淺論養(yǎng)老保險法律制度改革

強玫

摘 要：養(yǎng)老保險法律制度是社會保障法的重要組成部分，我國的養(yǎng)老保險制度從建國初至今一直備受關(guān)注，而與其相關(guān)的改革措施也早已進行，但依然存在問題。近年來，隨著人口老齡化程度的不斷加劇，改革形勢越發(fā)嚴峻，養(yǎng)老保險制度改革已經(jīng)成為目前我國面臨的重要社會問題之一。因此，我國的養(yǎng)老保險制度改革除了要借鑒國外養(yǎng)老保險改革的經(jīng)驗，更重要的是要結(jié)合本國實際情況，使其具備自身獨有的改革特色，符合我國社會發(fā)展的方向，這是我國進行養(yǎng)老保險制度改革的重要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：老齡化；養(yǎng)老保險；法律制度；改革

中圖分類號：D922.284 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2015）11-0107-03

一、我國養(yǎng)老保險法律制度改革的背景

人口老齡化加劇是我國乃至全世界共同面臨的問題，而我國的老齡化問題更加突出。根據(jù)我國2011年的第六次人口普查結(jié)果來看，我國總?cè)丝?3.7億，60及以上者占13.26%，并且65歲及以上者占全國總?cè)丝诘?.87%，這對于目前正處于發(fā)展中國家行列的我國來說是一個前所未有的挑戰(zhàn)。我國的人口老齡化與西方發(fā)達國家的人口老齡化是有區(qū)別的，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）老年人口數(shù)量大。我國是世界上唯一一個老年人口過億的國家，這意味著我國的養(yǎng)老保險負有很大的支付壓力。（2）老齡化發(fā)展速度快。雖然中國不是最早出現(xiàn)老齡化問題的國家，但卻是老齡化發(fā)展速度最快的國家。（3）農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象突出。毋庸置疑，中國是一個農(nóng)業(yè)國，擁有數(shù)量巨大的農(nóng)業(yè)人口，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，經(jīng)濟水平的不斷提高，農(nóng)村出現(xiàn)許多剩余勞動力，很多農(nóng)民進城打工，成為農(nóng)民工，留在農(nóng)村的多是老年人，因此農(nóng)村養(yǎng)老保險問題更加突出。從中國人口老齡化的特殊性中可以看出中國的老齡化帶來的養(yǎng)老保險制度改革的問題比西方發(fā)達國家所要面臨的問題更加復(fù)雜和迫切。

二、我國養(yǎng)老保險法律制度的發(fā)展狀況及存在的問題

（一）我國養(yǎng)老保險立法發(fā)展狀況

我國的養(yǎng)老保險立法從建國初期至今已有幾十年的歷史，在這期間經(jīng)歷了建立、調(diào)整、受挫、改革和深化改革的發(fā)展階段[1]，每一發(fā)展階段都具有不同的改革內(nèi)容和改革目標，充分體現(xiàn)了不同發(fā)展階段的歷史特色。但是，隨著社會不斷發(fā)展和進步，我國的養(yǎng)老保險制度也存在許多新的問題。

（二）我國養(yǎng)老保險制度改革的發(fā)展狀況

自從90年代我國進行養(yǎng)老保險制度改革至今，有關(guān)養(yǎng)老保險制度的改革已經(jīng)進行了很多年，這說明有關(guān)養(yǎng)老保險的改革問題一直受到國家和社會的關(guān)注，同時也反映出養(yǎng)老保險問題的復(fù)雜性以及改革的艱難性。雖然新《決定》出臺了很多改革措施，但由于我國養(yǎng)老保險制度的復(fù)雜性，還需要對這些規(guī)定及實施方面進行具體化，總體上說，我國的養(yǎng)老保險制度一直在不斷地進步和完善，尤其是對于機關(guān)單位養(yǎng)老制度的改革取得了很大的進步，但是，在現(xiàn)有的體制下，尤其是一些具體實施方面還存在很多問題，我國養(yǎng)老保險制度改革問題還需要很長的路要走。

