新公共服務(wù)理論視角下的政府管理創(chuàng)新的調(diào)查與分析

李文鈺 姜青秀

（江西理工大學(xué) 文法學(xué)院，江西 贛州341000）

政府管理創(chuàng)新是當(dāng)今世界范圍內(nèi)行政改革的一種普遍趨勢(shì)，也是我國(guó)各級(jí)政府廣泛關(guān)注的重大問(wèn)題。新公共服務(wù)理論作為一種新的公共管理理論，是基于對(duì)傳統(tǒng)管理理論的反思，推崇服務(wù)精神，提出并強(qiáng)調(diào)公共管理歸根到底是服務(wù)的性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)政府治理角色應(yīng)由掌舵轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的理論，這一理論對(duì)我國(guó)政府管理創(chuàng)新具有重要的借鑒意義。

為全面了解政府管理創(chuàng)新情況，以及對(duì)新公共服務(wù)理論的認(rèn)識(shí)及運(yùn)用情況，本項(xiàng)目小組成員以“新公共服務(wù)理論視角下的政府管理創(chuàng)新”為主題，以贛州市政府、事業(yè)單位公職人員及普通公眾為對(duì)象，發(fā)放了“新公共服務(wù)理論視角下的政府管理創(chuàng)新研究”調(diào)查問(wèn)卷和贛州市政府管理創(chuàng)新滿意度調(diào)查問(wèn)卷，前者對(duì)公職人員和公眾發(fā)放，后者只發(fā)放給公眾。這樣做的目的：一是調(diào)查目的不同，前者是為了了解公職人員及普通公眾對(duì)政府管理創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)情況，后者是為了了解公眾對(duì)政府工作的滿意情況；二是確保信息全面客觀，針對(duì)管理創(chuàng)新的調(diào)查以公職人員和公眾為對(duì)象；確保了信息的全面，針對(duì)滿意度的調(diào)查以公眾為對(duì)象；避開(kāi)公職人員確保了信息的客觀真實(shí)；三是對(duì)新公共服務(wù)理論的實(shí)際應(yīng)用，新公共服務(wù)理論所倡導(dǎo)的在政府人員與公眾之間建立一種互信的溝通機(jī)制，重塑公眾對(duì)政府的信任。

調(diào)查背景：我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)區(qū)和深水區(qū)，尤其是十八屆三中全會(huì)以來(lái)，黨中央提出全面深化改革的決定，而政府作為社會(huì)和社會(huì)公共事務(wù)管理的主體，政府管理創(chuàng)新對(duì)全面深化改革具有重大的意義。

調(diào)查目的：進(jìn)一步了解當(dāng)前我國(guó)政府管理創(chuàng)新過(guò)程中存在的問(wèn)題，公眾對(duì)新公共服務(wù)的了解情況，針對(duì)性地提出相應(yīng)對(duì)策，為提高政府管理能力建言獻(xiàn)策；在調(diào)查中充當(dāng)政府與公眾的中介和橋梁，促進(jìn)其溝通、互信的建立。

調(diào)查內(nèi)容：針對(duì)贛州市市政府及國(guó)家行政編制內(nèi)的企事業(yè)單位的管理創(chuàng)新和公眾滿意度進(jìn)行調(diào)查。

調(diào)查方法：?jiǎn)柧碚{(diào)查法。

調(diào)查時(shí)間：2013年6月20日至2013年8月20日。

調(diào)查地點(diǎn)：江西省贛州市市區(qū)、贛州礦管局、章貢區(qū)教育局、贛江街道辦、南外街道辦、水南鎮(zhèn)政府、贛州食品藥品監(jiān)督管理局、贛州城市管理局、江西理工大學(xué)等。

