社會(huì)組織培育與社區(qū)服務(wù)體系再造

許源

[摘要]社區(qū)已成為社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)社會(huì)功能的重要載體。但在現(xiàn)有的社區(qū)服務(wù)體系中，社會(huì)組織還役有普遍成為不可或缺的服務(wù)供給主體。依據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)組織對(duì)社區(qū)建設(shè)的重要性不言而喻。以z市s區(qū)的社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目為考察對(duì)象，得出現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)體系中服務(wù)主體的狀況是：居委會(huì)處于重壓之下、草根社會(huì)組織自發(fā)生長(zhǎng)、物業(yè)公司等商業(yè)組織功能有限、社區(qū)志愿服務(wù)體系缺失。這樣的主體結(jié)構(gòu)下的社區(qū)服務(wù)供給必定無(wú)法滿足社區(qū)居民的需求。結(jié)合社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目中Y機(jī)構(gòu)培育社會(huì)組織、影響社區(qū)服務(wù)體系的實(shí)踐，探討其機(jī)構(gòu)識(shí)別、能力建設(shè)、鏈接資源、打造樞紐的培育模式和效果，認(rèn)為，再造社區(qū)服務(wù)體系的關(guān)鍵是改變社區(qū)服務(wù)的主體結(jié)構(gòu)，發(fā)揮行政主體、社會(huì)主體、商業(yè)主體的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)草根社會(huì)組織的培育和功能發(fā)揮，構(gòu)建社區(qū)服務(wù)體系支持和服務(wù)的雙層體系。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)服務(wù)主體；社會(huì)組織培育；服務(wù)體系再造

[中圖分類號(hào)]D632.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-8372（2015）02-0074-08

近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織在規(guī)模、能力、活動(dòng)范圍等方面都有很大提升。社會(huì)組織作為社會(huì)建設(shè)中的主體之一，已不斷地融入社區(qū)中，開始為社區(qū)居民提供服務(wù)。社區(qū)成為社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)社會(huì)功能的重要載體。當(dāng)前，我國(guó)社區(qū)服務(wù)體系一般是指以各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施為基礎(chǔ)，以社區(qū)居民為服務(wù)對(duì)象，以滿足社區(qū)居民公共服務(wù)和多樣性生活服務(wù)需求為主要內(nèi)容，政府、企業(yè)與社會(huì)組織等多方力量共同參與的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及運(yùn)行機(jī)制。但在現(xiàn)有的社區(qū)服務(wù)體系中，社會(huì)組織還沒有普遍成為不可或缺的服務(wù)供給主體。依據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)組織對(duì)社區(qū)建設(shè)的重要性不言而喻。我國(guó)社會(huì)組織在現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)體系中的位置如何、需要從哪些方面挖掘社會(huì)組織的作用重塑社區(qū)服務(wù)體系，以更好地為社區(qū)居民服務(wù)，是新時(shí)期加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)研究必須面對(duì)的基本問題。本文以西北地區(qū)z市s區(qū)開展的以社會(huì)組織為主體參與社區(qū)建設(shè)的項(xiàng)目（下文簡(jiǎn)稱“社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目”）為例，分析在其城市化進(jìn)程中，在公益生態(tài)單薄脆弱的地區(qū)，社會(huì)組織的培育對(duì)于社區(qū)服務(wù)體系再造的作用及意義。

本文主要是從社區(qū)服務(wù)供給主體的角度，分析行政組織、社會(huì)組織、商業(yè)組織、社區(qū)志愿服務(wù)體系等主體在社區(qū)服務(wù)中的角色和作用，基于現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)中存在的問題，從主體構(gòu)造的角度提出再造社區(qū)服務(wù)的建議。本文的資料來(lái)源于2012年4月社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目中的社區(qū)居民需求調(diào)研（下文簡(jiǎn)稱“需求調(diào)研”）的問卷分析數(shù)據(jù)及訪談資料，2012年明至2013年6月社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施中的相關(guān)資料，以及2013年7月社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目結(jié)題評(píng)估所獲取的訪談資料。

