世界聚力 共商減災
——第三屆聯(lián)合國世界減災大會概覽

四川大學-香港理工大學災后重建與管理學院 顧林生

世界聚力 共商減災
——第三屆聯(lián)合國世界減災大會概覽

Making concerted efforts to reduce disasters all over the world

四川大學-香港理工大學災后重建與管理學院 顧林生

減災大會開幕，全球參與盛況

聯(lián)合國世界減災大會十年一屆，2015年3月14日至18日在日本仙臺召開第三屆。14日上午11時，大會開幕式在仙臺市國際會議中心展覽廳1號廳召開，來自186個國家和地區(qū)的7000多位代表出席了會議。我國政府代表團成員分別在主會場和各分會場參加了開幕式。聯(lián)合國秘書長潘基文在開幕式上強調：“防災是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展世界的重要基礎，從政治家到普通公民擁有一定的防災意識是非常重要的。雖然大規(guī)模的自然災害給世界帶來了巨大損失，但是，如果我們可以采取加強早期預警預報系統(tǒng)建設等減災措施和對策，便可以挽救更多的生命和減少更多的經濟損失。因此，在這個領域的長期投資是非常重要的選擇”。在這次會議上達成的“后兵庫行動綱領”（即仙臺框架），將會在今年9月召開的聯(lián)合國千年發(fā)展目標的后續(xù)目標制定會議、聯(lián)合國峰會和預計年底召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第21次締約方會議上進一步加以落實。

聯(lián)合國減災戰(zhàn)略署（UNISDR）代表、聯(lián)合國秘書長減災特別代表、四川大學-香港理工大學災后重建與管理學院名譽教授瑪格瑞塔·瓦爾斯特龍女士的總結提到，通過UNISDR工作人員4年的努力和各國政府、多方利益相關者、NGO等的努力，使此次會議成為聯(lián)合國減災歷史上最成功的一次會議。用數字可以證明，逾6500名代表參加了政府間組織和多方利益攸關者的官方會議和大型活動，有40 000多名代表出席公共論壇。官方代表有187個國家、逾25位國家元首、副總統(tǒng)和政府首腦出席本次大會、100名參會代表為部長級別、42家政府間組織、236家非政府組織、38家聯(lián)合國機構和300多家私營機構的代表出席以及國際新聞界900名特派記者代表參加了大會。150家政府間組織和多方利益相關者的大型活動在公共論壇舉行，并組織了350多次小型活動。

大會官方陳述現(xiàn)場（每位代表陳述時間為5分鐘，從14日下午一直開到17日傍晚）

我國政府代表團團長、民政部部長李立國先生在官方陳述中介紹了我國減災成績和推進國際減災合作的措施

“仙臺框架”磋商會場，各國代表利用休息期間交換意見

“仙臺框架”磋商會場

這次會議提倡綠色“紙智能”，2500多名參會代表使用了“電子會議箱”。3000多份電子文件被下載，以及3100多份文件通過電子郵件發(fā)送。據估計，有1千萬頁的文件沒有被打印，相當于少砍伐了124棵樹。許多代表騎自行車往來于各大會場。與會代表在會場對垃圾進行分類處理。許多參與者通過“碳抵消”的環(huán)保方式前往仙臺參會。

這次會議是無障礙化的世界，200多名殘疾人以代表、發(fā)言人、專家和撰稿人等身份積極參加了全程活動。正式會議計劃和四分之三的公共論壇活動都有涉及殘障人士議題。在主會場和各種會議上，提供手語翻譯。許多會場里面可停放輪椅，以便于殘障人士進出。會場文件除了普通可查閱版式外，無障礙合作伙伴KGS公司也為盲人參會者提供了顯示盲文的機器。

