扶貧產(chǎn)業(yè)開發(fā)新思路：打造跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)

鞏前文，穆向麗，谷樹忠

（1.北京林業(yè)大學人文社科學院，北京100083；2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101；3.農(nóng)業(yè)部管理干部學院，北京102208；4.國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京100010）

黨的十八大提出了全面建成小康社會的目標任務(wù)，而全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。改革開放以來，我國大力推進扶貧開發(fā)，中央政府先后出臺了《國家八七扶貧攻堅計劃》《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）》《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2010—2020）》等指導方針，使中國減貧取得了巨大成就。然而，按照國家新公布的2 300 元（2010 年不變價） 貧困線，農(nóng)村貧困人口高達1.28億，貧困發(fā)生率為19.1%。較高的貧困發(fā)生率反映出在經(jīng)濟發(fā)展過程中，既有扶貧模式顯現(xiàn)出一些問題，如忽視了貧困人口的民主參與性、地方政府反貧困效率低下、貧困人口定位不準確等[1]。中共中央、國務(wù)院于2011 年印發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020 年）》，提出了“集中連片特殊困難地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧”新模式，改變了傳統(tǒng)意義上的反貧困政策大多是以“問題”為導向的“補缺型”政策模式，轉(zhuǎn)向注重區(qū)域發(fā)展[2]。

集中連片特殊困難地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧方向提出后，國內(nèi)學者從不同角度展開了研究，主要包括：探究集中連片特困地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與貧困的根源，如胡勇[3]、曾志紅[4]從自然環(huán)境、資本投入、個人能力和社會制度等方面綜合分析了致貧的因素；集中連片特困區(qū)貧困程度比較，如丁建軍[5]、劉小鵬等[6]；集中連片特殊困難地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧的對策，如徐孝勇等[7]、劉牧和韓廣富[8]、李仙娥等[9]、曾偉和陳政宇[10]。同時，也有一些學者研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展在集中連片特殊困難地區(qū)扶貧中的作用，如關(guān)建勛[11]分析了產(chǎn)業(yè)扶貧中的土地問題；胡振光和向德平[12]從參與式治理視角分析了地方政府、龍頭企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織及貧困農(nóng)戶等行動主體參與產(chǎn)業(yè)扶貧面臨的困境；申紅興[13]從政府、企業(yè)、農(nóng)民三大產(chǎn)業(yè)扶貧主體的內(nèi)在訴求構(gòu)建了產(chǎn)業(yè)扶貧動力機制。從已有文獻來看，目前相關(guān)研究主要探求集中連片特殊困難地區(qū)的特點、致貧因素，以及著重分析產(chǎn)業(yè)在扶貧中的突出作用，并從主體參與的角度分析不同主體參與產(chǎn)業(yè)扶貧的制度設(shè)計?？梢园l(fā)現(xiàn)，對集中連片特殊困難地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧模式研究較為缺乏。

產(chǎn)業(yè)扶貧是新階段集中連片特殊困難地區(qū)脫貧的重要途徑，但是，由于片區(qū)內(nèi)部涉及到不同地區(qū)，尤其是跨省，如武陵山片區(qū)包含了湖北、湖南、重慶、貴州等4 個?。ㄊ校谝?guī)劃制定及實施中仍舊是各自為政，很難在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制度創(chuàng)新等方面形成合力。為此，提出打造跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)的扶貧產(chǎn)業(yè)開發(fā)新思路，以期提升產(chǎn)業(yè)扶貧效果。

1 中國貧困治理的歷史演進邏輯

嚴格來說，中國是在改革開放以后開始制定并實施扶貧政策，貧困治理進程中呈現(xiàn)出典型特征，主要體現(xiàn)在：從小規(guī)模的救濟性扶貧向大區(qū)域的造血性扶貧轉(zhuǎn)變、從貧困戶生產(chǎn)自救式扶貧向區(qū)域產(chǎn)業(yè)開發(fā)帶動式扶貧轉(zhuǎn)變、從貧困人口被動式扶貧向引導貧困人口參與式扶貧轉(zhuǎn)變、扶貧對象從“單元扶貧”向“連片扶貧”轉(zhuǎn)變。扶貧邏輯的變化是對以往扶貧邊際效用下降、返貧突出、回應(yīng)性不足的最好體現(xiàn)。顯然，扶貧對象從以縣為基本單元扶貧向連片扶貧的轉(zhuǎn)變是中國貧困治理的主邏輯，而扶貧手段的轉(zhuǎn)變依賴于扶貧對象的變化。