（三）存在的問題

國務(wù)院新出臺的《決定》較之于之前“雙軌制”下的養(yǎng)老保險制度解決了不少弊端，提高了效率，但依然存在很多問題，在具體實施方面還需要具體細化。比如，雖然已經(jīng)“并軌”，但由于之前“并軌”試點進展緩慢，現(xiàn)在全面進行“并軌”基礎(chǔ)經(jīng)驗不足；新的改革雖然將制度統(tǒng)一了，但在具體的管理上卻建立了兩個獨立運營賬戶，這在以后的運行過程中難免存在不少問題；另外，農(nóng)村養(yǎng)老保險才初步形成，根本就不適宜“個人繳納為主，集體補充為輔，國家扶持”的方式，這與農(nóng)村生活水平及其他實際情況不符等問題。這些都是目前我們需要解決的問題，而且也是最主要的問題。

三、國外養(yǎng)老保險制度改革及啟示

（一）德國

由于德國的養(yǎng)老保險制度建立較早，其養(yǎng)老保險制度非常完善。與我國不同，德國的養(yǎng)老保險制度有其自身特色。德國的養(yǎng)老保險主要包括三種類型：法定的養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險、私人補充保障，其中法定養(yǎng)老保險是德國養(yǎng)老保險制度中最重要的部分[2]。

1.改革的背景

老年人口的不斷增多和經(jīng)濟增長速度緩慢是德國進行養(yǎng)老保險改革的主要原因。德國的老齡化主要表現(xiàn)為老年人口壽命的延長。經(jīng)濟方面主要表現(xiàn)為失業(yè)率的提高。因此，即便是它具有完善的社會保障體系也得進行改革，才能適應(yīng)現(xiàn)實的變化。

2.改革的內(nèi)容

德國對于養(yǎng)老保險的改革主要從以下幾個方面進行：（1）大力推廣資金積累型的私人補充養(yǎng)老保險和企業(yè)養(yǎng)老保險。2001年的養(yǎng)老保險的改革將以法定養(yǎng)老保險為主改為三種養(yǎng)老保險體系共同發(fā)展。（2）提高法定退休年齡。德國從2011年開始實行提高法定退休年齡的措施，預(yù)計到2035年將退休的法定年齡從65歲延長到67歲。（3）重新整合養(yǎng)老金的計算方法，增加人口發(fā)展因子[3]。自從2005年開始，德國政府便在有關(guān)養(yǎng)老金額的計算公式中增加了人口發(fā)展因子這一重要因素，該發(fā)展因子涉及很多領(lǐng)域的內(nèi)容，養(yǎng)老金額的調(diào)整根據(jù)不同情況的變化來進行，這樣就有效的應(yīng)對了高額養(yǎng)老保險金支付中存在的問題?？傮w來說，雖然德國的養(yǎng)老保險制度在全世界來說都極具代表性和典型性，但是，面對人口老齡化帶來的影響，德國也在進行著一系列與社會情況變化相適應(yīng)的養(yǎng)老保險制度改革。自從1992年至今，德國根據(jù)自身的實際情況對養(yǎng)老保險制度進行的大刀闊斧的改革有很多地方是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。

（二）日本

日本的養(yǎng)老保險制度沒有德國養(yǎng)老保險制度建立早，但其根據(jù)本國實際情況制定出了適用于其本國的養(yǎng)老保險制度，因此，日本的養(yǎng)老保險具有自己的特點，比如日本國家養(yǎng)老保險制度具有雙層結(jié)構(gòu)的特征。日本養(yǎng)老保險主要可分為兩個層次，分別是適用于全體國民的國民養(yǎng)老保險和適用于公務(wù)員和企業(yè)職工的厚生養(yǎng)老保險和互助養(yǎng)老保險。除此之外，日本的養(yǎng)老保險制度還具有半公半私的性質(zhì)。

1.改革的背景：隨著其社會發(fā)展狀況的不斷變化，日本的養(yǎng)老保險制度同其他國家一樣也面臨著許多問題和挑戰(zhàn)，比如人口老齡化問題的不斷加劇，真正可用的勞動人口數(shù)量不足，給其養(yǎng)老保險制度帶來了很大壓力。日本采用現(xiàn)收現(xiàn)付制方式的養(yǎng)老保險制度將擔負著巨大的支付壓力，尤其是現(xiàn)有的不斷減少的勞動人口擔負著巨大的壓力。與此同時，日本目前還面臨著經(jīng)濟增長低迷和低出生率等問題。