一、原有社區(qū)服務(wù)體系的解析

（一）原有社區(qū)服務(wù)體系的背景介紹

該社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目是由上海一家公益支持性社會(huì)組織——Y機(jī)構(gòu)與z市s區(qū)黨工委簽訂協(xié)議，共同開展當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織的培育、建立和初步完善社區(qū)的服務(wù)體系。2012年該項(xiàng)目對(duì)623戶試點(diǎn)社區(qū)居民進(jìn)行的調(diào)查顯示，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)服務(wù)體系的大背景如下：（1）z市處于快速城市化的進(jìn)程中，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還有待完善。部分社區(qū)的天然氣、供暖、自來(lái)水、停車等硬件設(shè)施方面還存在不少問題，給日常生活帶來(lái)很大困擾。因此，社區(qū)居民對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的硬件關(guān)注要多于社區(qū)服務(wù)的軟性需求。（2）z市處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，正由“熟人社會(huì)”向“陌生^社會(huì)”轉(zhuǎn)變，社區(qū)居民需求日益多樣化。農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變，市民的流動(dòng)增加，原有的鄰里格局被打破，新組建的社區(qū)關(guān)系需要重建，居民有社區(qū)交往、社區(qū)認(rèn)同的需要。（3）z市處于社會(huì)服務(wù)體系完善的過程中，有一定的硬件服務(wù)基礎(chǔ)，但社區(qū)服務(wù)體系的軟性服務(wù)和支持體系還很缺乏。試點(diǎn)社區(qū)都有—定的服務(wù)設(shè)施，并不定期地開展一些社區(qū)服務(wù)。但在現(xiàn)有的服務(wù)體系中，居委會(huì)人員作為社區(qū)服務(wù)主體，并沒有促使社會(huì)組織、企業(yè)、社區(qū)居民等多元參與格局的形成，致使社區(qū)服務(wù)的開展頻率、居民覆蓋面、服務(wù)的質(zhì)量等都受到較大的影響。

z市的社會(huì)發(fā)展大背景，與大多數(shù)城市所經(jīng)歷的相仿，即社區(qū)建設(shè)已從硬件配備到軟件介入，社區(qū)居民需求日益增加、多元。但與此相對(duì)應(yīng)的是，社會(huì)資源配置模式依舊單一和集中，行政化的社區(qū)服務(wù)主體無(wú)力獨(dú)力維持，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)體系僵化和無(wú)效，進(jìn)而致使社區(qū)服務(wù)需求倒逼社區(qū)服務(wù)供給的改善。

（二）原有社區(qū)服務(wù)體系的主體分析

1.重壓之下的社區(qū)居委會(huì)

社區(qū)服務(wù)的行政化傾向嚴(yán)重，學(xué)界已多有關(guān)注。從社區(qū)服務(wù)的開辦項(xiàng)目來(lái)看，形象工程、政府動(dòng)員型的項(xiàng)目占較大比例，根據(jù)居民需求設(shè)立的項(xiàng)目少。從社區(qū)服務(wù)體系的構(gòu)成上看，政府是社區(qū)服務(wù)體系的中心，領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)服務(wù)組織；而社區(qū)居委會(huì)是各項(xiàng)社區(qū)服務(wù)的具體操作者。根據(jù)需求調(diào)查顯示，623位被調(diào)查者中，有78.9%認(rèn)為所在社區(qū)的社區(qū)服務(wù)由居委會(huì)提供，有45.5%認(rèn)為由物業(yè)公司提供，有23.1%認(rèn)為由政府提供，有不到2%認(rèn)為由企業(yè)、公益組織、志愿者或鄰里互助等提供。

社區(qū)居委會(huì)作為社區(qū)服務(wù)提供的主體，由于以下幾個(gè)方面因素的影響，造成了社區(qū)服務(wù)“有名無(wú)實(shí)”。第一，社區(qū)居委會(huì)的管理職能和服務(wù)職能比例失衡。以一個(gè)試點(diǎn)社區(qū)居委會(huì)為例，居委會(huì)成員有8人左右，轄區(qū)居民7379戶，共21478人，人手明顯嚴(yán)重不足。社區(qū)居委會(huì)干部普遍反映，居委會(huì)承載的上級(jí)行政職能部門交辦的任務(wù)太多，居委會(huì)工作人員疲于應(yīng)付，經(jīng)常加班加點(diǎn)，很少有時(shí)間為居民提供服務(wù)。有學(xué)者也認(rèn)為，社區(qū)服務(wù)作用不突出，工作本末倒置，社區(qū)80%的時(shí)間用來(lái)處理政府職能部門的工作，20%的時(shí)間才用于居民的日常事務(wù)。如一位居委副主任所介紹：

我感覺，居委會(huì)現(xiàn)在的工作以管理為主，不以服務(wù)為主……各個(gè)政府部門都?jí)合聛?lái)工作。我們居委會(huì)有5個(gè)人，每天都很忙，沒有時(shí)間下戶。我們每個(gè)人管一片，剛開始的時(shí)候，我們經(jīng)常入戶，晚上跑，了解情況，有的人確實(shí)想和群眾交談，但是現(xiàn)在天天忙著在電腦面前做各種統(tǒng)計(jì)表。我們現(xiàn)在也有居家養(yǎng)老、殘疾康復(fù)站，我們也管，實(shí)際運(yùn)用沒有。（Z市S區(qū)A社區(qū)居委會(huì)副主任，2012-04-17）