1.1 2011年之前確立以貧困縣為基本扶貧單元

根據(jù)聯(lián)合國“亞洲及太平洋經(jīng)濟社會委員會”的統(tǒng)計，1949 年中國的人均國民收入（27 美元）不足亞洲平均水平（44 美元）的2/3，更不足印度人均國民收入（57 美元）的一半，是世界上最貧窮的國家之一，減貧與反貧困成為新中國重大的政治、經(jīng)濟和社會問題[14]。改革開放以后，國家正式制定并實施扶貧政策，劃定貧困縣并確立以貧困縣為基本扶貧單元（表1）。

表1 改革開放以來國家扶貧政策及貧困縣劃定Table 1 Designated poverty counties and poverty alleviation policies in China since 1978

在確立以貧困縣為基本扶貧單元基礎(chǔ)上，通過實施《國家八七扶貧攻堅計劃（1994－2000 年）》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010 年）》，取得了顯著的扶貧效果。國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高和物價指數(shù)的變化，將全國農(nóng)村扶貧標準從2000年的865 元人民幣逐步提高到2010 年的1 274 元人民幣。 以此標準衡量的農(nóng)村貧困人口數(shù)量，從2000 年底的9 422 萬人減少到2010 年底的2 688萬人，農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村人口的比重從2000 年的10.2%下降到2010 年的2.8%。同時，從2001 年至2010 年，592 個國家扶貧開發(fā)工作重點縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值從2 658 元人民幣增加到11 170 元人民幣，年均增長17%；人均地方財政一般預算收入從123 元人民幣增加到559 元人民幣， 年均增長18.3%。農(nóng)民人均純收入從2001 年的1 276 元人民幣，增加到2010 年的3 273 元人民幣，年均增長11%，貧困地區(qū)面貌發(fā)生明顯改變[15]。

1.2 2011年以來實施以片區(qū)貧困村為扶貧瞄準對象

從以縣為基本扶貧單元發(fā)展到以片區(qū)貧困村為扶貧瞄準對象是扶貧瞄準機制的重大改革。2011 年開始，按照“集中連片、突出重點、全國統(tǒng)籌、區(qū)劃完整”的原則，以2007-2009 年3 年的人均縣域國內(nèi)生產(chǎn)總值、人均縣域財政一般預算性收入、縣域農(nóng)民人均純收入等與貧困程度高度相關(guān)的指標為標準，這3 項指標均低于同期西部平均水平的縣（市、區(qū)），以及自然地理相連、氣候環(huán)境相似、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相同、文化習俗相通、致貧因素相近的縣劃分為連片特困地區(qū)。在全國共劃分出11 個連片特困地區(qū)，加上已經(jīng)實施特殊扶持政策的西藏、四?。ㄔ颇?、四川、甘肅、青海）藏區(qū)、新疆南疆三地州，達到了14 個集中連片特殊困難地區(qū)，涉及到的縣共有680 個，其中國家扶貧開發(fā)工作重點縣有440 個，民族自治地方縣371 個，革命老區(qū)縣252 個，陸地邊境縣57 個（表2）。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》將扶貧開發(fā)重點轉(zhuǎn)移到14 個集中連片特困區(qū)，意味著集中連片特困區(qū)成為2020 年全面建成小康社會的難點、關(guān)鍵點和主戰(zhàn)場。 同時，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》明確提出了產(chǎn)業(yè)扶貧路徑，通過產(chǎn)業(yè)扶貧的實施，使扶貧對象參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)一戶一項增收項目，大幅提升其經(jīng)營性收入和資產(chǎn)性收入，收入增幅總體上高于該縣農(nóng)民收入平均水平，能為實現(xiàn)扶貧對象的大幅度減少和收入翻番夯實基礎(chǔ)。但是，現(xiàn)有的14 個集中連片特殊困難地區(qū)劃分未能充分考慮到產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，迫切需要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上尋求新思路，為此，本文提出了打造跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)的想法，在優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)選擇和產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)上，突破區(qū)域限制（重點是省域限制），提升產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)和發(fā)展空間，使產(chǎn)業(yè)市場競爭力得到顯著提升，更好帶動農(nóng)民增收。

表2 全國14 個集中連片特殊困難地區(qū)分布Table 2 Regional distribution of 14 contiguous poverty regions in China

2 打造跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)的戰(zhàn)略意義

2.1 跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)建設(shè)與中央連片特困地區(qū)扶貧思路一致

中共中央、國務(wù)院2011 年印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020 年）》把全國貧困地區(qū)劃分為14 個連片特困地區(qū)，且把連片特困地區(qū)作為今后一個時期扶貧攻堅主戰(zhàn)場。在扶貧思路上，力求打破以往的點式扶貧和區(qū)域限制，即改變扶貧資源主要在限定區(qū)域內(nèi)（如省、市、縣等）進行配置的歷史做法，實現(xiàn)連片貧困地區(qū)均等化的扶貧思路，有利于扶貧資金的集中投放和專項使用，提高扶貧資金的使用效益。顯然，打造跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)充分體現(xiàn)了中央連片特困地區(qū)扶貧的思路?？鐓^(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)充分尊重連片特困區(qū)的資源特點、產(chǎn)業(yè)特點，完全立足于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，弱化區(qū)域界線，實現(xiàn)資源的統(tǒng)一配置，提高規(guī)模效益、資源配置效率和扶貧效果。

