農(nóng)村土地違規(guī)建房問題研究

農(nóng)村土地違規(guī)建房問題研究

王亭婷

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，湖南長沙 410128)

摘要土地作為一種不可再生資源，同時(shí)又是人類賴以生存的生產(chǎn)生活資料，應(yīng)該得到人類的珍惜和保護(hù)。但隨著我國新農(nóng)村建設(shè)的不斷發(fā)展，農(nóng)村土地違規(guī)建房問題也凸顯出來。通過分析我國農(nóng)村土地違規(guī)建房的根源、現(xiàn)狀，梳理出治理違規(guī)建房的有效對(duì)策，以期為解決農(nóng)村土地違規(guī)建房問題提供一些新思路。

關(guān)鍵詞農(nóng)村土地資源；違規(guī)建房；治理

中圖分類號(hào)S26

作者簡介王亭婷(1985- )，女，瑤族，湖南懷化人，在讀碩士，從事農(nóng)業(yè)資源利用方面的研究。

收稿日期2015-06-02

Study on the Problem of Villages’ Illegal Building

WANG Ting-ting(College of Resources & Environment, Hunan Agricultural University, Changsha, Hunan 410128)

AbstractLand is a non-renewable resource and the produce materials for human, so the land should be cherished and protected. With the development of new villages in China, the problems of illegal building come out. This paper analyzes the causes and status of illegal building in villages, trying to tease out the effective countermeasures of illegal building in the villages. It will be help to find out some new ideas for solving illegal building.

Key wordsVillage land resources; Illegal building; Governance

我國雖然地域遼闊，但人口眾多，耕地總體質(zhì)量偏低，人均耕地面積不足0.09 hm2，遠(yuǎn)低于世界平均水平。改革開放近40年來，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。但由于缺乏相應(yīng)的農(nóng)村土地規(guī)劃及完善的法律法規(guī)，農(nóng)村土地違規(guī)建房的問題層出不窮，使得農(nóng)村土地資源愈加稀缺。因此，合理有效地治理農(nóng)村土地違規(guī)建房問題，守住18億畝土地紅線，對(duì)于我國新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展意義重大，同時(shí)也符合我國“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策。

1農(nóng)村土地違規(guī)建房根源

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，農(nóng)村違法建筑是指未經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核、縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)未取得土地使用權(quán)證或者是雖取得宅基地使用權(quán)但不符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃而擅自動(dòng)工興建的各種建筑物。農(nóng)村違法建筑雖包括各種違法建造的建筑物，但主要是指住宅。因此，農(nóng)村違法建筑具有“先天違法性”。

農(nóng)村土地違規(guī)建房的主體主要分兩類：一類是村民，一類是干部。村民違規(guī)建房主要的建筑是住宅，按照其用途可分為自住和出租。大部分農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工后，經(jīng)濟(jì)收入逐年增長，生活水平大幅提高。但是他們的收入還不足以承受大城市的房價(jià)，同時(shí)在城市生活缺乏歸宿感，于是這部分村民回鄉(xiāng)翻修舊宅或修建新宅的需求也愈加強(qiáng)烈。在修建房屋時(shí)，由于他們對(duì)有關(guān)土地管理的法律法規(guī)了解不多或是了解不透，沒有節(jié)約土地資源意識(shí)，導(dǎo)致隨意選址，肆意擴(kuò)建等違規(guī)問題嚴(yán)重。另一個(gè)重要原因是村民間攀比心理和從眾心理嚴(yán)重，村里其他村民修建的新房都比舊宅占地多，有的甚至蓋起洋房、別墅，且大部分違規(guī)建筑沒有被拆除，所以村民后來修建的房屋更大、更氣派，在這種違規(guī)建房盛行的風(fēng)氣下，“先占先得，不批就建，建比批多，一戶多宅”的現(xiàn)象也比比皆是，導(dǎo)致很多良田被非法占用，耕地被嚴(yán)重破壞，失去了復(fù)耕的可能，建造者的目中無法對(duì)土地資源造成了不可逆轉(zhuǎn)的浪費(fèi)[1]。還有部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，因其地理位置的優(yōu)勢，如緊靠工業(yè)園區(qū)等，而很多企業(yè)或工廠沒有能力在短時(shí)間內(nèi)解決這么多工人的住房問題，但是大量的務(wù)工人員的住房需求日益增多，很多村民正是看中這個(gè)“商機(jī)”，通過修建房屋后出租獲得頗豐的房租，有了這些經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，很多村民都愿意鋌而走險(xiǎn)，甚至知法犯法[2]。

