三江源地區(qū)生態(tài)建設的調研思考

桑杰

三江源地區(qū)是我國乃至亞洲氣候變化的啟動區(qū)、重要的生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)區(qū)。三江源地區(qū)的生態(tài)平衡，不僅關系到青海可持續(xù)發(fā)展的大局，更事關中國乃至全球生態(tài)安全。為加快三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與建設，2011年11月16日，國務院第181次常務會議批準實施《青海三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)總體方案》，決定建立青海三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)。這是繼2005年黨中央國務院決定全面推進青海三江源生態(tài)保護和建設工作后，做出的又一重大戰(zhàn)略決策。為了解綜合試驗區(qū)建設進展情況，近幾年，我多次赴青南地區(qū)項目實施區(qū)，聽取了州、縣領導關于推進試驗區(qū)建設情況的介紹，考察了一些生態(tài)項目建設情況，并和有關方面的同志就進一步做好試驗區(qū)工作，推進三江源生態(tài)環(huán)境保護與建設進行了交流。

總的來看，三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護和建設工程實施以來，源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)宏觀結構局部改善，取得了顯著的生態(tài)、經濟和社會效益。主要表現(xiàn)在：一是草地退化趨勢得到初步遏制，草地生產能力及植被覆蓋度明顯提高。到今年5月，源區(qū)79.18%的區(qū)域植被覆蓋度提高。植被呈現(xiàn)改善趨勢，好轉類型的面積達12508平方公里。二是湖泊水域面積明顯擴大，濕地生態(tài)功能逐步提高，流域供水能力明顯增強。主要湖泊凈增加245平方公里，黃河源頭“千湖”濕地開始整體恢復，濕地生態(tài)和濕地功能整合性明顯增強。三是牧民生產生活條件得到明顯改善。養(yǎng)畜工程的實施改善了牧民的生產生活條件，游牧定居工程的實施改善了牧民的住房條件。四是畜牧業(yè)生產經營方式逐步轉變，畜牧業(yè)開始從傳統(tǒng)游牧方式向定居半定居轉變，由單一靠天養(yǎng)畜逐步向建設養(yǎng)畜轉變，由粗放畜牧業(yè)生產向生態(tài)畜牧業(yè)轉變。在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護的理念深入人心，為促進三江源生態(tài)保護和經濟社會可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎。

三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)建立后，青海省在認真領會國家政策，提高思想認識，明確工作責任，成立工作機構，認真開展專項規(guī)劃前期研究和編制工作的同時，重點開展了以下工作。一是研究制定了《關于推進三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)建設的意見》，明確目標，細化工作，落實任務，使各項工作有條不紊推進。二是出臺了《關于探索建立三江源生態(tài)補償機制的若干意見》，確定生態(tài)補償、草畜平衡補償、牧民生產性補貼等11項政策，下?lián)苎a償資金25億元。在生態(tài)保護綜合管理上，實行了政府主導、群眾參與、責任到戶、落實到點的管理模式和省州縣鄉(xiāng)村五級責任目標管理機制。取消了對試驗區(qū)四個州GDP的考核，正在研究制定綠色績效考評體系，細化督查考評辦法，重點在生態(tài)保護成效和民生改善等方面進行考核。三是設立生態(tài)管護公益性崗位，并在果洛州瑪沁縣、達日縣和玉樹州治多縣、曲麻萊縣開展了試點工作，設置2233個崗位，已發(fā)放補貼1200萬元，極大調動了農牧民保護草原生態(tài)的積極性，為建立草原保護和合理利用長效機制奠定了基礎。四是加強碳交易平臺能力建設，先期開展相關研究和三江源森林、草地、濕地碳匯開發(fā)和交易試點工作，率先制定“三江源標準”碳權開發(fā)綜合體系。五是開展相關立法工作，依法推進三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)建設。2012年3月28日，青海省第十一屆人民代表大會常務委員會第28次會議通過《青海省飲用水水源保護條例》，今年9月底，青海省首部針對三江源地區(qū)生態(tài)保護的地方政府法規(guī)《青海省三江源生態(tài)保護辦法（草案）》已完成起草工作。六是建立多元融資機制，研究探索有利于三江源保護建設的多種籌資融資方式。2012年10月，三江源生態(tài)保護基金會正式成立。2013年6月，以三江源為主題的體育彩票面向全國發(fā)行，這是全國第一個將公益體育彩票與生態(tài)環(huán)境保護有機結合起來的主題彩票。七是加強宣傳報道，以多種形式展示三江源風貌，使社會各界進一步加深了對三江源生態(tài)保護重要性的認識，有力地營造了試驗區(qū)建設的良好輿論氛圍。