中國政府倡議加強國際減災合作

我國政府代表團團長、民政部部長李立國先生在14日下午舉行的全體大會的官方陳述中指出，在過去10年中，我國根據《兵庫行動框架》，在綜合減災領域取得了很大的成就。中國積極參與和推動國際減災合作，提出了3項建議。第一，加強國際間災害信息和減輕災害風險經驗的交流，互相提供各國的災后重建與管理經驗。第二，加強國家之間、地區(qū)之間應對重大自然災害的應急救援協(xié)調聯(lián)動功能，提高國際和地區(qū)之間的應急聯(lián)動效率。第三，加強對全球和地區(qū)的自然災害的重大技術、關鍵技術的研究，發(fā)揮科技支撐的重要作用。

同時李部長介紹了我國在災后重建方面的做法，特別是汶川地震、玉樹地震、蘆山地震及魯甸地震的災后重建經驗。第一，堅持科學重建，把生命、生活、生產的需要做為重建的基礎。第二，堅持經濟、社會發(fā)展與文化相結合。編制重建規(guī)劃，堅持規(guī)劃優(yōu)先。第三，生活設施與生產設施的恢復重建同時開展。第四，災民努力自建與全國支持相結合。

在整個大會期間，很多參會者對中國應對巨災和汶川地震的災后重建等經驗和成就加以贊賞，希望中國在聯(lián)合國新行動框架下，能夠發(fā)揮更大的作用。

“仙臺框架”磋商會場主席臺上的意見交換

“仙臺框架”明確全球減災與發(fā)展目標

根據2013年聯(lián)合國大會有關國際減災戰(zhàn)略的決議（68/211）規(guī)定，本次減災大會的主要目標是：完成對《兵庫行動框架》實施情況的評估和審查；從區(qū)域和國家減災戰(zhàn)略、制度中汲取經驗和建議，思考在實施《兵庫行動框架》期間達成的相關區(qū)域協(xié)議；通過2015年后減災框架；基于對實施2015年后減災框架做出的承諾，確定合作方式；確定定期審查方式，審查2015年后減災框架的實施情況。

經過5天的會議交流和長達37小時的連續(xù)磋商，3月19日凌晨零點30分，“仙臺框架”正式通過，框架名稱為“2015-2030年仙臺減少災害風險框架”。大會對過去十年的全球減災給予高度的評價，指出：“2005年《兵庫行動框架》通過以來，各國和其他利益攸關方都在地方、國家、區(qū)域和全球各級減少災害風險方面取得進展，

從而使部分災害所致死亡率有所下降?！钡窃谛碌目蚣苤幸矎娬{：在近年期間，災害不斷造成嚴重損失，使個人、社區(qū)和整個國家的安全和福祉都受到影響。具體數據為：70多萬人喪生、140多萬人受傷和大約2300萬人無家可歸。總之，有超過15億人在各種方面受到災害的影響。婦女、兒童和弱勢群體受到更嚴重的影響。經濟損失總額超過1.3萬億美元。此外，2008－2012年有1.44億人災后流離失所。氣候變化也加劇了災情，嚴重阻礙了可持續(xù)發(fā)展。有證據顯示，各國民眾和資產受災風險的增長速度高于減少脆弱性的速度，從而產生了新的風險，災害損失也不斷增加，特別是對社區(qū)易產生重大經濟、社會、衛(wèi)生、文化和環(huán)境影響。頻發(fā)小災和緩發(fā)災害尤其給社區(qū)、家庭和中小型企業(yè)造成影響，在全部損失中，這些災害造成的損失占有很高的百分比；所有國家（特別是災害死亡率和經濟損失偏高的發(fā)展中國家）都在履行財政義務和其他義務方面遇到越來越高的潛在隱藏成本和困境。

“仙臺框架”方案第16稿與最終正式官方文件

經過37小時的磋商，2015年3月19日00:30“仙臺框架”正式通過，與會人員全體起立鼓掌祝賀！

為此聯(lián)合國提出，全球減災的當務之急是：要預測、規(guī)劃和減少災害風險，以便更有效地保護個人、社區(qū)和國家及其生計、健康、文化遺產、社會經濟資產和生態(tài)系統(tǒng)，從而增強其抗災能力。

