以法治思維和方式推進混合所有制改革

段海

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，是深化國有企業(yè)改革的重要舉措。推進國有企業(yè)混合所有制改革，必須按照“四個全面”戰(zhàn)略布局要求，善于運用法治思維和法治方式想問題、作判斷、出措施，努力以法治凝聚改革共識、推動改革實踐。

當前推進混合所有制改革的基本法律框架

法治是現(xiàn)代社會的治理基石，凝聚共識、定紛止爭，首先需要從法律上找依據(jù)。我國法律對混合所有制經(jīng)濟有較為清晰的規(guī)范，其基本框架包括以下幾個方面。

一是《憲法》提供的法理淵源。憲法是國家的根本大法，我國憲法明確規(guī)定“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度”，并具體規(guī)定“國有經(jīng)濟是國民經(jīng)濟中的主導力量”、“國家保障國有經(jīng)濟的鞏固和發(fā)展”、“國家鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟的發(fā)展”。這一規(guī)定是堅持“兩個毫不動搖”、推進國有企業(yè)混合所有制改革的法理淵源。

二是民法通則的一般規(guī)定。中華人民共和國民法通則，是中國對民事活動中一些共同性問題所作的法律規(guī)定，是民法體系中的一般法，它宣示了法人民事權利義務關系，包括企業(yè)登記、經(jīng)營、分立、合并等；民法通則第51條到53條規(guī)定了聯(lián)營企業(yè)問題，概括了三種聯(lián)營方式：一是緊密型聯(lián)營，實際上是共同出資，建立具有法人資格的企業(yè)；二是半緊密型聯(lián)營，實際上是共同出資，建立合伙性質(zhì)的企業(yè)；三是松散式聯(lián)營，實際上是建立長期的合同關系。這些規(guī)定都應適用于混合所有制企業(yè)。

三是公司法的系統(tǒng)規(guī)范。《公司法》明確了國家作為出資人（股東）與其他出資人一樣，都是以出資額為限對公司債務承擔有限責任。提出了法人財產(chǎn)權概念，實現(xiàn)了出資人的股權與企業(yè)法人財產(chǎn)權的相互獨立，公司擁有獨立的法人財產(chǎn)，依法享有法人財產(chǎn)權，以其全部財產(chǎn)對外承擔責任，使國有企業(yè)通過公司化改造，由商品生產(chǎn)者進一步轉(zhuǎn)化為獨立的市場競爭主體。對有限責任公司和股份有限公司的設立和組織機構等作出了具體規(guī)定，特別是對股東權益的法律保護，是防范混合所有制改革中“國資流失”或“民企被吃”的有力工具。

四是企業(yè)國有資產(chǎn)法的專門界定。企業(yè)國有資產(chǎn)法從解決實際問題出發(fā)，緊緊圍繞保護國有資產(chǎn)，保障國有資產(chǎn)安全，不僅明確了加強國有資產(chǎn)保護的具體法律條款，而且從企業(yè)及其管理者、出資人權益重大事項等方面作出了全面規(guī)定，筑牢了制度保障。

五是刑法的底線懲戒?！缎谭ā芬?guī)定了徇私舞弊低價折股、出售國有資產(chǎn)罪，為親友非法牟利罪等妨害公司、企業(yè)的管理秩序罪罪名及其處罰，形成事前的震懾與事后的懲戒。

此外，混合所有制經(jīng)濟的具體制度安排還散布于一系列立法解釋、司法解釋以及部門規(guī)章、地方法規(guī)之中?？梢哉f，關于混合所有制改革，既有中央精神和方針政策的支撐，更有憲法、法律從基本制度到企業(yè)制度、從一般規(guī)定到專門界定、從民商事責任到行政和刑事責任的全面、系統(tǒng)規(guī)范。