2.改革的內(nèi)容：針對這些問題日本政府進行了多次改革，日本養(yǎng)老金法的修改逐步向提高支付年齡、緊縮支付的方向轉(zhuǎn)變，對于養(yǎng)老金制度的改革，日本主要還是傾向于控制養(yǎng)老金的給付。近年來，日本根據(jù)自身社會發(fā)展情況的客觀變化，隨時調(diào)整其養(yǎng)老保險制度，并對其進行適當改革，以應(yīng)對各種社會問題帶來的不利影響。

（三）智利

智利是一個養(yǎng)老保險制度歷史較長的國家。起初其建立的養(yǎng)老保險法律制度是根據(jù)當時社會發(fā)展狀況指定的，雖然在一定時期內(nèi)對智利的社會經(jīng)濟發(fā)展起到了促進和推動作用，但后來隨著許多新的社會問題的出現(xiàn)，舊有的養(yǎng)老保險法律制度已經(jīng)不能夠應(yīng)對這些問題，養(yǎng)老保險制度面臨嚴峻挑戰(zhàn)。在這一背景下，智利政府從1981年起對原有養(yǎng)老保險制度進行了大規(guī)模改革，比較值得一提的是其在全國范圍內(nèi)成立的退休基金管理公司，負責管理全國的養(yǎng)老保險事務(wù)，這些公司可以用社員繳納的養(yǎng)老保險費進行投資、經(jīng)營，社員可以根據(jù)公司運營情況自行選擇想要投資的公司，而勞動者則必須選擇一家公司[4]。通常，公司會將紅利分給社員，等社員退休后就可使用該筆資金，這種類似于商業(yè)公司模式的運行機制明顯的體現(xiàn)了有其自身固有的特色。智利的這種做法受到許多國家的關(guān)注，各國都借鑒其做法并結(jié)合本國實際情況不同程度的借鑒了智利的這種改革方式。

（四）改革的啟示

1.外國養(yǎng)老保險制度改革的共同之處

通過對德國、日本和智利這三個國家的養(yǎng)老保險制度的了解以及對這三國所面臨的挑戰(zhàn)和任務(wù)不同情況的分析，可以看出各國對于養(yǎng)老保險制度的改革他們都有自己的特點，但同時，他們也有共同之處，比如都采用延長退休年齡的方式來緩解人口老齡化帶來的壓力。再比如，大力推動私人養(yǎng)老保險業(yè)的發(fā)展。大多數(shù)國家都采用發(fā)展私人養(yǎng)老保險業(yè)應(yīng)對養(yǎng)老帶來的諸多問題。

2.對外國養(yǎng)老保險制度改革的借鑒

外國養(yǎng)老保險制度改革都是根據(jù)自身實際情況作出的，而我國的養(yǎng)老保險制度改革也有其國有的特點，雖然各國改革的目標和任務(wù)有所差異，但通過對外國及我國養(yǎng)老保險制度改革的比較我們會發(fā)現(xiàn)，外國的很多改革方式非常值得我國借鑒：

（1）我們可以借鑒德國大力推廣和發(fā)展私人補充養(yǎng)老保險和企業(yè)養(yǎng)老保險，我國一直以來都是注重機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險，國家財政一直是其主要支付來源，而對于企業(yè)養(yǎng)老保險并沒有支持，雖然我們已經(jīng)“并軌”，但成效甚微，而且，我國的私人補充養(yǎng)老保險發(fā)展很緩慢，這對于整個養(yǎng)老保險制度的發(fā)展形成巨大阻礙，大力發(fā)展私人和企業(yè)養(yǎng)老保險職業(yè)將極大促進我國養(yǎng)老保險法律制度的發(fā)展，從而實現(xiàn)社會公平，這也是十八屆三中、四中全會明確提出的有關(guān)養(yǎng)老保險政策的最主要的目標之一。