聯(lián)合國減災戰(zhàn)略署（UNISDR）代表、聯(lián)合國秘書長減災特別代表、四川大學-香港理工大學災后重建與管理學院名譽教授瑪格瑞塔·瓦爾斯特龍女士對長達4年多的準備工作與最后成果表示了認可，露出了微笑

預期成果

以《兵庫行動框架》為基礎，提出未來15年內取得預期成果是：大幅減少在生命、生計和衛(wèi)生方面以及在人員、企業(yè)、社區(qū)和國家的經濟、實物、社會、文化和環(huán)境資產方面的災害風險和損失。

預期總目標

為實現(xiàn)預期成果，新框架計劃要實現(xiàn)以下預期總目標：防止產生新的災害風險和減少現(xiàn)有的災害風險，為此要采取綜合和包容各方的經濟、結構性、法律、社會、衛(wèi)生、文化、環(huán)境、技術、政治和體制措施，防止和減少危害暴露程度和受災脆弱性，加強救災和恢復的待命準備，從而提高復原力。

7個全球具體目標

與總目標相對應再具體分設7個全球具體目標。

（1）到2030年大幅降低全球災害死亡率，2020－2030年平均每十萬人全球災害死亡率低于2005－2015年。

（2）到2030年大幅減少全球受災人數，為實現(xiàn)這一具體目標，2020－2030年平均每十萬人受災人數須低于2005－2015年平均受災人數。

（3）到2030年，使災害直接經濟損失與全球國內總產值（國內生產總值）的比例有所減少。

（4）到2030年通過增強重要基礎設施和基本服務的復原力等辦法，大幅減少重要基礎設施包括衛(wèi)生和教育設施的受災損害程度。

（5）到2020年已制訂國家和地方減少災害風險戰(zhàn)略的國家數目大幅度增加。

（6）到2030年加強國際合作，對執(zhí)行本框架的發(fā)展

中國家完成其國家行動提供有效和可持續(xù)支持。

瑪格瑞塔參加市民防災世界會議總結大會

市民防災世界減災會議討論小會場

“安全校園承諾”多利益攸關方部分工作會

來自各國的心聲

（7）到2030年大幅增加人民可獲得和利用多危害預警系統(tǒng)以及災害風險信息和評估結果的機會。

四大優(yōu)先行動事項

新框架要求全球在《兵庫行動框架》和謀求實現(xiàn)預期成果和目標方面取得的經驗的基礎上，各國要在地方、國家、區(qū)域和各級各部門內部和部門之間采取重點突出的行動，其4個優(yōu)先領域如下：了解災害風險；加強災害風險治理以管理災害風險；致力于減少災害風險，提高抗災能力；加強備災以作出有效反應，在恢復、善后和重建方面“再建設得更好”。

推動多方參與全球減災運動

“仙臺框架”認為，雖然各國負有減少災害風險的整體責任，但政府和利益相關方分擔責任也是很重要的。尤其是非國家利益相關方可發(fā)揮重要作用。各國應確定利益相關方的具體作用和責任，同時鼓勵所有公共和私營利益攸關方采取以下行動：

民間社會、志愿人員、有組織的志愿工作組織和社區(qū)組織要與公共機構合作，特別在制定和執(zhí)行減少災害風險規(guī)范性框架、標準和計劃時提供專門知識和實用指導；參與實施地方、國家、區(qū)域和全球計劃和戰(zhàn)略；協(xié)助和支持提高公眾意識，培養(yǎng)預防文化和開展減輕災害風險教育；酌情倡導建立具有復原力的社區(qū)和開展具有包容性、全社會的災害風險管理，加強各群組之間的協(xié)同增效。

學術界、科研機構等要著重研究中長期災害風險因素和情況，包括新出現(xiàn)的災害風險；加強對區(qū)域、國家和地方適用辦法的研究；支持地方社區(qū)和地方當局采取行動，并支持建立政策和科學之間的決策接口。

