淺析我國自貿(mào)區(qū)負面清單管理模式

謝進

摘 要：雖然我國自貿(mào)區(qū)“負面清單”管理模式取得了較大的成功，但也存在文本質(zhì)量欠佳，相關(guān)法律法規(guī)不完善，開放度透明度不夠，與國際接軌不夠等問題，我們應(yīng)在新一版的負面清單制定過程中注重對配套措施的完善，注意負面清單的措辭，提高其透明度，并結(jié)合中國實際情況制定負面清單。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)區(qū)；負面清單；管理模式

一、我國自貿(mào)區(qū)“負面清單”模式存在的問題

（一）負面清單的文本質(zhì)量、透明度與開放度。首先，負面清單的文本質(zhì)量問題。負面清單的文本質(zhì)量的高低，直接影響到負面清單的透明度。在我國2015年版的負面清單中，有部分管理措施表述不清，透明度不夠。比如：在限制類行業(yè)中，對于M749“其他專業(yè)技術(shù)服務(wù)業(yè)”是這樣規(guī)定：限制投資攝影服務(wù)（限于合資），根據(jù)字面含義，對于投資攝影服務(wù)，只能是合資，但是合資的股權(quán)比例如何，負面清單卻未作出進一步規(guī)定，如果有外商投資者以99%的外資股權(quán)與1%的內(nèi)資股權(quán)進行攝影服務(wù)的投資，自貿(mào)區(qū)管委會是否應(yīng)該批準？這樣的負面清單在操作的過程中勢必會出現(xiàn)操作性大打折扣的問題，不利于負面清單的具體實施。

另外，我國的負面清單的行業(yè)分類與國際未接軌。我國的負面清單的行業(yè)分類是按照《國民經(jīng)濟行業(yè)分類及代碼》（2011年版）進行的，而國際上，不管是WTO還是包括各BIT、FTA在內(nèi)的雙邊、諸邊協(xié)議，行業(yè)分類均是按照WTO《服務(wù)部門分類列表的文件》進行的。我國的行業(yè)分類與國際不接軌，將必然影響我國以自貿(mào)區(qū)負面清單作為基礎(chǔ)在對外進行談判的過程中，無法進行行業(yè)的對接的問題，進而使自貿(mào)區(qū)負面清單的試驗作用大打折扣，同時，也大大降低了我國負面清單的透明度。

其次，負面清單的開放度問題。目前我國的負面清單中的特別管理措施過于冗長，開放度不夠。雖然我國現(xiàn)行的2015年版負面清單已經(jīng)經(jīng)過兩次瘦身，較2013年版大大縮短。但是，如果與國際上的負面清單相比較，我國的負面清單的特別管理措施依然過于繁雜。我國2015年版負面清單一共列出122項特別管理措施，其中85條限制性管理措施，37條禁止性管理措施，而美國-韓國FTA中美國的三個負面清單中不符措施總共才不到40條?？梢姡覈呢撁媲鍐我_到國際上的開放度，還需要進一步努力。

（二）相關(guān)的配套制度是否完善。雖然“負面清單”的外資管理模式目前只適用于四個自貿(mào)試驗園區(qū)，但綜觀世界各國的經(jīng)驗，我們不難發(fā)現(xiàn)，負面清單的管理模式并不單單只涉及外資準入管理，其發(fā)揮作用還需要有相關(guān)配套領(lǐng)域的改革，這部分的改革需要頂層設(shè)計。

