宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)視角下農(nóng)民專業(yè)合作社融資機制的完善與創(chuàng)新

杜一鳴 張 玲

（河北青年管理干部學(xué)院，河北 石家莊050031）

黨的十八大報告明確提出，“發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社和股份合作，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系?！笨梢娮鳛樾滦徒?jīng)營主體的農(nóng)民專業(yè)合作社如何健康、規(guī)范、快速地發(fā)展成為我們必須關(guān)注的問題。目前，農(nóng)民專業(yè)合作社正在我國快速興起，截至2012年底，全國農(nóng)民專業(yè)合作社達到70余萬家，比2011年增長約38%。雖然從數(shù)據(jù)上看我國農(nóng)民專業(yè)合作社得到了快速發(fā)展，但從總體上說，農(nóng)民專業(yè)合作社尚處于初級發(fā)展階段，一些制約和影響我國農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范發(fā)展的深層次矛盾和問題仍然沒有得到有效解決，特別是作為農(nóng)民專業(yè)合作社生存和發(fā)展的關(guān)鍵要素——資金。在現(xiàn)實中，農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展過程中還普遍面臨著資金需求增加和資金供應(yīng)嚴重不足的現(xiàn)實矛盾。如何破解農(nóng)民專業(yè)合作社的融資困境，已成為制約和影響我國農(nóng)民專業(yè)合作社生存和發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、現(xiàn)階段我國農(nóng)民專業(yè)合作社面臨的融資難問題及原因分析

資金是企業(yè)經(jīng)濟活動的第一推動力、持續(xù)推動力。企業(yè)能否獲得穩(wěn)定的資金來源、及時足額籌集到生產(chǎn)要素組合所需要的資金，對經(jīng)營和發(fā)展都是至關(guān)重要的。對農(nóng)民專業(yè)合作社來說，資金的重要性同樣毋庸置疑。合作社在創(chuàng)建和發(fā)展的各個環(huán)節(jié)都會產(chǎn)生對資金的需求，這些需求大體上可以分為三個部分：（1）短期資本，包括用于收購成員產(chǎn)品而墊付的款項、存貨的資金以及其他貨幣支出等；（2）長期資本，包括用于租賃土地、購買設(shè)備、建筑及各種車輛等資本；（3）組織基金，包括合作社成立時支出的法定費用和登記費用、營業(yè)執(zhí)照和注冊費用以及其他開支等[1]97。要想全部滿足上述三部分資金需求，往往需借助兩個渠道。一是農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部成員的出資。但當前我國農(nóng)民專業(yè)合作社的成員大都是本村、本鄉(xiāng)經(jīng)濟實力薄弱的普通農(nóng)戶，他們手頭并不寬裕，即便有一小部分存款，由于農(nóng)民的生產(chǎn)、生活沒有多少外在的穩(wěn)定保障，“求穩(wěn)定、怕風(fēng)險”的思想造成對合作社的現(xiàn)金投入不會很大?？梢姡ㄟ^社員集資入股方式籌集起來的資金數(shù)額極為有限。二是通過外部融資解決資金不足現(xiàn)狀?！吨腥A人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》（以下簡稱《合作社法》）第51條規(guī)定，國家政策性金融機構(gòu)應(yīng)當采取多種形式，為農(nóng)民專業(yè)合作社提供多種渠道的資金支持。國家鼓勵商業(yè)性金融機構(gòu)采取多種形式，為農(nóng)民專業(yè)合作社提供金融服務(wù)。但這些規(guī)定僅僅是原則性規(guī)定，并未就政策性金融機構(gòu)應(yīng)當采取何種形式支持農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展提出具體、詳細的可操作性措施?；谏鲜鰞牲c，筆者只能感嘆狹窄的資金渠道和有限的資金積累使得我國許多農(nóng)民專業(yè)合作社陷入了融資難的困境。據(jù)余麗燕、鄭少鋒對福建省175家農(nóng)民專業(yè)合作社的隨機調(diào)查顯示，91.9%的農(nóng)民專業(yè)合作社認為資金短缺是合作社目前發(fā)展中面臨的最突出的困難[2]（如表所示）。

表 農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中面臨的主要問題

造成當前我國農(nóng)民專業(yè)合作社融資困難的原因是多方面的，但在諸多原因中，獨特的制度設(shè)計是導(dǎo)致農(nóng)民專業(yè)合作社陷入融資困境的根本原因。首先，成員資格的限定使得合作社股權(quán)融資數(shù)量有限。根據(jù)《合作社法》第3條規(guī)定，成員以農(nóng)民為主體；第15條規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社的成員中，農(nóng)民至少應(yīng)當占成員總數(shù)的80%。法律這一規(guī)定，雖然保證了合作社成員之間緊密的業(yè)緣、地緣關(guān)系，保證了農(nóng)民在合作社中的主體性地位，但同時這一規(guī)定也限制了合作社的內(nèi)部資金來源。改革開放以來，特別是近10年以來，國家高度重視“三農(nóng)”問題，農(nóng)民的人均收入發(fā)生了質(zhì)的提高，但相對于城鎮(zhèn)居民而言，農(nóng)民家庭人均純收入依舊很低。因此，單純依靠合作社成員的內(nèi)部出資是難以滿足農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展對資金的需求的。其次，合作社“自愿進出”的入退社原則造成合作社的資本始終處于變動狀態(tài)[3]。根據(jù)《合作社法》第3條的規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)當遵循入社自愿、退社自由的原則，當合作社的成員退出合作社，必將撤走其出資，這也勢必會發(fā)生合作社自有資本量不斷變化，難以維持持續(xù)穩(wěn)定的生存和發(fā)展。第三，資本報酬有限原則也不利于資本的有效吸納。