企業(yè)、專業(yè)協(xié)會和私營部門的金融機構，包括金融監(jiān)管和會計機構以及慈善基金會要通過了解災害風險的投資，特別是對微型和中小型企業(yè)的投資，將災害風險管理包括業(yè)務連續(xù)性納入商業(yè)模式與實踐；對其雇員和顧客開展提高認知活動和培訓；技術發(fā)展的災難風險管理；

分享和傳播的知識，實踐和非敏感數據；并積極參與，適當的指導下和公眾部門，規(guī)范發(fā)展的框架和技術標準合并進災害風險管理。

媒體部門要在地方、國家、區(qū)域和全球各級發(fā)揮積極和包容作用，推動提高公眾認識和理解，與國家當局密切合作，以簡單、透明、容易理解和方便獲取的方式傳播準確和非敏感的災害風險、危害和災害信息，包括小規(guī)模災害信息；采取具體減少災害風險宣傳政策；酌情支持建立預警系統(tǒng)和采取拯救生命的保護措施；促進預防文化和強有力的社區(qū)參與，根據國家慣例在各級持續(xù)開展公共教育運動和大眾協(xié)商。

中國代表團晝夜奮戰(zhàn)，群策國際國內減災措施

我國政府對這次世界減災大會非常重視。民政部部長李立國任團長，率領由國家各部委和大學組成的50多名代表組成的中國代表團參加大會。其規(guī)模和構成，足夠顯示我國大國的力量和在國際減災中的地位。代表們根據出國前的安排，參加各種會議和活動，做到每一場會議都有中國的聲音。會議包括政府間、利益攸關方、公共論壇三部分。其中政府間部分包括開閉幕式、全體會議（官方陳述）、部長級圓桌會議、與主要群體對話、委員會會議等；多利益攸關方部分包括圍繞32個議題進行的專題討論；公共論壇包括專題討論會、論壇、會外活動、電視紀錄片節(jié)、展覽等。筆者應國家減災委的邀請，作為“第三屆世界減災大會中國專家代表團”組成人員之一參加了這次會議。

按照中國政府的統(tǒng)一安排，我國代表團在大會上做了10多次政府發(fā)言和15次專家發(fā)言。

為了充分發(fā)揮我國在這次大會上的作用，代表團不顧白天的參會辛勞，利用夜間集中開會，討論國內防災減災工作對策和建議，以及后兵庫宣言中的我國戰(zhàn)略及地位。16日晚9點，中國代表團在住宿的酒店大堂集合開會。許多代表對參加這次世界減災大會感受很深，無論是對提高我國在國際減災的地位，加強減災外交和國際技術合作，還是促進國內政府與社會合作，加強國內部門的整合，促進科技減災、重視落實和監(jiān)督等方面，提出了很多寶貴的意見。

李立國部長參加官方陳述會議

中國代表團熬夜堅守30多小時，討論框架

代表們在討論和收集信息

作者與瑪格瑞塔代表交談

作者與聯(lián)合國國際減災戰(zhàn)略亞太區(qū)辦事處負責人闞鳳敏博士、項目官員潘女士會談

結合我國減災教育的學科建設、人才培養(yǎng)以及相關研究，參與者提出了要加大社會組織參與國內外的減災活動，防災減災教育需要層次化的開展，政府要引導企業(yè)在防災減災領域發(fā)展社會責任，重視學校的減災教育、防災減災的學科建設與人才培養(yǎng)，推進減災文化發(fā)展等建議。會后，向同時來仙臺參加會議的20多名社會組織和大學的代表征求意見，遞交了對我國防災減災工作相關的對策和建議。希望國家推動軟方面的減災能力建設，具體為：在防災減災的學科建設與人才培養(yǎng)方面，需要加以研究，減災教育體系改革要與國際接軌等。加入“全面安全學校承諾”（Comprehensive School Safety Commitment）。結合修訂地理課程的契機，開發(fā)和推行從幼兒園到高中、分年齡段的減災課程。開展在職教師減災培訓。加強高校防災減災學科建設，培養(yǎng)更多人才，