一、總體狀況分析

本次調(diào)查分別發(fā)放“新公共服務(wù)理論視角下的政府管理創(chuàng)新研究”調(diào)查問(wèn)卷300份（以下簡(jiǎn)稱“政府管理創(chuàng)新研究調(diào)查問(wèn)卷”）、贛州市政府管理創(chuàng)新滿意度調(diào)查問(wèn)卷200份（以下簡(jiǎn)稱“滿意度調(diào)查問(wèn)卷”），分別回收268份、198份，全部為有效問(wèn)卷，沒(méi)有無(wú)效問(wèn)卷。其男女比例分布為：“政府管理創(chuàng)新研究調(diào)查問(wèn)卷”，男127人，女141人；“滿意度調(diào)查問(wèn)卷”，男女各為99人。為直觀起見(jiàn)，現(xiàn)分別就兩份問(wèn)卷的調(diào)查對(duì)象的其他具體基本情況以圖表形式進(jìn)行介紹：

表1 調(diào)查對(duì)象職業(yè)分布情況 單位：（人）

表2 調(diào)查對(duì)象年齡分布情況 單位：（人）

表3 調(diào)查對(duì)象文化程度分布情況 單位：（人）

從以上信息可以看出，兩份問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象的受教育程度集中于大專及以上，所占比例為88.8%和71.2%，年齡集中于25歲以下及25～35歲，分別占86.9%和93%。調(diào)查對(duì)象的職業(yè)主要集中于第二三產(chǎn)業(yè)，與政府管理直接接觸者較多，其中在校學(xué)生主要是大學(xué)本科學(xué)生，從他們所填問(wèn)卷來(lái)看，對(duì)于政府管理創(chuàng)新和政府滿意度也有不少自己的切身感悟，問(wèn)卷反映情況具體分析如下。

二、公眾對(duì)于“新公共服務(wù)理論”及“政府管理創(chuàng)新”的感受

從回收的268份問(wèn)卷來(lái)看，對(duì)“新公共服務(wù)理論”和“服務(wù)型政府”了解的占78.7%，不太了解或完全不了解的占21.3%。對(duì)政府管理創(chuàng)新非常了解、基本了解、了解、不太了解以及不了解的比重分別為：5.6%、32.8%、20.9%、35.8%和4.9%。針對(duì)新公共服務(wù)的核心理念認(rèn)識(shí)和從主觀判斷新公共服務(wù)理論下的理想型政府來(lái)看，66.9%的人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建設(shè)服務(wù)型政府，33.1%的人則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建設(shè)全能型政府、管制型政府，持此觀點(diǎn)的不乏少數(shù)國(guó)家編制內(nèi)的企事業(yè)單位工作人員和公務(wù)人員。（政府管理創(chuàng)新的核心和政府體制改革目標(biāo)的調(diào)查見(jiàn)圖1、圖2）

圖1 公眾認(rèn)為政府管理創(chuàng)新的核心

圖2 公眾認(rèn)為政府體制改革的主要目標(biāo)

由此可見(jiàn)，公眾對(duì)于政府管理創(chuàng)新和體制改革的訴求分布相對(duì)比較均勻，既希望我們的政府能夠做到責(zé)任明確，又要做到服務(wù)優(yōu)質(zhì)、民主透明等。而要達(dá)到這幾個(gè)主要目標(biāo)，則需要政府在觀念、管理模式、履職方式以及應(yīng)急管理等方面加大創(chuàng)新力度，增強(qiáng)創(chuàng)新能力，這樣才能更好地符合公眾對(duì)于政府的訴求，增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任度。

三、當(dāng)前我國(guó)政府管理存在的問(wèn)題

以贛州市為例，公眾對(duì)于政府管理持滿意、基本滿意、非常滿意的達(dá)到65.7%，調(diào)查對(duì)象對(duì)自己所在社區(qū)的服務(wù)表示滿意的達(dá)69.2%，55%的公眾認(rèn)為贛州市政府的管理基本能做到為民服務(wù)。此外，據(jù)平時(shí)與政府接觸過(guò)的調(diào)查對(duì)象，有74.8%的人認(rèn)為贛州市政府比較廉潔。對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施的評(píng)價(jià)則喜憂參半，50%的人表示贛州市目前的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)能夠滿足需求，50%的人則認(rèn)為仍需加大公共服務(wù)設(shè)施投入。兩份問(wèn)卷的數(shù)據(jù)顯示，贛州市政府在設(shè)施和職能管理方面基本令人滿意，得到大多數(shù)市民的認(rèn)可。但是，在肯定政府管理所獲得的成績(jī)時(shí)，也存在諸多問(wèn)題（見(jiàn)圖3）。