第二，社區(qū)居委會(huì)的選擇性應(yīng)付行為?！吧厦媲l線，下面一根針”，為了應(yīng)付各級(jí)職能部門的檢查，有些居委會(huì)只好在社區(qū)中心狹窄的辦公室內(nèi)擺上兩張床，墻上掛上一個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)的牌子和服務(wù)規(guī)范，以表明社區(qū)有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。有學(xué)者把某些城市社區(qū)居委會(huì)有選擇地采取弄虛作假、搞形式主義乃至欺騙的辦法應(yīng)付上級(jí)派發(fā)的各種工作壓力的現(xiàn)象概括為“選擇性應(yīng)付行為”。選擇性應(yīng)付也是無(wú)奈之舉，基層政府在社區(qū)的“腳”是居委會(huì)，雖然居委會(huì)的工作也不盡人意，但基層政府、居委會(huì)都沒有辦法。例如L鎮(zhèn)司法所工作人員談到：

目前司法所主要開展的工作包括全民普法教育宣傳、法律援助進(jìn)社區(qū)等。每個(gè)社區(qū)都設(shè)有社區(qū)糾紛調(diào)解委員會(huì)，這是居委會(huì)內(nèi)設(shè)的一個(gè)主要的職能中心，負(fù)責(zé)在第一時(shí)間協(xié)調(diào)、化解鄰里矛盾，是司法所設(shè)在基層的第一道防線。但面臨的主要問題是社區(qū)工作人員專業(yè)性不太強(qiáng)，文化程度有限，不能有效配合司法部門工作人員開展普法宣傳活動(dòng)。（z市s區(qū)L鎮(zhèn)政府各職能部門座談會(huì)，2012-04-16）

不僅僅是司法所，還有殘聯(lián)、婦聯(lián)等各個(gè)職能部門，其基層工作的落實(shí)也必須依靠居委會(huì)。例如A社區(qū)居委會(huì)主任談到：

有一個(gè)社會(huì)組織“陽(yáng)光家園”，這是殘聯(lián)和民政局要求我辦的，我是社區(qū)主任兼任法人?，F(xiàn)在居委里“無(wú)毒”“無(wú)傳銷”“關(guān)心下一代”所有的牌子都掛上，誰(shuí)來(lái)掛誰(shuí)的。對(duì)居委的定位不清晰，居委會(huì)應(yīng)該是自治組織，但居民卻以為是政府的基層。（z市s區(qū)A社區(qū)居委會(huì)主任，2012-04-17）

第三，社區(qū)居委會(huì)的資金有限。z市屬于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)城市，社區(qū)居委會(huì)每年的工作經(jīng)費(fèi)僅有12000元，這些經(jīng)費(fèi)用于日常的辦公費(fèi)用都非常緊張，“為了省錢，冬天社區(qū)活動(dòng)室都不開的，交不起暖氣費(fèi)”，這樣的情況下更沒有資金用于社區(qū)居民的服務(wù)。例如：

2008年一個(gè)居委會(huì)一年的年度工作經(jīng)費(fèi)是2000元，2009年漲到12000元，這個(gè)經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，實(shí)際上往往要從其他地方調(diào)配，如辦公室裝修就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。為了節(jié)省經(jīng)費(fèi)，有的居委冬天二樓活動(dòng)室是不使用的。要不然，僅采暖一個(gè)冬天就要一萬(wàn)多。（z市s區(qū)L鎮(zhèn)社區(qū)辦主任，2012-04-15）

居委會(huì)經(jīng)費(fèi)能用到活動(dòng)上的很少。每逢過節(jié)居委會(huì)想搞座談會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、聯(lián)歡會(huì)等，都會(huì)遇上沒經(jīng)費(fèi)的問題。我們還得拿出部分錢用于看望生病的黨員或是居委會(huì)干部等。如果黨支部評(píng)上了優(yōu)秀，能拿到一筆1000元的獎(jiǎng)金，可以用于活動(dòng)開銷；但這筆經(jīng)費(fèi)畢竟不穩(wěn)定，不是每年都有。（z市s區(qū)B社區(qū)居委會(huì)主任，2012-04-15）

2.自發(fā)生長(zhǎng)的草根社會(huì)組織

現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，社區(qū)居委會(huì)作為主要的社區(qū)服務(wù)提供者，其服務(wù)所能覆蓋的范圍和人群非常有限。但是，社區(qū)居民的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過社區(qū)居委會(huì)服務(wù)能力范圍。社區(qū)居民自發(fā)形成的各種興趣活動(dòng)小組、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了社會(huì)力量解決自身問題的強(qiáng)烈動(dòng)力。在社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施以前，z市s區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)并沒有意識(shí)到地區(qū)內(nèi)社會(huì)組織的自發(fā)生長(zhǎng)。在項(xiàng)目實(shí)施中，Y機(jī)構(gòu)團(tuán)隊(duì)挖掘出一些社會(huì)組織，例如提供腦癱兒童康復(fù)、失能老人照顧、青少年學(xué)生的托管等服務(wù)的社會(huì)組織，他們基于社區(qū)有強(qiáng)烈的需要、社會(huì)組織創(chuàng)始^有相關(guān)的經(jīng)歷或者服務(wù)意向，在資金、場(chǎng)地、人員等缺乏或者受限的情況下，創(chuàng)辦了這些社會(huì)組織，在一定程度上填補(bǔ)了社區(qū)服務(wù)需求的空白。