正確把握改革于法有據(jù)與立法適應改革的辯證統(tǒng)一關系

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要?；旌纤兄平?jīng)濟發(fā)展關乎基本經(jīng)濟制度的生機與活力，必須堅持運用法治思維和法治方式推動混合所有制改革，正確把握改革于法有據(jù)與立法適應改革的辯證統(tǒng)一關系，努力實現(xiàn)改革與立法的良性互動。

一方面，推進混合所有制改革要善于運用法治思維和法治方式。發(fā)展混合所有制的法律框架大體上已經(jīng)清晰，可以說有法可依。在混合所有制改革過程中，尤其需要以法治思維和法治方式破難題、涉險灘，始終堅持重大改革于法有據(jù)，堅持依法依規(guī)、先行先試的依法授權。要落實《國務院關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》要求，嚴格規(guī)范操作流程和審批程序，在組建和注冊混合所有制企業(yè)時，要依據(jù)相關法律法規(guī)，規(guī)范國有資產(chǎn)授權經(jīng)營和產(chǎn)權交易等行為，健全清產(chǎn)核資、評估定價、轉(zhuǎn)讓交易、登記確權等國有產(chǎn)權流轉(zhuǎn)程序。改革決策機制要充分體現(xiàn)法治精神，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等確定為重大行政決策法定程序，建立重大決策終身責任追究制及責任倒查機制，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。要善于運用法治方式協(xié)調(diào)利益關系，化解矛盾，破解難題，維護穩(wěn)定，用法治規(guī)范保障改革成果。

另一方面，立法決策要主動適應和服務改革需要。從國家層面講，重大改革決策都是黨中央作出的，立法決策對改革決策實際上處于適應、服務的地位。黨的十八屆三中全會決定推出的一系列改革舉措，經(jīng)全國人大常委會法工委認真研究疏理，改革領域涉及現(xiàn)行法律139件，需要制定、修改和廢止的立法項目76件。推進國有企業(yè)混合所有制改革，需要加快建立健全混合所有制經(jīng)濟相關法律法規(guī)和規(guī)章，加大法律法規(guī)立、改、廢、釋工作力度，完善法律授權，確保改革于法有據(jù)。比如，《刑法》對于維護國有企業(yè)資產(chǎn)安全的保護條款較多，對非國有企業(yè)的保護則缺少相關規(guī)定，《刑法》要順應改革需要而變，為市場主體提供平等的保護。再比如，法律對內(nèi)、外資企業(yè)法人治理結構等方面的規(guī)定存在不一致之處，應加以改變，解決法律規(guī)定不一致和超國民待遇問題，為推進混合所有制經(jīng)濟創(chuàng)造統(tǒng)一公平的法律環(huán)境。此外，還應抓緊對《合同法》、《物權法》、《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《企業(yè)破產(chǎn)法》等法律制度進行研究修訂，加強《反壟斷法》、《反不正當競爭法》等法律執(zhí)行力度，加快制定有關產(chǎn)權保護、市場準入和退出、交易規(guī)則、公平競爭等方面法律法規(guī)，維護公平的市場競爭環(huán)境。由于立法工作需要長時間的過程，對真正有利于推進改革的措施和辦法，可以先在行政法規(guī)甚至是行政規(guī)章或者指導意見層面進行積極而穩(wěn)妥的探索，暫時緩解法律的滯后性難題，在成熟時再上升到法律層面。

把健全法人治理結構作為混合所有制改革的核心內(nèi)容

混合所有制經(jīng)濟，是針對傳統(tǒng)所有制結構的弊端和轉(zhuǎn)軌中存在的問題、適應建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制而提出來的?；旌纤兄频年P鍵不在持股主體的多少，而在于企業(yè)的法人治理結構是否真的完善。我們國有企業(yè)普遍存在的突出問題，一是很多企業(yè)產(chǎn)權單一、一股獨大，沒有成為真正的市場主體；二是企業(yè)的治理機制存在缺陷，即使是股份制公司或上市公司，其法人治理結構也僅僅是初步搭起了架子，現(xiàn)代企業(yè)制度并未真正建立起來。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟并不是簡單地把國有資本、集體資本、非公有資本等混合在一起，企業(yè)就自然而然地有活力了，關鍵是要通過制度創(chuàng)新來完善企業(yè)治理模式和經(jīng)營機制，健全法人治理結構，完善企業(yè)制度，徹底根治國企治理方面普遍存在的頑疾，不斷增強企業(yè)內(nèi)在活力、市場競爭力、發(fā)展引領力和抗風險能力。