二、完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，破解農(nóng)民專業(yè)合作社融資難的困境

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”。習(xí)近平總書記在關(guān)于《決定》的說明中指出，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，主要是依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓試點。目前，全國2.46億畝農(nóng)村集體建設(shè)用地中，有近兩億畝為宅基地，0.5億畝左右為經(jīng)營性建設(shè)用地。這個巨大的土地資產(chǎn)，目前基本上處于沉睡狀態(tài)，還沒有給農(nóng)民帶來財產(chǎn)性收入。暫且不論宅基地，僅0.5億畝（300多億平方米）的經(jīng)營性建設(shè)用地，就足以對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生巨大的沖擊。如何保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，如何開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，不得不成為我們迫切需要研究和探討的重要課題。因為如果宅基地使用權(quán)能夠在規(guī)范的情況下進行抵押、轉(zhuǎn)讓，作為農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的命脈即資金短缺問題，也就得到有效解決。

（一）因地域及政府主導(dǎo)差異。我國當前宅基地流轉(zhuǎn)方式主要體現(xiàn)為：一是以成都為代表的宅基地買賣方式；二是以北京朝陽區(qū)何各莊為代表的宅基地租賃方式；三是以浙江嘉興市為代表的宅基地抵押方式；四是以上海政府在其郊區(qū)劃定的15個試點村開展的宅基地置換方式；五是天津開展的“宅基地換房”方式；六是重慶市開展的宅基地回購方式；七是浙江省溫州和義烏開展的先將宅基地依法征收為國有土地，再按國有土地出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租的方式。

縱觀上述試點城市的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式不盡相同，可見宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度非常復(fù)雜，既有邊遠地區(qū)的宅基地，也有城市近郊的宅基地；既有財產(chǎn)權(quán)利的要求，也有社會權(quán)利的考量。因此，宅基地的流轉(zhuǎn)及其限制應(yīng)當放置在當事人權(quán)利得到保障、公平公正以及社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上綜合考量[4]。

（二）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件必須是產(chǎn)權(quán)界定明晰。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)屬于不動產(chǎn)用益物權(quán)，遵循物權(quán)法基本原理，不動產(chǎn)物權(quán)的公示方式為登記，未經(jīng)登記的，不產(chǎn)生法律效力或不得對抗善意第三人。目前我國宅基地使用權(quán)登記工作相對薄弱，2013年，筆者在阜平縣下鄉(xiāng)期間，通過與村民了解，很多村民并未對自己的宅基地使用權(quán)進行確權(quán)登記，主要原因是村民維權(quán)意識欠缺，總覺得那個“小本本”沒有多大用。鑒于此，作為政府來說，必須加強宣傳，使每一名村民都能意識到宅基地使用權(quán)確權(quán)登記的重要性。通過登記，明確宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體，明確宅基地使用權(quán)的權(quán)屬范圍，避免產(chǎn)權(quán)糾紛，保障交易安全。

（三）農(nóng)民土地權(quán)利能否實現(xiàn)依賴于如何公平效率地建立與完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須基于社會正義原則建立和完善公平合理的土地流轉(zhuǎn)收益分配機制。這就需要著重解決好三個問題：一是在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，涉及的利益究竟有哪些；二是利益分配的參與主體究竟是誰；三是利益如何分配才能符合社會經(jīng)濟良性發(fā)展的基本要求。宅基地改革過程中，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則的制定必須由村民或村民代表參與，這是充分發(fā)揚基層民主的具體表現(xiàn)，同時也能保護農(nóng)民的利益。而現(xiàn)在的問題是規(guī)則由政府制定，村民按照政府制定的規(guī)則參與流轉(zhuǎn)，很難保障農(nóng)民的切實利益。

在允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況下，我們還必須強化相關(guān)的配套措施，以防范宅基地建設(shè)中侵占農(nóng)業(yè)用地。農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為宅基地后，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可以帶來利益，從而實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)利益的貨幣化。

（四）構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)利保障機制。如：在構(gòu)建農(nóng)民福利保障機制中，加大促進農(nóng)民就業(yè)的政策扶持與制度保障，特別是如何利用現(xiàn)有法律制度保護失地農(nóng)民就業(yè)權(quán)利的問題。

綜上，一旦建立起一套分地區(qū)設(shè)置的科學(xué)、完整、規(guī)范的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，勢必會創(chuàng)新農(nóng)民專業(yè)合作社成員投資的新方式，即凡是能為合作社成員接受的各種能滿足合作社發(fā)展、壯大所需要的具有財產(chǎn)價值的因素均可以被農(nóng)民專業(yè)合作社接納，形成投資入股的形式。只有這樣，才能不斷壯大合作社的經(jīng)濟實力，解決融資難、資金短缺的困境。

[1]劉雅靜.農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展與創(chuàng)新研究[M].山東：山東大學(xué)出版社，2012.

[2]余麗燕，鄭少鋒.農(nóng)民專業(yè)合作社融資問題與尋求破解的探索——以福建省為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2011（3）.

[3]沈凈，王麗英.農(nóng)民專業(yè)合作社的特殊財產(chǎn)制度[J].河北法學(xué)，2007（3）.

[4]鄭尚元.宅基地使用權(quán)性質(zhì)及農(nóng)民居住權(quán)利之保障[J].中國法學(xué)，2014（2）.