政府購買公共氣象服務：效率和效益的提升

政府購買公共氣象服務：效率和效益的提升

■ 周錦程 林峰 趙建偉 李菊

政府購買公共服務，是政府提供公共服務的一種方式。近些年來，我國部分地區(qū)對政府購買公共氣象服務進行了有益嘗試和探索，并取得了一定經(jīng)驗。

一、政府購買公共服務的核心是契約式服務

公共服務是與私人服務相對應的概念。1912年，法國公法學者狄驥明確提出了“公共服務”概念，并對這一概念做了定義——任何因其與社會團結的實現(xiàn)與促進不可分割、而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動，就是一項公共服務，只要它具有除非通過政府干預，否則便不能得到保障的特征。隨著我國服務型政府建設的大力推進，“公共服務”一詞已在我國廣泛使用，學者對其的理解和定義也有所區(qū)別。但通常認為，公共服務是指政府運用公共權力和公共資源向公民所提供的各項服務。公共服務包括科學、文化、教育、衛(wèi)生等無形產(chǎn)品，也包括基礎設施、道路交通等有形產(chǎn)品。

政府購買公共服務，是政府提供公共服務的一種方式，就是通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質量向其支付費用。

政府購買公共服務的核心是建立契約式服務提供模式，而不是建立雇傭關系。它要求作為購買方的政府和作為被購買方的社會力量之間保持獨立性，社會力量獨立決策、獨立運作、承擔責任，政府依據(jù)合同進行管理，對績效進行獨立的評估。

顯然，并不是所有的公共服務政府都能夠向社會力量進行購買，如國防、外交、宏觀經(jīng)濟管理、危機和災害管理等這樣的純公共服務，具有完全的非競爭性和非排他性，應當由政府來生產(chǎn)和提供。

政府購買公共服務的方式主要包括合同制、直接資助制和項目申請制。政府購買公共服務的模式一般有四種：一是獨立關系非競爭性購買模式；二是依賴關系非競爭性購買模式；三是獨立關系競爭性購買模式；四是依賴關系競爭性購買模式。

二、我國政府購買公共氣象服務：摸索新的發(fā)展模式

盡管從1990年代開始，我國部分經(jīng)濟社會發(fā)展較快的地區(qū)就進行了政府購買公共服務的探索，但很少涉及政府購買公共氣象服務。2013年國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》出臺后，我國各級氣象主管機構將其作為全面深化氣象改革和氣象服務體制改革的一項重要任務開展。

在國家層面上，2014年開始財政部將“氣象頻道維持”作為全國布局的政府購買服務試點項目，投入1000萬左右資金。2015年預算又增加了“三農氣象服務”作為政府購買服務試點項目，投入550萬資金，涉及8個省75縣，支持其組織農村有關社會組織、信息員等參與氣象服務。這些活動，盡管購買力度有限，但邁出了政府購買公共氣象服務的第一步。

在省級層面上，陜西省和黑龍江省開展了較多和實質性嘗試。2014年，陜西省將氣象災害預警信息傳播服務、農情調查及農業(yè)氣象信息服務、自然災害及重大社會事件等突發(fā)公共事件影響評估服務等三個項目納入《陜西省政府向社會力量購買服務指導目錄》；黑龍江省將氣象災害監(jiān)測、氣象防災減災科學知識普及和培訓等工作納入《黑龍江省政府向社會力量購買服務指導性目錄》中。此外，安徽合肥市將“氣象服務類”與“基本教育類、基本公共就業(yè)類、基本社會服務類和基本醫(yī)療衛(wèi)生類”并列作為基本公共服務，列入市政府向社會力量購買服務目錄清單，成為地市級力度最大的政府購買氣象服務的案例。

2014年四川省財政廳與氣象局在飛機人工增雨作業(yè)中試點開展政府購買氣象服務，制定了《省級飛機人工增雨政府購買服務試點工作實施方案》，由氣象局組織飛行公司等企業(yè)實施該項服務。成都市采取政府購買氣象服務的方式，將轄區(qū)三百多區(qū)域自動氣象站維護工作外包，市財政每個站每年0.5萬元。成都市財政每月向每位氣象信息協(xié)理員支付500元工資，列入政府購買氣象服務。天府新區(qū)財政每年向成都市氣象部門支付400萬，列入?yún)^(qū)政府購買氣象服務，要求氣象部門組織提供轄區(qū)內的氣象服務。成都市財政部門認為，氣象部門的財政戶頭不在地方，對于地方支持氣象服務工作有關經(jīng)費，都通過政府購買渠道支付。天津從2012年開始探索用購買社會力量從事氣象探測設備的保障工作，先是向氣象儀器生產(chǎn)廠家購買服務，而后參考移動基站保障模式委托公司實現(xiàn)服務外包，取得提質提效降費用的目標。