農(nóng)村違規(guī)建房的另外一個(gè)主體是部分村級(jí)干部甚至是執(zhí)法部門干部，他們?yōu)榱双@得經(jīng)濟(jì)利益故意規(guī)避法律，未經(jīng)上級(jí)有關(guān)主管部門的審核、批準(zhǔn)，便將村中的集體土地擅自規(guī)劃后賣給村民或非農(nóng)村戶籍人員修建房屋，建造者在未經(jīng)過審批取得《農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)證》的情況下便興建住宅，因此有關(guān)部門在查處拆除違規(guī)建筑時(shí)會(huì)時(shí)常發(fā)生糾紛，甚至暴力抗法，嚴(yán)重危害社會(huì)的和諧穩(wěn)定。還有一些是以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為由非法變賣或轉(zhuǎn)租土地，美其名曰“招商引資，發(fā)展新農(nóng)村”，實(shí)際上是將農(nóng)村的建設(shè)用地甚至是耕地非法轉(zhuǎn)讓或低價(jià)出租給一些企業(yè)修建廠房。其中一部分確實(shí)是給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來了一些眼前的好處，但是卻破壞了當(dāng)?shù)爻鞘谢虺青l(xiāng)的整體規(guī)劃，從長遠(yuǎn)意義上來說，這是得不償失、鼠目寸光的行為，浪費(fèi)了國家寶貴的土地資源。

2農(nóng)村土地違規(guī)建房現(xiàn)狀

從20世紀(jì)80年代開始，我國耕地總量減少了670多萬hm2，其中大量優(yōu)質(zhì)耕地是被城鎮(zhèn)過度擴(kuò)展所占用，這使得原本就稀缺的土地資源正在加速萎縮。而土地資源需求隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展越來越大，這進(jìn)一步激化了我國土地資源供需矛盾，因此土地違法問題也就越來越多。目前，農(nóng)村土地違規(guī)建房存在的主要困難是“難查處，難處理，難根治”。

2.1難查處受地理位置偏遠(yuǎn)及其隱蔽性等條件的限制，加之農(nóng)村建房要求不高，施工周期短，不易被有關(guān)部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)。許多情況下，在農(nóng)村違規(guī)建筑被相關(guān)部門發(fā)現(xiàn)時(shí)，房屋已基本修建完成，造成違規(guī)事實(shí)，部分村民對(duì)執(zhí)法部門的責(zé)令拆除通知置之不理甚至暴力抗法；有的正在建造的違規(guī)建筑，建造者會(huì)想方設(shè)法逃避執(zhí)法部門的檢查，更有甚者，個(gè)別村委干部因收了違規(guī)建房者的好處故意包庇或不作為，更是增加了監(jiān)督和拆除違規(guī)建筑的難度。

2.2難處理我國《土地管理法》中第七十七條明確規(guī)定，農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，多占的土地以非法占用土地論處。但是在實(shí)際的管理工作中，因拆除違規(guī)建筑直接涉及到建造者的自身利益，加上建造者自身對(duì)土地管理的法律法規(guī)了解不多甚至完全不了解，這就對(duì)拆除違規(guī)建筑的工作形成了很大的阻力。在實(shí)際的執(zhí)法工作中，拆除違規(guī)建筑通常要花費(fèi)很大的精力和時(shí)間，不僅要面對(duì)建造者的不配合和無理的賠償要求，還經(jīng)常要面對(duì)村民的暴力行為。就懷化市鶴城區(qū)為例，2011年3月～12月，國土資源執(zhí)法監(jiān)察中隊(duì)、城管大隊(duì)、區(qū)公安分局等多個(gè)相關(guān)職能部門，在對(duì)該區(qū)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的12處違章建筑進(jìn)行強(qiáng)制拆除的工作中，就有違規(guī)建造者對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行辱罵，有的甚至用農(nóng)藥、煤氣罐威脅執(zhí)法人員加以阻撓。這樣不僅增加了執(zhí)法成本，還有損我國法律的尊嚴(yán)。

2.3難根治農(nóng)村違規(guī)建房者主要是當(dāng)?shù)卮迕?，文化程度普遍比較低，幾乎沒有節(jié)約土地的意識(shí)，他們往往只著眼于眼前利益，因此僅靠宣傳、科普相關(guān)法律政策，短時(shí)間內(nèi)很難達(dá)到杜絕或是減少違法違規(guī)行為的發(fā)生，目前全國各地農(nóng)村的建房熱正說明了這一問題。另外，我國現(xiàn)行的土地管理法對(duì)違法行為的處罰形式比較單一，處罰相對(duì)寬松，即責(zé)令限期拆除違規(guī)建筑，或是罰款，情節(jié)嚴(yán)重的追究法律責(zé)任。有的地方村民只需繳納少量罰款就能不拆除違規(guī)建筑，違法成本低，使得建造者寧愿冒險(xiǎn)違法違規(guī)來獲得眼前的經(jīng)濟(jì)利益。違規(guī)建造者經(jīng)常會(huì)藐視法律，頻頻做出違規(guī)違法行為。

