我國(guó)政府績(jī)效管理評(píng)估問(wèn)題研究

朱茜玉　武權(quán)　王凌霄

摘 要：基于中國(guó)政府改革的不斷深入和服務(wù)型政府的建設(shè)要求，政府績(jī)效評(píng)估作為有效的政策和管理實(shí)踐工具日益被重視和采納。政府目標(biāo)的多元化和政府的投入與產(chǎn)出無(wú)法精確量化，給政府績(jī)效評(píng)估帶來(lái)了一定困難。我國(guó)政府開展績(jī)效評(píng)估具有重要意義，同時(shí)契合十八大對(duì)于我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的要求，但我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展還剛剛起步，在政府績(jī)效評(píng)估的機(jī)構(gòu)、制度、程序等方面都存在許多問(wèn)題，筆者主要分析績(jī)效管理評(píng)估體系在中國(guó)實(shí)踐中的現(xiàn)狀。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效；評(píng)估；制度障礙

中圖分類號(hào)：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2015）11-0110-02

經(jīng)過(guò)了三十多年的改革開放之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使了政治領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域取得了相應(yīng)的成就。社會(huì)已由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“單位制社會(huì)”和“全能政府”社會(huì)，向和諧社會(huì)，“有限政府”和“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。對(duì)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革有成本和收益進(jìn)行評(píng)析，而對(duì)于公共部門的績(jī)效考核，目前國(guó)內(nèi)還處于探索階段。然而迫于公眾的壓力以及政府自身存在以及發(fā)展的需要，現(xiàn)代政府需要在基于有限財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)上向公民以及社會(huì)提供高效的服務(wù)，提高政府本身的管理績(jī)效的同時(shí)，提高整個(gè)政府的組織績(jī)效，因此，政府績(jī)效評(píng)估作為一種有效評(píng)估政府行為及結(jié)果的重要管理工具，日益在公共行政范疇內(nèi)受到了廣泛地關(guān)注。自2006年1月，中共中央組織部領(lǐng)導(dǎo)干部考試與測(cè)評(píng)中心啟動(dòng)中澳合作平衡計(jì)分卡中國(guó)化模式研究與推廣項(xiàng)目，黑龍江省海林市代表政府部門參與了該項(xiàng)目的試點(diǎn)工作。在多方的共同努力下，海林市設(shè)計(jì)了整套平衡計(jì)分卡體系、平衡計(jì)分卡、指標(biāo)卡、行動(dòng)方案和績(jī)效考核量表，并且自一把手到中基層干部以及基層公務(wù)員都量身設(shè)計(jì)量表對(duì)其進(jìn)行考核，這是政府績(jī)效評(píng)估改革的一大創(chuàng)新性的嘗試[1]，這是我國(guó)的首次對(duì)于政府績(jī)效考核的實(shí)證落實(shí)，為了進(jìn)一步完善我國(guó)的政府績(jī)效考評(píng)體系，關(guān)鍵在于建設(shè)一支政治堅(jiān)定、能力過(guò)硬、作風(fēng)優(yōu)良、奮發(fā)有為的執(zhí)政骨干隊(duì)伍的要求。

一、政府績(jī)效管理評(píng)估的歷史追溯

政府的績(jī)效評(píng)估的學(xué)術(shù)研究可以追溯到1910年，首次由庫(kù)克在一份題為《學(xué)院與工業(yè)效率》的文章中提出了如何來(lái)測(cè)量大學(xué)當(dāng)中的工作效率。而二戰(zhàn)之時(shí)，政府績(jī)效評(píng)估正式在美國(guó)得以實(shí)踐。克拉倫斯·雷得累和赫伯特·西蒙在著作《市政工作衡量》當(dāng)中，提出了評(píng)估的五個(gè)方面的內(nèi)容（需求，結(jié)果，成本，努力，業(yè)績(jī)），同時(shí)將后三項(xiàng)合并作為對(duì)行政效率的測(cè)量[2]。而公共組織評(píng)估起始于20世紀(jì)60年代，首先在美國(guó)得以應(yīng)用，而到了20世紀(jì)70年代，運(yùn)用管理手段對(duì)公共組織進(jìn)行評(píng)估則一度成為高潮，比如美國(guó)尼克松政府和英國(guó)撒切爾政府都一定程度上運(yùn)用了這一技術(shù)。在經(jīng)歷過(guò)持續(xù)的行政改革之后，美國(guó)在克林頓時(shí)期取得了較大成果，于1978年制定《文官改革法》，新一輪的政府改革的開始；然而1993年《政府績(jī)效與結(jié)果法》的頒布，進(jìn)一步表明了政府公共部門的績(jī)效管理往規(guī)范化與法制化的大方向有序地推進(jìn)。到了70年代末，撒切爾夫人上臺(tái)之后進(jìn)行的新自由主義政府改革，推行國(guó)有企業(yè)私有化，開展政府部門和私有部門的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，注重服務(wù)質(zhì)量，限制公會(huì)力量，通過(guò)一系列的行政改革，從而確立了英國(guó)的公共部門的政府績(jī)效管理制度[3]。90年代之后新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，研究者關(guān)注的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向了能否讓“顧客”滿意，服務(wù)質(zhì)量則變得更為重要，在西方行政管理實(shí)踐中，“效率至上”的原則漸漸被注重服務(wù)質(zhì)量所取代，因此公共服務(wù)更關(guān)注質(zhì)量水平以及所產(chǎn)生的效益。績(jī)效主義發(fā)展至此，已經(jīng)被西方各國(guó)接受，因此其方法及過(guò)程更加規(guī)范化，同時(shí)也逐漸建立起來(lái)了系統(tǒng)的評(píng)估體系，同時(shí)逐漸由模糊的定性轉(zhuǎn)向了定性與定量相結(jié)合，政府績(jī)效有了顯著地提升，不僅僅是美國(guó)和英國(guó)這兩個(gè)廣泛應(yīng)用政府績(jī)效評(píng)估的兩個(gè)國(guó)家，澳大利亞、法國(guó)等國(guó)家都相繼將政府績(jī)效評(píng)估作為了行政改革非常重要的一部分，建立了十分完整的科學(xué)評(píng)估體系，以至于西方學(xué)者驚呼“評(píng)估國(guó)”正在出現(xiàn)。一位專欄作家也對(duì)此感嘆到：“我們已經(jīng)生活在這樣一個(gè)時(shí)代：理性思辨（reasoning）不再受尊崇，信服（conviction）才是一切。”