三江源自然保護區(qū)工作在取得積極成效的同時，也存在功能區(qū)劃不盡合理、利用矛盾突出、生態(tài)補償機制尚未健全等亟需解決的問題。尤其是國家支持藏區(qū)跨越發(fā)展的一系列政策和玉樹災后重建規(guī)劃的出臺，迫切要求對保護區(qū)規(guī)劃進行優(yōu)化調整，實施更科學地管理，從而促進三江源生態(tài)保護工作的深入發(fā)展。

三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)的建立，成為加快青海省特別是三江源地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的新引擎。中央第六次西藏工作座談會提出要在西藏和四省藏區(qū)繼續(xù)實施特殊的財政、稅收、投資、金融等政策等具體要求，我們一定要緊緊抓住這一歷史性機遇，推動三江源地區(qū)生態(tài)保護、民生改善、區(qū)域發(fā)展實現(xiàn)新突破。

1.要樹立生態(tài)產品的理念。黨的十八大提出了“增強生態(tài)產品生產能力”的新思路。生態(tài)產品是指滿足人類生活和發(fā)展需要的各種產品中那些與自然生態(tài)要素或生態(tài)系統(tǒng)有比較直接關系的產品，是人類社會生存和發(fā)展不可或缺的重要產品。不但包括有形的農業(yè)生態(tài)產品、工業(yè)生態(tài)產品、服務業(yè)生態(tài)產品，還包括無形的自然生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)服務。三江源地區(qū)清新的空氣、干凈的水源、大面積的森林和草原等等，就是大自然“生產”的生態(tài)產品。生態(tài)既然是一種產品，其價值的實現(xiàn)就要靠市場機制的作用。對三江源地區(qū)的生態(tài)補償其實也是政府、企業(yè)、民間組織和個人對三江源地區(qū)生態(tài)產品的市場化“購買行為”。與此同時，三江源的主要功能就是生產生態(tài)產品，保持藍天青山碧水、維持生命支持系統(tǒng)、保障生態(tài)調節(jié)功能、提供環(huán)境舒適性是其對中華民族最大的貢獻。因此，三江源地區(qū)的生態(tài)產品，不僅由市場機制來挖掘其經濟價值，更應釋放其生態(tài)價值和精神文化價值。

2.建議國家建立規(guī)范長效的三江源生態(tài)補償機制。試驗區(qū)建設最根本的就是要建立長效發(fā)展機制，特別是生態(tài)補償機制。要集中力量、深入研究，先行先試，大膽探索，把三江源生態(tài)補償機制、國家草原生態(tài)保護補助獎勵機制與森林濕地生態(tài)效益補償試點有機結合起來，與探索創(chuàng)新社會力量參與以及碳交易等新型補償方式結合起來，力爭在建立生態(tài)補償機制上取得實質性突破。2014年年底，青海省政府印發(fā)《三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)生態(tài)管護員公益崗位設置及管理意見》，就三江源生態(tài)管護員公益崗位設置及管理提出明確要求，這是創(chuàng)新生態(tài)保護機制的有力舉措。但從目前的情況來看，僅靠青海省省級財政難以承擔全部生態(tài)管護公益崗位所需經費，建議國家對三江源地區(qū)生態(tài)管護公益崗位設置給予大力幫助和支持，為試驗區(qū)工作提供可靠的人力、財力保證。

3.支持生態(tài)移民后續(xù)產業(yè)發(fā)展。后續(xù)產業(yè)是三江源生態(tài)移民實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的重要支撐。解決好生態(tài)移民長遠生計問題是鞏固生態(tài)保護建設成果的重要舉措。建議國家進一步加大生態(tài)移民后續(xù)產業(yè)發(fā)展的投入，大力扶持發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)，強化生態(tài)移民的技能培訓，加大對特色種養(yǎng)業(yè)畜產品加工、生態(tài)旅游業(yè)的扶持力度，積極幫助生態(tài)移民發(fā)展二、三產業(yè)，確保生態(tài)移民有穩(wěn)定的收入來源，有效鞏固保護建設成果。

4.切實加大財政均衡性轉移支付力度。充分考慮試驗區(qū)支出成本差異，切實提高財政對三江源地區(qū)轉移支付系數，進一步加大對城鄉(xiāng)居民最低生活保障、基本養(yǎng)老、社會救助、教育、醫(yī)療、就業(yè)等基本公共服務方面的支持，提高基層政權運轉的經費保障水平。

5.形成保護與建設的強大合力。加強三江源生態(tài)治理既要發(fā)揮政府主導作用，也要鼓勵和支持社會各方參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)的良性互動。要鼓勵和引導個人、民間組織、社會團體等共同參與，實現(xiàn)多元共治，特別是要把當地農牧民群眾保護生態(tài)的主動性和積極性充分調動起來，切實發(fā)揮農牧民自我管理、自我約束作用，提升草原、林地和濕地管護成效。

?（作者單位：青海省人大常委會）

? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 責任編輯：李艷玲 高天鼎