三、推進政府購買公共氣象服務的必要性和可行性分析

十八大明確提出,要深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應該管的事。在新的發(fā)展階段，處理氣象主管機構、部門、社會三者關系，要抓住三個核心詞：轉（部門轉社會），活（搞活部門氣象），扶（扶社會組織）。只有把氣象主管機構履責能力、部門活力、社會動力都激發(fā)出來，才能順利解決公共氣象服務有限能力與無限需求的矛盾。政府向社會購買公共氣象服務， 既有利于提升民眾生活質素，也有利于改善氣象主管機構施政，倒逼氣象主管機構更新觀念、提升能力。政府購買氣象服務是氣象工作法治化和氣象服務社會化的具體體現(xiàn)，是為了做到氣象服務主體多元化和提供方式多樣化，要正確認識氣象部門在政府購買服務中的角色和定位。

政府購買公共氣象服務已成為氣象工作法治化、氣象服務社會化的重要工具。由于我國仍處于經(jīng)濟體制改革不斷深化和社會發(fā)展轉型時期，政府提供公共氣象服務的內容和社會力量承接公共氣象服務的能力也在不斷調整變化之中。因此，政府向社會力量購買公共氣象服務的內容原則上應為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的基本公共氣象服務領域，突出公共性和公益性。非基本公共氣象服務領域，要更多更好地發(fā)揮社會力量的作用，凡適合社會力量承擔的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔。對應當由氣象主管機構直接提供、不適合社會力量承擔的公共氣象服務，以及不屬于氣象主管機構職責范圍的服務內容，氣象主管機構不得向社會力量購買。

目前，應當著力完善的頂層設計，確立氣象主管機構向社會組織購買服務的基本原則和方向，規(guī)范購買服務方式、范圍和程序，明確購買服務的資金來源、監(jiān)督評估制度等事宜，爭取將購買公共氣象服務項目作為災害防御的子項中明確基本公共服務領域加大政府向社會力量購買服務內容。同時，鼓勵各省市氣象主管機構地結合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，制定有較強操作性和地方特色配套政策，建立健全上下結合的政策體系，為政府購買公共氣象服務提供有力的制度保障。具體來說：在國務院動態(tài)調整政府向社會力量購買服務的指導性目錄時，明確政府購買的服務種類中有氣象服務類；中國氣象局先行制定《購買公共氣象服務管理辦法》規(guī)范性文件，選取部分項目按政府購買服務的方式進行試驗，鼓勵部門內各事業(yè)單位積極參與政策，變要我干為我要干機制。

政府購買公共氣象服務將政府的供應者和生產(chǎn)者角色進行了有效分離，將原先政府壟斷單一生產(chǎn)的方式改為市場提供、多家競爭的機制。提前做好事業(yè)單位內部業(yè)務分工與職能轉變工作，強化應當由政府直接提供公共氣象服務項目，由部門內一類事業(yè)單位承擔，健全單位內部結構，規(guī)范運作流程，提高服務意識和服務水平。優(yōu)化向社會力量購買公共氣象服務項目，把購買服務工作和培育扶持社會組織發(fā)展緊密結合，將提升社會組織公共服務能力作為開展購買服務的基礎性工作；堅持培育扶持和監(jiān)督管理并重，按照法人地位明確、治理結構完善、籌資渠道穩(wěn)定、制約機制健全、管理運行規(guī)范的要求，提升社會組織自主發(fā)展和自我管理能力；委托氣象服務協(xié)會建立政府購買公共氣象服務的績效評價技術支撐平臺，搭建起一套與之相配套的包括人才隊伍、中介機構和行業(yè)專家以及指標體系等要素的第三方考核體系。這是氣象部門的技術優(yōu)勢所在，可為政府其他部門購買公共服務管理起示范作用。

（作者單位：周錦程，趙建偉：天津市氣象局；林峰，李菊：中國氣象局）

深入閱讀

何平. 政府購買公共服務的現(xiàn)狀及問題. 學習時報, 2013年12月24日.

石國亮, 張超, 徐子梁. 2011. 國外公共服務理論與實踐. 北京: 中國言實出版社.

王浦劬, 萊斯特·M·薩拉蒙, 等. 2010. 政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經(jīng)驗分析. 北京: 北京大學出版社.