（2）日本的雙層結(jié)構(gòu)的養(yǎng)老保險制度很值得我們思考。日本的第一層次的養(yǎng)老保險金也就是國民養(yǎng)老保險金基于全體國民，凡是在日本居住的20-60歲居民都必須參加國民養(yǎng)老保險金，這一制度由法律明確規(guī)定的，強制進行。而我國的養(yǎng)老保險制度的主體是機關(guān)事業(yè)單位職員、企業(yè)職工和農(nóng)村60歲以上者，其余人員可以自愿參加，也沒有法律的強制規(guī)定。

（3）智利的養(yǎng)老保險制度的獨特之處值得我國探究。目前來看，智利的這種改革帶來了一些成效，比如這一改革的實施不僅很好的促進了經(jīng)濟的增長，而且有力的調(diào)動了公民參與的積極性，解決了基金的保值增值的問題。而我國現(xiàn)在的養(yǎng)老保險金制度的運行機制沒有能夠使養(yǎng)老金保值增值，甚至還有一些空賬戶存在，在廣大農(nóng)村，養(yǎng)老金標準低，民眾參與養(yǎng)老金繳費的積極性不高等問題長期存在，我們可以通過對智利養(yǎng)老保險改革的分析，結(jié)合本國實際情況得出一些適用于我國國情的改革方式。

四、總結(jié)

總體而言，我國養(yǎng)老保險法律制度的改革與完善與其他國家的改革背景都存在一定相似性，國外養(yǎng)老保險制度改革的先進經(jīng)驗值得我國借鑒。但同時又要注意我國自身獨有的發(fā)展特色，比如我國農(nóng)村養(yǎng)老保險存在的問題等都與我國的現(xiàn)實社會情況存在很大關(guān)系，這些問題都需要我們建立和完善具有中國特色的養(yǎng)老保險法律制度。以上通過對于養(yǎng)老保險制度的相關(guān)學(xué)習(xí)和思考，可將有關(guān)我國養(yǎng)老保險制度改革發(fā)展和完善問做出以下總結(jié)：

（一）完善立法。這是進行改革的首要一步，我國養(yǎng)老保險制度立法滯后，要想對其進行改革，必須要制定出一套強行性的法律來對養(yǎng)老金制度所涉及的相關(guān)方面進行規(guī)范和約束。

（二）關(guān)于養(yǎng)老保險“并軌”的問題，我國還有很多問題需要考慮。大體方向已經(jīng)明確，我們現(xiàn)在新的《決定》雖然已經(jīng)明確規(guī)定“并軌”，但自2008年起“并軌”試點本身進展緩慢，效果一般，現(xiàn)在全國進行“并軌”，我們更要吸取試點以來的經(jīng)驗教訓(xùn)，更加注重實施效率，解決好制度統(tǒng)一下存在的新問題，這是我國以后逐漸實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度公平的關(guān)鍵一步。

（三）延長退休是否對就業(yè)產(chǎn)生影響值得關(guān)注。這在以后會使我國人口老齡化加劇帶來的問題得到一定緩解，但是這對于我國本來嚴峻的就業(yè)來說，是否會造成影響，還是值得再思考的問題。

（四）養(yǎng)老保險制度中的管理體制、監(jiān)管、運行機制等還存在很多不合理之處，這都需要對其進行具體的改革。要進行改革，就要進行全面的改革，新《決定》提出了建立全方位改革的目標，只有這樣，整個養(yǎng)老保險法律制度才能健康的運行，真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（五）我國農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度需要給予更多關(guān)注?，F(xiàn)在農(nóng)村適用的“個人繳納為主，集體補充為輔，國家扶持”的原則其實與農(nóng)村的實際情況是不太符合的，鑒于農(nóng)村目前的經(jīng)濟狀況和農(nóng)民對待養(yǎng)老保險的態(tài)度，國家都應(yīng)該對農(nóng)村的養(yǎng)老保險給予更大的支持。

參考文獻：

〔1〕王益英.社會保障法[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.55.

〔2〕趙立新.德國日本社會保障法研究[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008.78.

〔3〕趙立新.德國日本社會保障法研究[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008.90.

〔4〕張新民.養(yǎng)老金法律制度研究[M].北京：人民出版社，2007.141.

（責任編輯 徐陽）