養(yǎng)老服務(wù)方面，WX托老中心負(fù)責(zé)人李某的案例說明一些普遍問題。李某的母親癱瘓，沒有機(jī)構(gòu)接收。李某就決定改行，在家照顧母親，后來(lái)發(fā)現(xiàn)其他家庭有類似的需求，因而開始以家庭照護(hù)為業(yè)。托老中心的啟動(dòng)資金全部由李某自己出，政府沒有給過任何資助，日常運(yùn)營(yíng)主要依靠服務(wù)收費(fèi)。其日常運(yùn)營(yíng)支出包括房租、暖氣費(fèi)、人工費(fèi)、老人伙食、服務(wù)設(shè)施等。剛開始運(yùn)營(yíng)時(shí)虧損很大，后來(lái)有點(diǎn)結(jié)余。托老中心目前接收14名全托老人，還有老人想入住，但場(chǎng)地有限、護(hù)理人員有限，無(wú)法接納更多的需求者。問及李某所需要的幫助，她說“希望政府能提供場(chǎng)地幫助，有專業(yè)人員加入，也希望享受到養(yǎng)老券的政策幫扶?！?/p>

這些“自發(fā)生長(zhǎng)”的草根社會(huì)組織面臨很多非常實(shí)際的困難，沒有場(chǎng)地、人員，沒有專業(yè)知識(shí)，沒有支持性的政策，日常運(yùn)營(yíng)所得“僅夠維系機(jī)構(gòu)不關(guān)門”?？傮w層面上，組織的數(shù)量、服務(wù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足龐大的社會(huì)需求。因而，對(duì)于社會(huì)組織的培育變得日益緊迫。

3.功能有限的商業(yè)組織

社區(qū)服務(wù)存在商業(yè)性因素。很多便民服務(wù)可以由社區(qū)內(nèi)物業(yè)公司、各種商家等機(jī)構(gòu)來(lái)提供。然而，社區(qū)的問題也集中于商業(yè)組織提供的方面。需求調(diào)研中，針對(duì)“您覺得您所在的社區(qū)目前有哪些問題”，有43.8%被訪居民認(rèn)為“文體活動(dòng)設(shè)施不足”，有37.5%認(rèn)為“物業(yè)管理問題”，有36.5%認(rèn)為“環(huán)境衛(wèi)生問題”，有23.3認(rèn)為“治安問題”，有22.0%認(rèn)為“停車問題”。

在問卷調(diào)查和訪談中，被訪居民普遍認(rèn)為物業(yè)問題是很突出的問題。在試點(diǎn)社區(qū)內(nèi)，特別是在農(nóng)轉(zhuǎn)非的小區(qū)、老小區(qū)，物業(yè)公司與居民存在一些矛盾。例如，物業(yè)費(fèi)無(wú)法收齊、綠化不足、無(wú)停車場(chǎng)所等，兩者的關(guān)系緊張，物業(yè)公司所提供的服務(wù)也不盡人意。L鎮(zhèn)城市規(guī)劃建設(shè)部工作人員談到：

環(huán)境衛(wèi)生是居民普遍反應(yīng)較多的問題。主要癥結(jié)在于社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會(huì)三者之間的關(guān)系沒有理順，尤其是業(yè)主委員會(huì)形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮維護(hù)業(yè)主利益的作用，使得居民和物業(yè)公司的矛盾常常激化，大部分包括衛(wèi)生、治安等方面的問題都沒有辦法解決。還有些老城區(qū)目前沒有物業(yè)公司，這就無(wú)形中增加了居委會(huì)的工作量。（z市s區(qū)L鎮(zhèn)政府各職能部門座談會(huì)，2014-04-16）

c社區(qū)多數(shù)小區(qū)沒有物業(yè)管理。有的即使有，并且公示出了規(guī)范的物業(yè)管理辦法，但因?yàn)榉N種原因，始終沒有落實(shí)。個(gè)別住戶素質(zhì)太差，不愿意交物業(yè)費(fèi)，造成物業(yè)公司停止合同。如果物業(yè)公司罷工，小區(qū)沒有人管，住戶會(huì)很沒有安全感；小區(qū)停車位嚴(yán)重不夠，停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也沒有統(tǒng)一，極易造成糾紛。（z市s區(qū)C社區(qū)居民座談會(huì)5號(hào)居民代表，2014-04-16）

物業(yè)管理問題，居委會(huì)管不了物業(yè)公司：居民常常和物業(yè)公司吵架，物業(yè)公司只是收錢，不辦實(shí)事；業(yè)主委員會(huì)也是形同虛設(shè)，沒有實(shí)權(quán)，不能控制物業(yè)公司。（z市s區(qū)c社區(qū)居民座談會(huì)12號(hào)居民代表，2014-04-16）