比如，在市場監(jiān)管方面，對于侵犯知識產(chǎn)權(quán)等侵權(quán)行為懲治不到位，監(jiān)管力度不夠，未形成公平的市場秩序。又比如，在認定何為“外資”的標準方面，我國主要以企業(yè)注冊地為標準認定，而國際上則多采用住所地為標準。這無疑給負面清單的適用增加了障礙。再如，金融創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重點之一，其核心內(nèi)容則是金融自由化，包括人民幣國際化、利率市場化、以及資本項目自由化。但是，仔細研讀2015年版負面清單，上述金融自由化的風險疑問尚無詳細解讀。再如，負面清單大大開放了外資準入的范圍，相應(yīng)地，應(yīng)該加強外資安全審查制度與反壟斷審查制度，但是，我國的這兩項制度均存在許多不完善的地方，這樣無疑加大了我國開放外資的風險。以外資安全審查制度為例，雖然今年4月出臺了《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法》，一定程度上明晰了自貿(mào)區(qū)管委會與國家商務(wù)部、發(fā)改委以及聯(lián)席會議的職責分工，但是，有關(guān)外商投資國家安全審查制度的其他內(nèi)容并未在這一試點辦法中得以完善，諸如“關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)”“關(guān)鍵技術(shù)”等重要用語的具體含義和判斷標準沒有得以明晰，商務(wù)部與發(fā)改委、聯(lián)席會議的具體職責劃分、聯(lián)席會議的議事規(guī)則等都依然保持原有規(guī)定，未能在這次試行辦法中得以進一步完善。再比如，負面清單的管理模式深層次的影響是轉(zhuǎn)變政府職能，要使負面清單管理模式達到最優(yōu)化的效能，應(yīng)有政府權(quán)力清單與責任清單的配套實施，而我國政府權(quán)力清單與責任清單均處于起步試行階段，還有很多需要完善的地方，這勢必會影響到負面清單管理模式的實施效果。

（三）負面清單所給予的國民待遇的質(zhì)量問題。目前我國

2015年版的負面清單只涉及外資的設(shè)立與變更，并未貫穿外資設(shè)立后經(jīng)營的全過程，同時，負面清單也未涉及外資在我國的間接投資，應(yīng)該說，這樣的國民待遇是有限的，這也勢必會影響我國目前負面清單的質(zhì)量。

二、我國自貿(mào)區(qū)負面清單管理模式的完善

（一）注重相關(guān)配套措施與法律法規(guī)的完善。如前所述，國家安全審查制度作為負面清單管理模式的配套措施，相關(guān)的法律制度還存在諸如“外資”“控制”等關(guān)鍵詞語的認定，審查的機構(gòu)具體職責劃分、程序等諸多問題，需要我們進一步頂層設(shè)計，完善相關(guān)制度。

（二）注重負面清單的用辭，盡量做到準確，可操作性強。我國的負面清單實行動態(tài)管理模式，即每年根據(jù)實際情況進行調(diào)整，在下一次的負面清單調(diào)整過程中，應(yīng)盡量避免使用模糊性的語句，描述清晰，尤其對于限制性管理措施，一定要對限制的條件、對象等做出明確規(guī)定，以防止在適用負面清單的過程中產(chǎn)生歧義和不確定性。

（三）以與國際接軌的行業(yè)分類編制新版的負面清單。為了充分發(fā)揮負面清單在我國進行對外談判時的試驗效果，我國應(yīng)當在新一版的負面清單編制過程中以與國際接軌的行業(yè)分類標準進行編制。

（四）加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善權(quán)力清單與責任清單建設(shè)。如前所述，負面清單管理模式帶來的是政府職能的轉(zhuǎn)變，要充分發(fā)揮負面清單管理模式的效用，就應(yīng)進一步完善政府權(quán)力清單與責任清單，進一步規(guī)范政府的行政自由裁量權(quán)的行使，增強行政行為的合法性與合理性。

（五）逐步提升負面清單所給予外資的國民待遇的質(zhì)量。在負面清單管理模式的下一步改革中，逐步將負面清單的管理模式適用于外資經(jīng)營的全過程，并將這種管理模式逐步運用于外資在我國的間接投資。

（六）負面清單內(nèi)容應(yīng)充分體現(xiàn)中國自身特點。雖然如前所述，自貿(mào)區(qū)的負面清單是為今后我國在國際上談判作試驗，應(yīng)盡量與國際接軌，但是，這并不意味著，我國的負面清單完全以別國的為藍本。事實上，歐美日等發(fā)達國家在實施其負面清單管理模式時均充分考慮自身特點。我國也應(yīng)在制定負面清單時，對于一些敏感行業(yè)、嚴重污染環(huán)境的行業(yè)以及一些新興領(lǐng)域做出適度地保留。

參考文獻：

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[2] 張小明.張建華.上海自貿(mào)區(qū)“負面清單”投資管理模式的國際經(jīng)驗借鑒.商業(yè)經(jīng)濟研究2015（2）： 35-36.