2.2 跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)建設(shè)能實現(xiàn)區(qū)域間資源共享和分工協(xié)作

在建立社會主義市場經(jīng)濟以來，不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向基本上不再采用以行政命令為特征的計劃手段，各行政區(qū)根據(jù)自身區(qū)域資源特征和經(jīng)濟特征，進行統(tǒng)一規(guī)劃發(fā)展。然而，行政區(qū)劃是國家根據(jù)政治和行政管理的需要，同時考慮經(jīng)濟聯(lián)系、地理條件、氣候條件、民族分布、歷史傳統(tǒng)、風俗習慣、地區(qū)差異、人口密度等客觀因素進行劃分的，因此，不同行政區(qū)域在重點產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等方面存在顯著差異。通過建設(shè)跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)能夠突破已有行政區(qū)劃對資源流動、共享的限制，尤其是能夠充分發(fā)揮成熟產(chǎn)業(yè)鏈條的節(jié)點對整個扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)的產(chǎn)業(yè)帶動作用，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)價值提升。比如陜西發(fā)達的蘋果精深加工業(yè)能夠有力彌補劃入同一跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)的山西滯后的蘋果加工業(yè)，實現(xiàn)整個扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)蘋果產(chǎn)業(yè)價值大幅提升。

2.3 跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)建設(shè)將成為產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)的創(chuàng)新模式和樣板

我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段。經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平不高，區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出，制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層次矛盾依然存在。扶貧對象規(guī)模大，相對貧困問題凸顯，返貧現(xiàn)象時有發(fā)生，貧困地區(qū)發(fā)展相對滯后，扶貧開發(fā)任務(wù)仍十分艱巨?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020 年）》提出“把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困”，產(chǎn)業(yè)扶貧成為中央扶貧的工作重點。產(chǎn)業(yè)扶貧作為一個工作平臺，可以引導財政專項扶貧資金集中投放，同時有利于統(tǒng)籌專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧力量，合力推進扶貧工作。因此，建設(shè)跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)能夠體現(xiàn)和貫徹中央扶貧思路，成為產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)的創(chuàng)新模式，并成為各片區(qū)實施產(chǎn)業(yè)扶貧的樣板。

3 當前打造跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)需要解決的問題

3.1 科學合理界定跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)的內(nèi)涵

在連片特困地區(qū)，廣泛存在片區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)跨省、市、縣發(fā)展的格局，如呂梁山片區(qū)的蘋果、六盤山片區(qū)的馬鈴薯、武陵山片區(qū)的臍橙等等，為了實現(xiàn)集合要素、聚集產(chǎn)業(yè)、集裝配套、集約發(fā)展，需要打破行政區(qū)域界線，實行跨省域、跨市縣連片規(guī)劃建設(shè)，打造跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)，形成方便產(chǎn)業(yè)要素流動、節(jié)約產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本等優(yōu)勢，做大做強片區(qū)扶貧產(chǎn)業(yè)，提升片區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧效果。

3.2 跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)分工與協(xié)調(diào)機制欠缺

由于跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)可能涵蓋一個以上的行政區(qū)域，甚至是省域，而在社會主義市場經(jīng)濟體制下，不同行政區(qū)域在產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)扶持等方面具有自主權(quán)，各自為政。由于歷史原因、政治原因、經(jīng)濟發(fā)展理念原因等，不同區(qū)域之間在產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)鏈延伸、市場拓展等方面缺乏系統(tǒng)的分工協(xié)調(diào)機制，即使有些區(qū)域之間建立聯(lián)席會議制度，受區(qū)域界線的影響也很難發(fā)揮預期作用，產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的各自為政依然難以消除。新建跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)首要解決的問題是建立分工協(xié)調(diào)機制，產(chǎn)業(yè)發(fā)展一盤棋。

3.3 跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展參差不齊

把不同區(qū)域的同一產(chǎn)業(yè)劃歸到扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)發(fā)展，現(xiàn)實的問題是不同區(qū)域的原有產(chǎn)業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)品加工、品牌塑造、市場份額等方面存在一定差異，尤其在產(chǎn)品市場競爭力方面的差異會容易產(chǎn)生“一損俱損”的株連風險，如何在建立跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)過程中，正視產(chǎn)業(yè)發(fā)展參差不齊的現(xiàn)狀，糅合產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)同步發(fā)展成為關(guān)鍵。如山西省臨汾市和陜西省榆林市同屬呂梁山片區(qū)，位于黃土高原中部，黃河中游晉陜大峽谷東西兩岸，自然條件非常相似，但是，陜西省榆林市的蘋果市場占有率要顯著高于山西省臨汾市，在品牌塑造上，陜西的蘋果無論是知曉度還是美譽度均較高，顯然，把山西省臨汾市和陜西省榆林市的蘋果產(chǎn)業(yè)進行整合，實現(xiàn)跨區(qū)域發(fā)展，有利于改變現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展參差不齊的現(xiàn)狀，提升整個產(chǎn)業(yè)區(qū)的產(chǎn)業(yè)市場競爭力，強化產(chǎn)業(yè)扶貧效果。