另外，在土地管理方面的規(guī)劃與監(jiān)管的脫節(jié)導(dǎo)致了執(zhí)法不力。如國土資源部門審準(zhǔn)土地，規(guī)劃部門審批規(guī)劃，城管部門對(duì)整個(gè)規(guī)劃、建設(shè)過程進(jìn)行監(jiān)管。但是當(dāng)發(fā)生違法行為時(shí)，國土部門沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只能對(duì)違法用地者下達(dá)《行政處罰決定書》，責(zé)令當(dāng)事人自行拆除在違法占用的土地上的建筑物，而城管部門常因不熟悉規(guī)劃和具體情況而監(jiān)管不到位。農(nóng)村土地難于集中統(tǒng)一監(jiān)管，執(zhí)法蒼白無力，導(dǎo)致違規(guī)建房屢禁不止。

3農(nóng)村違規(guī)建房的治理對(duì)策

3.1強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)及政策的認(rèn)識(shí)農(nóng)民的生活與土地息息相關(guān)，因此要讓農(nóng)民從根本上認(rèn)清我國土地資源稀缺的現(xiàn)狀，從思想上嚴(yán)肅對(duì)待我國土地相關(guān)的法律法規(guī)以及政策，并且通過定期宣傳、科普和學(xué)習(xí)讓他們能對(duì)土地管理法等有全面深刻的了解和認(rèn)識(shí)，逐漸形成保護(hù)土地資源的意識(shí)。村級(jí)組織及當(dāng)?shù)卣谧鱿嚓P(guān)宣傳科普工作時(shí)，一定要充分考慮到農(nóng)民有限的文化水平，相關(guān)知識(shí)和政策要盡可能講解得通俗易懂、簡單明了，這樣才能達(dá)到科普的效果，也能讓他們?cè)趶氖掠嘘P(guān)土地活動(dòng)時(shí)有法可依，今后哪里能建房，如何合法合理建房，做到心中有數(shù)。

3.2加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、注重能力與素質(zhì)提高直接服務(wù)于農(nóng)民的基層干部以及有關(guān)政府干部在思想上要時(shí)刻保持警醒，行為上嚴(yán)格律己，要以人民為重，以國家利益為重，絕不能為一己之利，利用職務(wù)之便，破壞、浪費(fèi)寶貴的土地資源，損害廣大農(nóng)民和國家的利益。同時(shí)更要加強(qiáng)學(xué)習(xí)土地相關(guān)的法律政策，提高業(yè)務(wù)能力，以便能更好地開展工作。

3.3借鑒他國成功經(jīng)驗(yàn)，完善土地管理辦法美國也是一個(gè)幅員遼闊、資源豐富的國家，其發(fā)展初期，也曾出現(xiàn)過農(nóng)地被違法利用、浪費(fèi)等問題。他們的土地管理方法及制定的相關(guān)法律法規(guī)有很多值得我們學(xué)習(xí)的地方。從20世紀(jì)70年代～90年代，美國提出基本農(nóng)田的概念，并且對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的劃分，制定相關(guān)法律，如《土壤和水資源保護(hù)法》、《農(nóng)地保護(hù)政策法》、《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革法》保護(hù)良田[3-4]。美國一共花費(fèi)了20年時(shí)間，逐步建立起一個(gè)包括立法、規(guī)劃、稅收等較為完善的農(nóng)地保護(hù)綜合網(wǎng)。

日本土地資源極度稀缺，所以很早就開始了對(duì)土地資源管理的研究，并且相關(guān)的法律法規(guī)也很完善，對(duì)土地違法行為的處罰也相當(dāng)嚴(yán)厲。如日本《國土調(diào)查法》中規(guī)定：未得到許可簽訂土地買賣合同者，判處 3 年以下徒刑或百萬日元以下的罰款。這些嚴(yán)厲的法律措施，極大了減少土地資源管理中的違法行為，保證了國土資源的持續(xù)、合理、有序地開發(fā)和利用[5]。而且日本有關(guān)土地管理的法律有100多部[6]，有些法律還會(huì)根據(jù)需要適時(shí)修改，如《土地改良法》。可見他們對(duì)土地制度建設(shè)十分重視[7]，這些都非常值得我們借鑒。