首先，國資監(jiān)管機構要以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變。對混合所有制企業(yè)，不能簡單套用目前的監(jiān)管模式和方法，而應堅持以產(chǎn)權關系為紐帶，采用或參照股東會規(guī)則，科學界定出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管責任清單和責任清單，依法通過公司章程和公司治理機制行使出資人職責，不干預企業(yè)法人財產(chǎn)權和經(jīng)營自主權，將依法應由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)，盡快落實董事會對經(jīng)理層成員等高級管理人員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理等權利，使企業(yè)真正成為獨立的市場主體。

其次，混合所有制企業(yè)要通過市場化手段實現(xiàn)依法治理。產(chǎn)權是所有制的核心，也是公司治理的基礎?；旌纤兄破髽I(yè)的機制既不能只按公有資本的監(jiān)管政策辦，也不能只按非公資本的習慣來辦，而應尊重資本屬性，按規(guī)范的公司治理制度來辦。要堅持資本所有權到位，依法保護各類股東權益，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，由多元股東通過市場化手段依法治理公司，實現(xiàn)股權平等、依法協(xié)商、平等保護。要規(guī)范企業(yè)股東會、董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會和黨組織的權責關系，按章程行權，對資本監(jiān)管，靠市場選人，依規(guī)則運行，形成定位清晰、權責對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人治理結構。國有資本要盡可能回歸到資本保值增值的天性，平等地在混合所有制企業(yè)中，依法按章與其他資本形式平等協(xié)商。

再次，積極探索推行混合所有制職業(yè)經(jīng)理人制度。推行職業(yè)經(jīng)理人制度，關鍵在于“去行政化”，真正把職業(yè)經(jīng)理人作為一種“職業(yè)”而不是“官位”，從根本上廢除國有企業(yè)經(jīng)理人員的國家干部身份和行政任命制所帶來的弊端。推行職業(yè)經(jīng)理人制度當前最急需解決的問題是職業(yè)經(jīng)理人來源問題。一方面，長期沿襲的國企領導人員管理體制導致國企經(jīng)營者角色錯位，現(xiàn)有經(jīng)營管理者向職業(yè)經(jīng)理人轉(zhuǎn)化需要一個過程；另一方面，市場上符合要求的真正意義上的職業(yè)經(jīng)理人還非常稀缺，國企權力制衡機制和激勵機制的缺失也使一些職業(yè)經(jīng)理人望而卻步。選拔職業(yè)經(jīng)理人要堅持內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進相結合，國資監(jiān)管機構重點從現(xiàn)有經(jīng)營管理人員中培養(yǎng)、提拔職業(yè)經(jīng)理人，有序推動現(xiàn)有經(jīng)營管理者向職業(yè)經(jīng)理人整體轉(zhuǎn)換。混合所有制企業(yè)董事會要按照職權重點通過市場化方式選聘職業(yè)經(jīng)理人，實行任期制和契約化管理，上級黨組織及國資監(jiān)管機構黨委在此項工作中發(fā)揮確定標準、規(guī)范程序、參與考察、推薦人選等作用。

最后，積極推動混合所有制企業(yè)的制度創(chuàng)新。鼓勵開展混合所有制改革的試點示范工作，比如探索實行混合所有制企業(yè)員工持股、健全長效的激勵約束機制和薪酬分配制度、加強混合所有制企業(yè)黨建工作等，加快形成可復制、可推廣的模式和經(jīng)驗。