圖3 當(dāng)前政府管理存在的最大問(wèn)題

由圖3可知，目前政府管理還存在著諸多問(wèn)題，首先，形式主義、官本位思想在公眾看來(lái)仍然是最大的問(wèn)題，也是最嚴(yán)重的問(wèn)題；其次，決策缺乏民主科學(xué)性也是讓公眾深有感觸的一方面。至于政務(wù)信息不透明、監(jiān)督機(jī)制不健全以及缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和系統(tǒng)研究等，也是近些年來(lái)政府管理過(guò)程中反映出來(lái)的諸多問(wèn)題。下面就比較突出的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)分析。

（一）政策制定過(guò)程缺乏民主參與

從滿意度調(diào)查問(wèn)卷來(lái)看，76.3%的公眾表示有參與政府政策制定的愿望，希望政府多舉行一些類似于民主聽(tīng)證會(huì)或者民主評(píng)議等活動(dòng)，邀請(qǐng)市民參與；36.4%的公眾表示政府在制定政策過(guò)程中會(huì)征求群眾意見(jiàn)或建議，而大多數(shù)人則表示政府在政策制定時(shí)忽視群眾意見(jiàn)?！澳J(rèn)為贛州市政府出臺(tái)的政策能否代表您的利益訴求”這一問(wèn)題得到的數(shù)據(jù)：認(rèn)為能夠代表、基本能代表、很少能代表和不能代表所占的比例分別為：6%、48%、29.8%和16.2%，反映出政府在滿足公眾民主參與的過(guò)程中有待改進(jìn)。不少公眾還表示政府對(duì)政策宣傳方面的重視程度不夠，就“政府管理體制改革方面的宣傳”來(lái)說(shuō)，61.6%的人表示政府及所在單位只是偶爾舉辦些活動(dòng)進(jìn)行宣傳講解，其中18.3%的人表示從來(lái)沒(méi)有舉辦過(guò)宣傳講解活動(dòng)。

針對(duì)此問(wèn)題，我們特意查看了贛州市人民政府網(wǎng)站，在“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)”中的“建言獻(xiàn)策”欄目，只公布了7條消息，時(shí)間為2012年5月-2012年11月。另外對(duì)于居民自主提建議的要求里面規(guī)定“不屬于本欄目受理范圍，且不適合公開(kāi)的問(wèn)題視為無(wú)效問(wèn)題，本欄目管理人員有權(quán)刪除并且不再另行通知?！比欢瑢?duì)于“哪些是屬于受理范圍”、“何為不適合公開(kāi)問(wèn)題”并沒(méi)有作明確解釋，此做法無(wú)疑打擊了公眾建言獻(xiàn)策的積極性。

新公共服務(wù)理論是建立在民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會(huì)等理論的基礎(chǔ)之上的，核心思想是重視民主和公民權(quán)，尤其是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，缺乏民主參與就難以真正表達(dá)人民群眾的訴求，也就難以真正做到人民當(dāng)家作主。然而，調(diào)查情況卻顯示目前政府管理中對(duì)于民主和公民權(quán)的重視程度不盡如人意，還有待進(jìn)一步提高。