在我國(guó)，政府績(jī)效評(píng)估也日益受到了重視，《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究》課題組提出了一個(gè)較為系統(tǒng)的政府績(jī)效評(píng)估體系，它將績(jī)效考核的內(nèi)容分為3個(gè)大類，即職能、影響和潛力指標(biāo)，共由33項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成[4]。唐任伍則更為重視測(cè)度指標(biāo)的選擇，并參照IMD（瑞士國(guó)際管理發(fā)展學(xué)院）的測(cè)度原理，設(shè)計(jì)了專門針對(duì)提高我國(guó)省級(jí)政府工作效率的體系，其內(nèi)容涉及居民福利，政府公共服務(wù)的提供等[5]。然而，中國(guó)的政府績(jī)效測(cè)評(píng)仍然是起步狀態(tài)，仍需大量的工作去完善。

二、政績(jī)?cè)u(píng)估中的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

（一）實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)優(yōu)化

中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估不僅僅可以評(píng)估政府的管理績(jī)效以及組織績(jī)效，與此同時(shí)能夠及時(shí)監(jiān)測(cè)政府的工作狀態(tài)，優(yōu)化政府的內(nèi)部管理，中國(guó)政府績(jī)效管理評(píng)估不僅可以評(píng)估政府的管理績(jī)效，同時(shí)利于監(jiān)測(cè)政府的工作狀態(tài)，有利于改進(jìn)政府的內(nèi)部管理，預(yù)測(cè)政府工作的發(fā)展趨勢(shì)[6]。中國(guó)政府績(jī)效管理評(píng)估的作用表現(xiàn)在：首先，政府績(jī)效評(píng)估是推進(jìn)我國(guó)政治體制改革的重要環(huán)節(jié)。改革開放以來(lái)，市場(chǎng)領(lǐng)域的建設(shè)的前進(jìn)了很多，但還存在許多問(wèn)題，比如社會(huì)的公平、公正，政務(wù)公開、公共決策中的民主機(jī)制等等，在進(jìn)一步深化改革過(guò)程中，必須對(duì)政府效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。同時(shí)黨的十八大對(duì)于公務(wù)員以德為先，注重實(shí)績(jī)的要求，而政府績(jī)效評(píng)估能夠有效對(duì)于公務(wù)員執(zhí)政辦公的行為進(jìn)行管理、激勵(lì)與矯正，更充分說(shuō)明了政府的績(jī)效管理評(píng)估的重要性。

（二）提高政績(jī)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理

政府績(jī)效評(píng)估能夠有效提高政府績(jī)效，減少?zèng)Q策的失誤和錯(cuò)位，制定出科學(xué)的管理目標(biāo)。同時(shí)在實(shí)施行政工作時(shí)，績(jī)效評(píng)估為工作中的反饋和修正提供了信息支持。由于政府本身信息采集較為困難和信息不對(duì)稱性，許多政策和社會(huì)自由的配置大都是根據(jù)部門利益偏好的考慮做出來(lái)的：當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人在決定增加預(yù)算時(shí)，以追求部門利益而損失了公眾利益；尤其表現(xiàn)在當(dāng)削減預(yù)算時(shí)，盲目削減，導(dǎo)致大量“爛尾”項(xiàng)目和工程的存在，導(dǎo)致政府權(quán)威的流失，而政府績(jī)效評(píng)估則能夠較好地規(guī)避這一問(wèn)題。政府績(jī)效評(píng)估有利于在組織內(nèi)部形成追求績(jī)效的意識(shí)，從而提高政府內(nèi)部的管理績(jī)效，進(jìn)而提升整個(gè)政府的績(jī)效。