目前我國土地的法律法規(guī)對(duì)于土地違法者基本上是沒收非法所得，違規(guī)建筑責(zé)令限期拆除，處以少量罰款，構(gòu)成犯罪的，才依法追究刑事責(zé)任?？梢娢覈诜缮吓c發(fā)達(dá)國家相比，還是很寬松的，這也是土地違法行為普遍存在的一個(gè)重要原因。所以應(yīng)該加快完善我國有關(guān)土地管理的法律，違法用地、違規(guī)建房等土地違法行為及濫用職權(quán)破壞、浪費(fèi)土地資源的行為將受到嚴(yán)厲地法律制裁，只有這樣，才能從根本上減少土地違法行為。

3.4整合有效資源，監(jiān)管農(nóng)村土地違建在今后的農(nóng)村土地管理過程中，應(yīng)加大科技力量的投入，使用如土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查等技術(shù)手段開展對(duì)農(nóng)村土地違建的監(jiān)督和整治。衛(wèi)片是利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測等技術(shù)制作的疊加監(jiān)測信息及有關(guān)要素后形成的專題影像圖片[8]。衛(wèi)片執(zhí)法具有覆蓋面廣、直觀性強(qiáng)、自上而下逐級(jí)開展檢查的優(yōu)勢，有效監(jiān)督地方進(jìn)一步重視和加強(qiáng)日常巡查與查處，推動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督檢查方式轉(zhuǎn)變，將土地違法行為“發(fā)現(xiàn)在初始，治理在萌芽”。2009年我國土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作已覆蓋全部縣級(jí)行政區(qū)，在有效遏制違法用地和嚴(yán)格土地管理秩序方面，衛(wèi)片執(zhí)法具有重要意義[9]。

但是目前我國衛(wèi)片執(zhí)法還僅局限于發(fā)現(xiàn)并查處違法新增建設(shè)用地，為了充分有效整合寶貴資源，衛(wèi)片執(zhí)法可“一查多用”，可應(yīng)用到對(duì)破壞耕地和基本農(nóng)田等其他違法行為進(jìn)

行密切監(jiān)控和查處。這樣才能真正地做到“天上看，地下管”，切實(shí)地保護(hù)我國土地資源。

3.5建立長期有效的村級(jí)土地規(guī)劃控制農(nóng)村土地違規(guī)建設(shè)要從土地違規(guī)建房的源頭上建立規(guī)范，積極建立長期有效的村級(jí)土地規(guī)劃。村級(jí)土地的利用規(guī)劃在開展基層工作時(shí)顯得尤為重要，這直接決定了農(nóng)村土地管理工作能否順利開展。因此要根據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘谢蛘叱青l(xiāng)的總體規(guī)劃，積極編制村級(jí)土地利用規(guī)劃。村級(jí)土地利用規(guī)劃一定要是一個(gè)長期可持續(xù)性并且有建設(shè)性意義的規(guī)劃，避免領(lǐng)導(dǎo)換屆一次就要重新規(guī)劃一次，這樣才能真正節(jié)約土地資源，真正有利于農(nóng)村建設(shè)。

3.6引導(dǎo)合理的農(nóng)民住房模式農(nóng)村違規(guī)建房造成了周邊大量良田被占用和浪費(fèi)。村民盲目占地建房后卻不愿拆除舊屋，形成了許多廢棄老屋、舊宅的“空心村”。這既不利于農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)，也制約了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)還存在著一定的安全隱患[10]。另外農(nóng)村新修建的房屋因農(nóng)民常年在外務(wù)工等原因而空置，也是對(duì)農(nóng)村土地資源的極大浪費(fèi)，不利于農(nóng)村建設(shè)的長久發(fā)展。因此，地方政府應(yīng)著眼于新農(nóng)村建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民合理建房，逐步形成農(nóng)村的文化中心，使農(nóng)村布局向合理化、健康態(tài)的方向發(fā)展。

4展望

我國農(nóng)村土地使用不規(guī)范，土地浪費(fèi)嚴(yán)重，這不僅不利于我國土地資源的統(tǒng)一管理，也不利于新農(nóng)村建設(shè)和長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，我們應(yīng)該著眼于土地相關(guān)法律的完善和體制改革，逐步形成一個(gè)完整的土地管理體系；另外，要著手于增強(qiáng)農(nóng)民的節(jié)約土地意識(shí)和法律意識(shí)，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，運(yùn)用高科技手段監(jiān)管土地利用，節(jié)省人力、物力、財(cái)力，并且能高效有序地進(jìn)行土地管理工作，這應(yīng)該是今后土地管理工作的趨勢。

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