（二）公務(wù)員的整體素質(zhì)亟待提高

根據(jù)調(diào)查，僅有22.7%的人認(rèn)為政府公務(wù)員的整體素質(zhì)較高，認(rèn)為一般及不高者則多達(dá)77.3%。這其中或許存在部分調(diào)查對(duì)象的主觀臆斷，但是在現(xiàn)實(shí)生活中與政府交往過(guò)的人也表示，公務(wù)人員辦事過(guò)程中服務(wù)熱情周到的只有39.4%，大部分人認(rèn)為公務(wù)人員服務(wù)態(tài)度一般甚至冷淡，這與我國(guó)建立“服務(wù)型政府”的目標(biāo)不符合。不僅如此，認(rèn)為贛州市政府管理中服務(wù)態(tài)度、機(jī)關(guān)作風(fēng)、辦事效率以及信息公開(kāi)等方面有待改進(jìn)的比例分別為：21.7%、20.8%、36.5%、21.1%。

政府是國(guó)家事務(wù)與社會(huì)事務(wù)管理的主體，行政領(lǐng)導(dǎo)與公務(wù)人員又是提供公共服務(wù)和進(jìn)行管理的實(shí)際主體，與公民接觸最為直接、最為密切。因此，公務(wù)員就代表了政府的形象，直接影響著政府的權(quán)威和公眾對(duì)政府的信任度。從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，目前我國(guó)的政府公務(wù)人員的服務(wù)情況不容樂(lè)觀，公務(wù)員整體素質(zhì)亟待提高。

（三）政府信息不透明，管理方式較為傳統(tǒng)

政府信息公開(kāi)是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的一個(gè)重要方面，是社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)和公民參與權(quán)，必然要求建立政府信息公開(kāi)制度。政府信息公開(kāi)，一方面促進(jìn)公民知曉并參與行政，另一方面又能夠有效預(yù)防腐敗[1]。據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)政府工作信息及管理信息的方式主要以單位公示、單位開(kāi)會(huì)、同事間互相傳達(dá)以及領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)談話等傳統(tǒng)方式為主，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)信息和了解信息的只占3.6%。尤其在“滿意度調(diào)查問(wèn)卷”中反映出來(lái)的有17.2%的人不知道了解政府信息的渠道。

在政府信息管理方面，除了管理方式較為傳統(tǒng)，還存在信息更新不及時(shí)、不清晰等問(wèn)題。例如，正如前問(wèn)提及的贛州市政府“建言獻(xiàn)策”欄目；再如，九江市政府網(wǎng)站政務(wù)“信息公開(kāi)”欄目無(wú)財(cái)經(jīng)信息公開(kāi)欄目。而我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》第二章公開(kāi)的范圍中明確規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)依照本條例第九條的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動(dòng)公開(kāi)的政府信息的具體內(nèi)容，并重點(diǎn)公開(kāi)財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告、扶貧、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、促進(jìn)就業(yè)等方面的政策、措施及其實(shí)施情況等政府信息?！?/p>

（四）政府對(duì)管理創(chuàng)新重視程度不足，公眾對(duì)政府缺乏信任

從調(diào)查的結(jié)果來(lái)看，政府及編制內(nèi)的企事業(yè)單位人員認(rèn)為贛州市政府具有創(chuàng)新精神的占60.1%，而從“滿意度問(wèn)卷”中公眾對(duì)于贛州市政府是否具有創(chuàng)新精神的結(jié)果來(lái)看，情況則截然不同，73.2%的人認(rèn)為市政府不具有創(chuàng)新精神。這無(wú)疑反映出一個(gè)問(wèn)題，政府機(jī)構(gòu)或者企事業(yè)單位的工作人員站在自身立場(chǎng)，作為體制內(nèi)的人感受到的是政府管理在改變和創(chuàng)新，而對(duì)于在體制之外的人來(lái)說(shuō)，并沒(méi)有感受到政府管理創(chuàng)新的痕跡。