4.缺失的社區(qū)志愿服務(wù)體系

社區(qū)居民是社區(qū)的人口要素，也是社區(qū)服務(wù)的主要需求方。在現(xiàn)有的社區(qū)服務(wù)中，顯性的或者經(jīng)常和居委會(huì)打交道的人群是社區(qū)的弱勢(shì)群體，是需要被照顧的群體。但是，社區(qū)應(yīng)該是所有居住者的社區(qū)。以社區(qū)5%的弱勢(shì)群體為主、忽略95%的主流群體，其所開展的社區(qū)服務(wù)只能走向“救濟(jì)式”的越幫越困的路徑，無(wú)法調(diào)動(dòng)主流群體。如果突破5%的弱勢(shì)群體的思考范圍，想辦法挖掘社區(qū)志愿者的力量，并營(yíng)造社區(qū)廣泛參與的氛圍，那么社區(qū)居民在作為服務(wù)需求方的同時(shí)，也可以作為服務(wù)的提供者。在社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目中，需求調(diào)研顯示，623戶被訪者中有76.8%的未曾以志愿者或者鄰里互助的方式參與過社區(qū)活動(dòng)，有23.2%的曾經(jīng)以志愿者或者鄰里互助的方式參與過社區(qū)活動(dòng)。社區(qū)居委會(huì)主任的訪談也證明社區(qū)志愿氛圍的缺乏：

沒有社區(qū)志愿者或者比較活躍的人員參與社區(qū)服務(wù)。小區(qū)志愿者都是低保戶，我們居委會(huì)要想人家來(lái)參加小區(qū)服務(wù)，除非開展一些文體組織，才有人自愿參加，出于興趣愛好的關(guān)系，但要他們參加公益性的社區(qū)服務(wù)他們就不愿意。（z市s區(qū)社區(qū)主任座談會(huì)，2014-04-16）

試點(diǎn)社區(qū)缺乏志愿服務(wù)的氛圍，社區(qū)弱勢(shì)群體的服務(wù)主要由低保邊緣戶提供，社區(qū)居民的流動(dòng)性、異質(zhì)性也強(qiáng)化了社區(qū)文化的疏離感。社區(qū)志愿者的動(dòng)員、組織，雖然不能成為提供社區(qū)服務(wù)的組織化的渠道，但是可以成為社區(qū)服務(wù)的社會(huì)基礎(chǔ)，為社會(huì)組織、居委會(huì)、物業(yè)公司等機(jī)構(gòu)提供社區(qū)服務(wù)塑造社區(qū)氛圍、奠定人員基礎(chǔ)。如果能培育社區(qū)志愿服務(wù)體系，就能挖掘出社區(qū)志愿者，從而拓展社區(qū)志愿服務(wù)途徑，形成長(zhǎng)效社區(qū)志愿服務(wù)機(jī)制，社區(qū)居民才能真正參與到社區(qū)中。

（三）原有社區(qū)服務(wù)體系的主體結(jié)構(gòu)總結(jié)

總體而言，在z市試點(diǎn)社區(qū)的社區(qū)服務(wù)體系中（見圖1），社區(qū)服務(wù)的供給者主要有社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)公司等商業(yè)組織和社會(huì)組織。其中，居委會(huì)是最為重要的社區(qū)服務(wù)提供者，但是行政化色彩嚴(yán)重，服務(wù)形式重于內(nèi)容，這是政府功能在基層社會(huì)失靈的體現(xiàn)；物業(yè)公司等商業(yè)組織主要提供商業(yè)性社區(qū)服務(wù)，但因小區(qū)硬件基礎(chǔ)、居民收入水平等不同，整個(gè)試點(diǎn)區(qū)域的物業(yè)水平還有待提高；社會(huì)組織是基于社會(huì)需求、自發(fā)生成的，可以在—定程度上彌補(bǔ)“政府失靈”，但其面臨資金、場(chǎng)地、人員等現(xiàn)實(shí)困境，組織發(fā)展的可持續(xù)性堪憂。這種社區(qū)服務(wù)的組織化機(jī)制，相互間的分工、協(xié)助還有待建立。而社區(qū)居民，特別是那些熱衷于公益活動(dòng)的社區(qū)居民，他們既是社區(qū)服務(wù)的需求者，又是社區(qū)服務(wù)的部分提供者，所以應(yīng)該改變以往社區(qū)服務(wù)以弱勢(shì)群體為導(dǎo)向的服務(wù)方式，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)培育模式的建設(shè)。