（三）提高政府威信

政府績(jī)效評(píng)估可以有效維護(hù)政府信譽(yù)，提高政府形象。政府績(jī)效評(píng)估能夠向公民和社會(huì)展示政府的工作成果與狀況，是公眾力量制約政府的有效方式。由于政府所提供的公共產(chǎn)品具有壟斷性，政府沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，服務(wù)質(zhì)量低，許多涉及到公民利益的信息也并沒(méi)有得到有效公開，政府的工作很多都是“暗箱操作”。而政府績(jī)效評(píng)估將政府的工作狀況、財(cái)政預(yù)算暴露在了陽(yáng)光之下，能促使政府規(guī)范自身行為的同時(shí)，獲得公民的支持與信任。而另一方面，政府績(jī)效評(píng)估不僅是展示政府工作成果，它也將政府在一段時(shí)期內(nèi)的不足暴露了出來(lái)，但這不一定會(huì)損害政府形象，政府受到來(lái)自于民意方面的壓力對(duì)不足之處進(jìn)行改革，反而能樹立更好的政府形象。

三、政府績(jī)效管理考評(píng)體系的完善

雖然政府績(jī)效評(píng)估對(duì)政府產(chǎn)生正向效應(yīng)，但我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展時(shí)間較短，未形成完善的中國(guó)政府績(jī)效管理考評(píng)體系。

（一）中國(guó)政府目前績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系不健全

現(xiàn)有的資料表明，中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估體系的目標(biāo)維度主要有“3E”（efficiency， effectiveness ，economy）和“政治—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”三維邏輯框架[7]，“綜合指標(biāo)—分類指標(biāo)—單項(xiàng)指標(biāo)”邏輯框架[8]，然而隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)僅僅圍繞3E已不能滿足社會(huì)的需求，與此同時(shí)，出于目標(biāo)管理的痼疾和指標(biāo)體系的不健全，地方政府往往存在目標(biāo)之外的事項(xiàng)置之不理的問(wèn)題，而指標(biāo)體系不健全則更導(dǎo)致政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果不全面。且我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)置陳舊，未能與我國(guó)現(xiàn)狀完全契合，且導(dǎo)致地方政府“對(duì)公式現(xiàn)象”一直未能得到有效解決。

（二）政府績(jī)效評(píng)估具有壟斷性和封閉性

由于政府部門存在壟斷，目標(biāo)復(fù)雜性，以及產(chǎn)出的無(wú)形產(chǎn)品，產(chǎn)出的中間性，最終商品的非商品性和生產(chǎn)過(guò)程的勞動(dòng)密集性，生產(chǎn)技術(shù)的不確定性，政府活動(dòng)要求政府與公民之間的互動(dòng)[9]等等導(dǎo)致政府績(jī)效評(píng)估困難，從另一方面來(lái)說(shuō)，即使要求公民參與政府績(jī)效評(píng)估，但由于我國(guó)公民素質(zhì)較低，公民參與限度是制約公眾評(píng)議政府的重要因素。正如詹姆斯·威爾遜所言“要度量一個(gè)機(jī)關(guān)的輸出量常常是困難的——實(shí)際上，即使是只對(duì)什么是國(guó)家部門的輸出做一番設(shè)想都足以令人頭昏腦漲”[10]。同時(shí)，國(guó)家關(guān)于信息公開事務(wù)方面尚未存在制度漏洞，典型的“三公”消費(fèi)數(shù)據(jù)，政府績(jī)效考核的模糊化處理影響了政府的威權(quán)形象，政府在公民心中的權(quán)威受到弱化，不利于公共政策的進(jìn)一步推行。

（三）缺乏定量分析

中國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估，目前主流是定性分析，定量分析不足，缺乏的足夠的數(shù)據(jù)的支撐。目前的關(guān)于中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估主流的分析仍是簡(jiǎn)單的指標(biāo)體系建設(shè)，簡(jiǎn)單的考核，缺乏具體的量化和測(cè)算[11]。主要是書面化的指標(biāo)體系的現(xiàn)實(shí)測(cè)量，大量的主觀判斷，沒(méi)有足夠的具體的數(shù)據(jù)測(cè)算和演變，缺乏足夠的支撐。定性化的測(cè)量容易導(dǎo)致績(jī)效管理程序的非規(guī)范性和非制度化運(yùn)作，容易產(chǎn)生腐敗和“設(shè)租”行為，違背了績(jī)效管理評(píng)估的初衷，不利于政府的服務(wù)型轉(zhuǎn)變和社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)。

總之，中國(guó)的績(jī)效管理評(píng)估之路道路曲折，現(xiàn)實(shí)的大量的制度，流程，觀念的羈絆影響了其發(fā)展和進(jìn)步，但中國(guó)政府的改革信息，十八大釋放的關(guān)于建設(shè)優(yōu)良的素質(zhì)過(guò)硬的公務(wù)員隊(duì)伍來(lái)看，政府有決心和毅力來(lái)實(shí)現(xiàn)中國(guó)政府績(jī)效管理評(píng)估的加速前進(jìn)。

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（責(zé)任編輯 王文江）