3.4 中央和地方產(chǎn)業(yè)區(qū)建設(shè)配套資金的統(tǒng)籌使用

建立跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)在資金投入方面，需要整合中央資金、信貸資金、行業(yè)資金和地方政府配套資金。在融資政策上，中央資金可以向跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)傾斜，提高扶持力度，吸引信貸資金和行業(yè)資金的投入。但是，貧困地區(qū)的財政實力普遍較弱，且不同貧困地區(qū)的政府財政收入差距明顯，如果在資金配套上達不到統(tǒng)一標準、統(tǒng)籌使用，直接導致不同區(qū)域地方政府在資金配套上出現(xiàn)“短板現(xiàn)象”，影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4 打造跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)的政策建議

4.1 跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)作為中央單列扶貧項目管理

跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)建設(shè)作為中央扶貧的單列項目，單獨進行規(guī)劃編制、項目評估、檢查驗收、成果宣傳和檔案管理。建議成立跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)管委會，直接受國務(wù)院扶貧辦領(lǐng)導，主要負責跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)的前期籌備、施工建設(shè)、部門協(xié)調(diào)和發(fā)展管理等事務(wù)，尤其是統(tǒng)籌規(guī)劃使用中央專項扶貧資金和地方配套扶持資金，破解原本各自為政的產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理模式。

4.2 探索“聯(lián)合體發(fā)展模式”發(fā)展跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)

“聯(lián)合體發(fā)展模式”要求跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)在生產(chǎn)、加工、銷售整個鏈條上實現(xiàn)完全統(tǒng)一，徹底杜絕區(qū)內(nèi)各自為政的現(xiàn)象。采用“聯(lián)合體發(fā)展模式”發(fā)展跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)重點要做好“三統(tǒng)一”：一是統(tǒng)一市場的開拓與發(fā)展。區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)在面向全國市場時具有歷史差異性，如區(qū)域位置、地域文化、市場認同度、市場中的競爭地位等，這種差異性使得進行統(tǒng)一市場開拓與發(fā)展最為有利。二是統(tǒng)一產(chǎn)品生產(chǎn)標準。區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，做到統(tǒng)一產(chǎn)品生產(chǎn)流程、投入品選用、產(chǎn)品質(zhì)量標準等。三是統(tǒng)一開發(fā)新產(chǎn)品。區(qū)內(nèi)企業(yè)形成優(yōu)勢互補、風險共擔、利益共享的新產(chǎn)品開發(fā)模式。

4.3 普惠與特惠政策相結(jié)合，推進跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)健康發(fā)展

跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)由于在地理位置上主要處于連片特困地區(qū)，因此，跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)首先應(yīng)該享受連片特困地區(qū)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)有的政策，包括財稅、投資、金融服務(wù)、土地使用、人才保障等等普惠政策。同時，還應(yīng)該包括一些特惠政策，如中央財政扶持加工龍頭企業(yè)的資金折算成公司股份，分配給貧困對象，貧困對象每年從公司分紅中獲取股金收益，直至扶貧對象的非股金收益超過貧困線為止。

4.4 創(chuàng)新參與式產(chǎn)業(yè)扶貧模式，引導貧困戶參與扶貧產(chǎn)業(yè)

打造跨區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)，增加扶貧對象收入，需要大膽創(chuàng)新參與式產(chǎn)業(yè)扶貧模式，積極引導貧困戶參與扶貧產(chǎn)業(yè)。一是帶動貧困戶直接進入產(chǎn)業(yè)，重點探索和試驗“龍頭企業(yè)+基地+貧困戶”、“合作組織+基地+貧困戶”、“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)+貧困戶”等貧困戶產(chǎn)業(yè)參與模式，從產(chǎn)業(yè)直接參與獲得收入；二是無勞動能力貧困人口入股。特困地區(qū)往往受自然條件的影響，一些扶貧對象患有地方病而喪失勞動能力，無法直接參與發(fā)展產(chǎn)業(yè)，建議通過中央扶貧資金入股龍頭企業(yè)，股份無償分配給無勞動能力的貧困人口，使其間接參與扶貧產(chǎn)業(yè)，獲得股金收益而增加收入。

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