二、社會(huì)組織培育模式及社區(qū)服務(wù)主體的塑造

原有的社區(qū)服務(wù)體系主要依靠居委會(huì)、物業(yè)公司等商業(yè)組織，社會(huì)組織還沒有作為重要的社區(qū)服務(wù)供給主體發(fā)揮作用，社區(qū)志愿者資源也沒有培育起來(lái)。在這樣的服務(wù)主體結(jié)構(gòu)下，社區(qū)服務(wù)供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足社區(qū)居民的需求，社區(qū)服務(wù)體系僵化和無(wú)效，居民對(duì)于社區(qū)事務(wù)的參與程度很低，社區(qū)服務(wù)需求倒逼社區(qū)服務(wù)供給的改善。基于需求調(diào)研結(jié)果，社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)由自上而下的政府職能轉(zhuǎn)移動(dòng)力、自下而上的社會(huì)需求倒逼和社會(huì)組織化推動(dòng)共同促成。由Y機(jī)構(gòu)這家外來(lái)社會(huì)組織介入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)服務(wù)體系的改革為例。Y機(jī)構(gòu)在對(duì)試點(diǎn)社區(qū)服務(wù)體系現(xiàn)狀調(diào)研的基礎(chǔ)上，認(rèn)為試點(diǎn)項(xiàng)目要承擔(dān)起“啟動(dòng)社區(qū)服務(wù)模式轉(zhuǎn)型，建立初步的社區(qū)服務(wù)體系”的社區(qū)治理創(chuàng)新任務(wù)，轉(zhuǎn)型后的新的社區(qū)服務(wù)模式的基本圖景是建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社區(qū)治理新格局。而項(xiàng)目的關(guān)鍵點(diǎn)在于培育當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織，使其成為社區(qū)服務(wù)的重要主體。

關(guān)于社會(huì)組織培育的動(dòng)因，有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)組織培育源于兩種力量的推動(dòng)：一是自上而下的政府推進(jìn)，二是自下而上的社會(huì)推進(jìn)。自上而下的政府推動(dòng)是政府面對(duì)原有社會(huì)管理體制困境的積極表現(xiàn)，也是政府倡導(dǎo)多元主體合作治理的應(yīng)然之舉；而自下而上的社會(huì)推動(dòng)源于公民多層次的服務(wù)需求和公民意識(shí)的增強(qiáng)。而目前我國(guó)社會(huì)組織培育的基本情況，從培育模式看，主要有政府主導(dǎo)培育模式、官民合作培育模式、社會(huì)組織主導(dǎo)模式；從培育主體來(lái)劃分，主要有政府、基金會(huì)、企業(yè)、支持型社會(huì)組織；從培育方式來(lái)看，可以分為政策支持、資金資助、能力建設(shè)和綜合培育型；從培育載體來(lái)看，有項(xiàng)目資助、組織培育、領(lǐng)袖培育之分。

Y機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織的培育是與當(dāng)?shù)卣献鏖_展的，主要為被培育社會(huì)組織提供能力建設(shè)、資源鏈接等方面的綜合培育。具體而言，其培育模式包括：

1.機(jī)構(gòu)識(shí)別

通過實(shí)地走訪，挖掘在試點(diǎn)社區(qū)中的草根社會(huì)組織，將其作為培育對(duì)象。其功效誠(chéng)如z市民政局社工委副書記所言：

（項(xiàng)目）促進(jìn)了當(dāng)?shù)卣麄€(gè)對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)……對(duì)觀念有促進(jìn)作用。規(guī)范當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織發(fā)展……對(duì)社會(huì)組織功能發(fā)揮起了作用，這十幾家機(jī)構(gòu)不是Y機(jī)構(gòu)培育的，是它挖掘出來(lái)的社會(huì)組織浮出水面，通過挖掘、培訓(xùn)，讓他們?cè)谏鐣?huì)中有_定的作用發(fā)揮。（z市民政局社工委副書記，2013-07-29）

2.能力建設(shè)

為培育對(duì)象提供項(xiàng)目管理、志愿者團(tuán)隊(duì)建設(shè)、財(cái)務(wù)管理等方面的培訓(xùn)，帶領(lǐng)培育對(duì)象赴上海相同類型的機(jī)構(gòu)交流學(xué)習(xí)，參與社會(huì)組織的展覽會(huì)等。目的在于提升社會(huì)組織的公益意識(shí)、專業(yè)能力、行業(yè)視野。被培育的草根社會(huì)組織對(duì)Y機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)給予了較高的評(píng)價(jià)。例如：

培育中心給我們做了很好的平臺(tái)，培訓(xùn)、交流、例會(huì)，收獲蠻多，我們都去。上次去上海，我?guī)缀跞虆⑴c，感覺很好。湯老師項(xiàng)目管理的課程，感受很深，親身指導(dǎo)……去年中央財(cái)政項(xiàng)目，我們申請(qǐng)到了資金，批了35萬(wàn)。（z市社工站社工，2013-07-29）

（參加項(xiàng)目）挺好的。剛開始根本不懂公益啊……就是我剛開始干的時(shí)候，我是沒想著養(yǎng)老考察、調(diào)研啊，后來(lái)收獲挺大，打開了我的視野，懂得公益，我培訓(xùn)了才知道志愿者、社工是什么。（WX托老中心負(fù)責(zé)人，2013-07-27）

