guī)突發(fā)事件“情景-應(yīng)對”的基礎(chǔ)，而單一行政機(jī)構(gòu)的應(yīng)急情景是主要針對常態(tài)突發(fā)事件而言的，因此，本研究重點(diǎn)考慮區(qū)域一體化應(yīng)急情景。

四、京津冀區(qū)域一體化應(yīng)急協(xié)同情景及實(shí)例分析

情景規(guī)劃較傳統(tǒng)規(guī)劃方法而言，是處理未來不確定性和復(fù)雜環(huán)境的有效工具，其有效性已經(jīng)獲得了一定的共識[17]。本研究以京津冀為例進(jìn)行區(qū)域一體化機(jī)構(gòu)應(yīng)急情景分析。

（一）京津冀區(qū)域一體化現(xiàn)狀

京津冀作為繼“長三角”、“珠三角”之后第三個最具活力的區(qū)域。黨的十八大以來，京津冀一體化受到?jīng)Q策層的高度重視，并上升為國家戰(zhàn)略。誠然，京津冀作為全國最早提出要實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)圈，但目前一體化水平卻低于其他經(jīng)濟(jì)圈，其中“行政區(qū)”掣肘是深層原因之一，也可以說是造成當(dāng)前“長三角”和“珠三角”區(qū)域應(yīng)急管理“異體化”和“碎片化”現(xiàn)象的原因之一。

（二）京津冀區(qū)域一體化機(jī)構(gòu)的應(yīng)急情景分析

突發(fā)事件情景實(shí)質(zhì)上是反映區(qū)域公共安全的最主要風(fēng)險(xiǎn)，而區(qū)域內(nèi)的不同行政單元由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，以及文化和自然環(huán)境的差異性，使其面對突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)有很大區(qū)別，需要對情景進(jìn)行可選擇性的分級與分類。結(jié)合京津冀三地實(shí)情和重大突發(fā)事件分級分類方法[18]，將京津冀可能面臨的重大突發(fā)事件進(jìn)行調(diào)查分類，形成京津冀重大突發(fā)事件區(qū)域一體化應(yīng)急情景矩陣（如表3所示），反映了事件情景的性質(zhì)分類、強(qiáng)度級別、情景特點(diǎn)三個維度的特性。突發(fā)事件情景規(guī)劃的事件分級不同于我國目前對突發(fā)事件的分級方法（先分類再分級）,而是基于事件強(qiáng)度和能力的分級思想，強(qiáng)調(diào)事件本身的強(qiáng)度和應(yīng)對的難易程度，尤其關(guān)注應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急響應(yīng)與之相匹配的能力。因此，應(yīng)急準(zhǔn)備任務(wù)設(shè)置和應(yīng)急響應(yīng)能力要求成為突發(fā)事件情景規(guī)劃中的主體內(nèi)容。結(jié)合表3分析，對京津冀來說，一級和二級是區(qū)域一體化機(jī)構(gòu)開展應(yīng)急協(xié)同時重點(diǎn)考慮的事故等級和種類。

表3 京津冀重大突發(fā)事件應(yīng)急情景分類分級矩陣

（三）京津冀區(qū)域一體化應(yīng)急情景規(guī)劃內(nèi)容

當(dāng)前，京津冀區(qū)域建設(shè)剛剛走入正軌，在經(jīng)濟(jì)一體化大背景下應(yīng)著重考慮：一是區(qū)域應(yīng)急一體化組織機(jī)構(gòu)的組建和構(gòu)成，特別強(qiáng)調(diào)其相關(guān)參與主體的相關(guān)權(quán)責(zé)設(shè)置和立法規(guī)定；二是基于區(qū)域一體化的專家?guī)旖ㄔO(shè)，開展基于區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)識別；三是結(jié)合各行政區(qū)的專業(yè)救援隊(duì)伍集中進(jìn)行區(qū)域協(xié)同應(yīng)急演練；四是區(qū)域應(yīng)急動員的社會組織能力提升與協(xié)同問題；五是基于信息化、標(biāo)準(zhǔn)化背景下的動態(tài)協(xié)同平臺建設(shè)。

五、結(jié)語

1．基于區(qū)域一體化的理論分析提出了區(qū)域一體化應(yīng)急協(xié)同的脆弱性表征參數(shù)及其指標(biāo)。

2．針對區(qū)域主體的脆弱性分析，提出了基于區(qū)域資源保障率的區(qū)域一體化應(yīng)急協(xié)同的主體劃分原則，即區(qū)域單一行政機(jī)構(gòu)和區(qū)域一體化機(jī)構(gòu)及其在資源保障率的協(xié)同能力。

3．結(jié)合區(qū)域重大突發(fā)事件分級分類方法，嘗試建立了適合區(qū)域一體協(xié)同應(yīng)對的事件等級和分類，并以京津冀為例給出了區(qū)域一體化應(yīng)急情景規(guī)劃建議，為開展區(qū)域一體化應(yīng)急協(xié)同情景規(guī)劃提出了分析框架。

[1]張緊跟.從區(qū)域行政到區(qū)域治理：當(dāng)代中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展路向[J].學(xué)術(shù)研究,2009(9):42-49,159.

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Study of Vulnerability in Regional Integration Emergency Coordination and Its Scenario Planning

REN Guo-you
（China Institute of Industrial Relations Beijing 100048 China）

The emergency management from a single main body to the multi-agent collaborative emergency has become the basic trend. Following the urban Agglomeration of Yangtze River Delta and Pearl River Delta, the regional integration emergency problems of the Beijing-Tianjin-Hebei region appears more prominent. In the paper, the vulnerability in the regional integration emergency management and its influencing factors were analyzed. Then, based on security of emergency resources, the regional emergency coordination types were discussed. Finally, the emergency scenario planning of regional integration framework was proposed. Results show that the regional integration of emergency ability are dependent on the region, parallel cities to the main body, security of resources and the strategy to emergency coordination situation.

regional emergency coordination; regional integration; organization vulnerability; scenario planning

F207

A

10.14071/j.1008-8105(2015)06-0032-05

編輯 何 婧

2014?11?20

國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目（14BGL109）；北京市自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目（8123044）；中國勞動關(guān)系學(xué)院一般項(xiàng)目（11YY017）；中國勞動關(guān)系學(xué)院一般項(xiàng)目（13YY003）.

任國友（1969? ）男，中國勞動關(guān)系學(xué)院安全工程系副教授.