尤其考慮在師范類專業(yè)中加入學校減災課程。推動大學在國家和地區(qū)的減災工作中發(fā)揮大作用。減災要上升為文化，促進減災文化建設，研究如何發(fā)揮優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化應用于未來的防災減災。加強災害教育的技術、減災藝術的宣傳等。促進青年人才培養(yǎng)。

作者與香港理工大學代表團參加由四川大學、神戶大學、東北大學、亞齊大學主辦的“以居民為主體的災后重建與大學的作用——東日本大震災與神戶、亞齊、四川的比較”公共論壇

四川大學與香港理工大學聯(lián)合派出代表團參會

為了促進我國大學生參與國際減災活動和發(fā)揮大學生的作用，筆者所在學院與四川大學團委、學生會聯(lián)合，在謝和平校長基金的支持下，組織并派遣四川大學學生會主席郭黛墨同學參加了聯(lián)合國減災大會和“兒童與青年論壇。郭黛墨同學與各國青年進行了廣泛的交流。她說：作為聯(lián)合國第三次減災大會的周邊論壇，兒童青年論壇是由來自世界各地的青年志愿者自行組織的，設計了一系列工作會、座談會，邀請了一些與會領導、專家、學者舉行小型講座，為200多位來自世界各地的青少年答疑解惑，擴寬了他們的視野。3月15日，聯(lián)合國秘書長潘基文來到了兒童與青年論壇的會場，聽取了各國青年代表參與到“減輕災害風險”行動中的感想與抱負，并給予在場青少年代表們贈言，鼓勵他們發(fā)揮青少年的創(chuàng)造力與熱情，積極投身“減輕災害風險”行動中。他提到，“未來是屬于下一代的，當代青少年應該有意識的去承擔社會責任?！彼磸蛷娬{，“聯(lián)合國一直想要傳遞‘我們是一個世界’的思想?！币虼?，他表示非常欣喜地看到各國青年能共聚一堂進行思想碰撞，也希望這樣的合作和交流能持續(xù)下去。在仙臺新減災戰(zhàn)略框架中對兒童和青年是這樣要求的：兒童和青年是變革的推動者，應給予其空間和措施，使他們能夠按照法律、國家慣例和教育課程為減少災害風險做出貢獻。

中國社會組織代表團在仙臺車站合影

筆者所在學院于14日在本次大會的公共論壇——防災教育交流國際論壇做了“2008年中國汶川大地震與學校的安全”的報告。15日，在四川大學、神戶大學、東北大學、亞齊大學主辦“以居民為主體的災后重建與大學的作用——東日本大地震經驗與神戶、亞齊、四川的比較”論壇上，筆者做了“四川地震災后重建6年的評價”的報告。17日，學院還參加了公共論壇“世界災害傳承會議”，并介紹了汶川地震災后地震紀念館的建設和災后教育活動。

中國社會組織代表團第一次走出國門

為了促進我國民間社會組織參加聯(lián)合國減災活動，加強與世界社會組織的交流與合作，筆者所在學院與“基金會救災協(xié)調會”聯(lián)合組織中國民間組織參加了這次大會。參加這次大會的社會組織代表有中國扶貧基金會、中國青少年發(fā)展基金會、深圳壹基金公益基金會、南都公益基金會、愛德基金會、卓明災害信息服務中心、救助兒童會（中國項目）、南充山地救援隊以及贈與亞洲中國辦公室，共計23名代表。

在晚上的交流會場，我國三代從事公益活動的伙伴聚在一起談我國今后如何在國際減災中發(fā)揮更大作用，這令我們感動。中國國際民間組織合作促進會副理事長兼秘書長黃浩明先生，可以說是我國公益屆的第一代創(chuàng)始人、前輩。中國青少年發(fā)展基金會希望小學部部長嚴石先生等各基金會的代表是第二代。正在日本早稻田大學學習的馮翱同學和特意前來參會的日本東北大學的仙臺地區(qū)中國留學生學友會副會長劉朝成等4位同學為第三代。特別感到欣慰的是，第三代的公益者正在防災減災和災后重建領域學習科學、追求真理。