項(xiàng)目對(duì)我們來(lái)說，有用的，（培訓(xùn)）資料拿回來(lái)，把我喚醒了，就開始想著去注冊(cè)。每次涉及這方面的培訓(xùn)，我們都去。想著能夠規(guī)范化。（TS兒童托管中心負(fù)責(zé)人，2013-07-31）

3.鏈接資源

在社會(huì)建設(shè)項(xiàng)目中，Y機(jī)構(gòu)作為社會(huì)組織與政府之間的橋梁，協(xié)調(diào)場(chǎng)地、爭(zhēng)取支持社會(huì)組織發(fā)展的資金。誠(chéng)如兩位負(fù)責(zé)任人所言：

政府給我們提供房屋，免房租，我們承擔(dān)水電費(fèi)。機(jī)構(gòu)發(fā)展前景不錯(cuò)。（YJ社區(qū)便民服務(wù)中心負(fù)責(zé)人，2013-07-29）

（機(jī)構(gòu)）已經(jīng)注冊(cè)一年多了，在z市民政。目前機(jī)構(gòu)租了辦公場(chǎng)地，裝修后正式入駐辦公……也在開始接觸—些潛在的社會(huì)捐贈(zèng)資源，有了良好開端。（z市殘疾兒童康復(fù)中心負(fù)責(zé)人，2013-07-27）

4.打造樞紐

在Y機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)里，為了保證項(xiàng)目的持續(xù)性，必須在當(dāng)?shù)卮蛟煲粋€(gè)樞紐型的社會(huì)組織來(lái)代替自身在該項(xiàng)目中的作用。項(xiàng)目中所培育的s區(qū)社會(huì)組織培育中心，就是師傅帶徒弟的方式，Y機(jī)構(gòu)團(tuán)隊(duì)每月都實(shí)地指導(dǎo)、每周有電話溝通。所打造的s區(qū)社會(huì)組織培育中心成立了理事會(huì)，部分理事是市區(qū)兩級(jí)政府官員，這對(duì)于加強(qiáng)兩級(jí)官員對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)起到一定作用；工作人員有3人，但是由于工作人員的經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)于其他社會(huì)組織的支持力度還有待提升。

由外來(lái)專業(yè)機(jī)構(gòu)介入培育當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織，對(duì)于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)服務(wù)體系及相關(guān)利益方的影響主要有幾個(gè)方面：

第一，結(jié)合社區(qū)實(shí)際，挖掘和培育了不同類型的社會(huì)組織，提升了社會(huì)組織人員的公益理念、服務(wù)能力、機(jī)構(gòu)管理能力等，加強(qiáng)了社會(huì)組織的規(guī)范化運(yùn)作。如z市民政局社工委副書記所言：

總的感覺，這個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)行給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織的發(fā)展有促進(jìn)。第一，促進(jìn)了當(dāng)?shù)?，領(lǐng)導(dǎo)層、社會(huì)組織、居民對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)。我也是去年剛到，對(duì)社會(huì)組織認(rèn)識(shí)模糊，社會(huì)組織承擔(dān)—些政府力不能及的功能，對(duì)觀念有促進(jìn)作用。第二，Y機(jī)構(gòu)項(xiàng)目運(yùn)作，規(guī)范了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織發(fā)展，以前是松散的沒有規(guī)范的發(fā)展，但是Y機(jī)構(gòu)介入就很規(guī)范地從孵化到培育發(fā)展。（z市民政局社工委副書記，2013-07-29）

第二，提升了政府部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員對(duì)于社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)政府對(duì)于社會(huì)組織支持政策的破冰，尤其是政府加大了對(duì)社會(huì)組織的財(cái)政支持。

整體上，Y機(jī)構(gòu)引入z市以來(lái)的理念應(yīng)該說總體效果相當(dāng)不錯(cuò)，至少在政府相關(guān)部門層面上，理念都有變化，都深深認(rèn)識(shí)到社區(qū)發(fā)展的必要性。理念上變化，政府、老百姓越來(lái)越關(guān)注這方面。感覺到按照這個(gè)方向發(fā)展，（培育中心）在寧夏會(huì)走在前面……很高興看到通過Y機(jī)構(gòu)引入，這個(gè)變化蠻大，往這個(gè)方面發(fā)展，前景廣大。（z市s區(qū)財(cái)政局局長(zhǎng)，2013-07-29）

第三，以s區(qū)社會(huì)組織培育中心為紐帶，加強(qiáng)試點(diǎn)社區(qū)的政府部門、社會(huì)組織、支持機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，推動(dòng)當(dāng)?shù)毓嫔鷳B(tài)的形成，達(dá)到了預(yù)期值。