這其中的原因是多方面的：一是政府在管理方面實(shí)施的改革宣傳力度不足，沒(méi)有讓公眾對(duì)其有全面的了解；二是政府在內(nèi)部進(jìn)行的是以思想上鼓勵(lì)創(chuàng)新等形式為主，外部公眾無(wú)從得知，這在問(wèn)卷調(diào)查中體現(xiàn)為引進(jìn)創(chuàng)新人才、鼓勵(lì)創(chuàng)新行為、營(yíng)造創(chuàng)新氛圍、加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督、完善法律保障、鼓勵(lì)誠(chéng)信管理及其他方式所占比例分別為：16.1%、26.4%、18%、11.4%、12.1%、16.1%；三是政府與公眾之間缺乏一個(gè)合理有效的溝通機(jī)制。歸根結(jié)底，政府對(duì)于創(chuàng)新不夠重視，一個(gè)足夠重視創(chuàng)新的政府不可能是悄無(wú)聲息的，也不可能沒(méi)有任何動(dòng)靜。

根據(jù)新公共服務(wù)理論的觀點(diǎn)，在政府與公眾之間建立起一個(gè)互信的橋梁對(duì)于建設(shè)服務(wù)型政府、責(zé)任型政府以及回應(yīng)型政府具有重要的作用。然而，從調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，公眾對(duì)于政府的信任度并沒(méi)有想象中那么樂(lè)觀，當(dāng)公眾對(duì)政府提供的公共服務(wù)有疑問(wèn)時(shí)，表示會(huì)主動(dòng)提出訴求的僅占11.9%；而當(dāng)自己的利益受到侵害時(shí)，48.5%的人表示會(huì)直接找相關(guān)部門協(xié)調(diào)、或撥打市長(zhǎng)熱線，而其他51.5%的人則自認(rèn)倒霉或找熟人、托關(guān)系協(xié)調(diào)，有的甚至?xí)扇「鼮闃O端的手段，在市政府門前靜坐或者上訪；對(duì)于政府近年來(lái)所實(shí)施的重大社會(huì)改革，也只有19.1%人認(rèn)為其成效顯著。由此可見(jiàn)，政府要提升在公眾心中的形象，提高可信度還有很長(zhǎng)的路要走。

此外，公眾對(duì)于政府管理創(chuàng)新今后可以努力的方向也提出自己的建議，例如，管理理念創(chuàng)新、履職方式創(chuàng)新、工作機(jī)制創(chuàng)新、內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新以及其他方面等，使得我國(guó)政府能夠朝著服務(wù)型、法治型政府邁進(jìn)。

四、結(jié)束語(yǔ)

政策制定過(guò)程中鼓勵(lì)民主參與是為了更好地維護(hù)公民權(quán)，也是為了更好地體現(xiàn)民主，集民智、聚民心，有利于民主法治政府的構(gòu)建；公務(wù)員整體素質(zhì)的提高有利于責(zé)任型政府的實(shí)現(xiàn)；政務(wù)信息的管理需要與時(shí)俱進(jìn)，政務(wù)公開(kāi)是民主最基本的要求，是建立“陽(yáng)光型政府”的必要前提，也能促進(jìn)回應(yīng)性政府的發(fā)展；唯有創(chuàng)新，不斷注入新的力量才能讓政府管理在新的時(shí)代，面臨新的競(jìng)爭(zhēng)時(shí)生生不息，保持活力。

當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)這些艱巨而偉大的目標(biāo)，既需要政府及其工作人員的努力，也需要廣大公眾積極主動(dòng)的參與和十足的信任，同時(shí)也要有一定的社會(huì)監(jiān)督，這樣才能共同完成這個(gè)偉大的管理事業(yè)。在政府管理創(chuàng)新取得進(jìn)步的同時(shí)，我們也需要正確認(rèn)識(shí)政府管理中存在的問(wèn)題，更好地改進(jìn)和提高政府管理和服務(wù)的能力。新公共服務(wù)理論思想內(nèi)涵深刻而廣博，對(duì)于我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府、責(zé)任型政府具有重要的指導(dǎo)意義。

[1]黃子興.我國(guó)政府信息公開(kāi)的重要性和必要性[J].中國(guó)民用航空，2011（11）.