培育工作不是一蹴而就，培育中心填補(bǔ)了全區(qū)引入專家和組織發(fā)展社會(huì)組織和社區(qū)服務(wù)的空白，開拓了眼界，創(chuàng)新了理念。培育中心工作是從無(wú)到有，從小到大，從不規(guī)范到規(guī)范的過程；培育中心能結(jié)合社區(qū)實(shí)際需求，制定服務(wù)目標(biāo)，解決了老百姓實(shí)際需求。各項(xiàng)培育工作和能力建設(shè)活動(dòng)效果比較明顯，服務(wù)能力提升。（z市S區(qū)黨工委書記，2013-07-29）

通過一年發(fā)展，對(duì)社會(huì)組織有些了解……通過上海專家輔導(dǎo)，回來(lái)以后通過與他們交談，對(duì)發(fā)展公益組織有很大的幫助。我們公益組織通過這些培育，有些起色。（z市S區(qū)民政局副局長(zhǎng)，2013-07-29）

第四，項(xiàng)目在一定程度上增加了社區(qū)居委會(huì)的幫手，滿足了社區(qū)需求。另外，推動(dòng)社區(qū)居委會(huì)場(chǎng)地增加、人員工資提升，從而得到社區(qū)居委會(huì)、居民的認(rèn)可，密切了社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)的關(guān)系。

以前D社區(qū)辦公條件雖然是z市最好的，比起其他城市就差遠(yuǎn)了，自從社會(huì)組織培育中心成立，上海Y機(jī)構(gòu)過來(lái)，通過協(xié)調(diào)，我們從450平米變成1600平米辦公樓，自然條件改善。居委會(huì)辦公經(jīng)費(fèi)，以前是2萬(wàn)元，自從Y機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，現(xiàn)在按戶走，一戶10元錢，居民多，費(fèi)用就高—點(diǎn)。我們7000多人口，7萬(wàn)多，這是比較好的，收益最大的就是我們。我們以前想著開展活動(dòng)，由于經(jīng)費(fèi)制約，沒辦法開展，現(xiàn)在想開展，一般能開展。社會(huì)組織培育方面，我們星光藝術(shù)團(tuán)發(fā)展成z市蠻有名的社會(huì)組織……我們吸收了一個(gè)書畫促進(jìn)會(huì)，主要針對(duì)社區(qū)居民，交些會(huì)費(fèi)。（z市s區(qū)D社區(qū)居委會(huì)主任，2013-07-28）

盡管項(xiàng)目取得了一定的成效，Y機(jī)構(gòu)挖掘和培育了10余家社會(huì)組織，并使其在社區(qū)服務(wù)中發(fā)揮一定的作用，但因該項(xiàng)目?jī)H獲得一年期的政府購(gòu)買，項(xiàng)目結(jié)束后，Y機(jī)構(gòu)沒有繼續(xù)開展該項(xiàng)目，Y機(jī)構(gòu)所培育的s區(qū)社會(huì)組織培育中心被s區(qū)民政局接管。應(yīng)該說，項(xiàng)目所發(fā)揮的實(shí)際效果在短期內(nèi)有限，如果項(xiàng)目能再多獲得1年～2年的資助，項(xiàng)目在社會(huì)組織培育、社區(qū)服務(wù)體系再造方面的作用會(huì)更加明顯。

三、構(gòu)建社區(qū)服務(wù)體系的雙層體系：支持體系與服務(wù)體系

z市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)中存在的主體性缺失或不足問題，在一定程度上反映了我國(guó)大多數(shù)城市社區(qū)服務(wù)建設(shè)的困難。我國(guó)民政部副部長(zhǎng)竇玉沛2014年4月14日在北京表示，當(dāng)前，我國(guó)社區(qū)治理正處于改革攻堅(jiān)期，面對(duì)社區(qū)居民不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求，社區(qū)治理仍面臨角色錯(cuò)位、資源匱乏、參與不足等三大難題。具體體現(xiàn)為：社區(qū)治理角色錯(cuò)位，是指基層政府職能轉(zhuǎn)變不徹底，社區(qū)居民委員會(huì)行政負(fù)擔(dān)過重，社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)能力偏弱。社區(qū)治理資源匱乏，是指社區(qū)組織工作經(jīng)費(fèi)未能得到充分保障，社區(qū)自治和服務(wù)設(shè)施總量不足，人力、財(cái)力、物力等配套支持與社區(qū)治理需要間存在較大缺口；社區(qū)治理參與不足，是指政府部門在公共服務(wù)領(lǐng)域包辦過多，居民自治活動(dòng)的內(nèi)容和載體相對(duì)單一，社會(huì)力量、市場(chǎng)主體參與社區(qū)建設(shè)缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。

在這樣的情況下，本文根據(jù)z市社區(qū)服務(wù)體系的現(xiàn)狀、Y機(jī)構(gòu)介入社區(qū)服務(wù)體系再造的案例，從社區(qū)服務(wù)體系主體的角度，提出再造社區(qū)服務(wù)體系的建議。