試論我國行政執(zhí)法的倫理建設
——基于對上海“釣魚執(zhí)法”的倫理檢視

羅書川

（四川大學公共管理學院，四川成都610065）

試論我國行政執(zhí)法的倫理建設
——基于對上海“釣魚執(zhí)法”的倫理檢視

羅書川

（四川大學公共管理學院，四川成都610065）

作為依法行政“透視窗口”的行政執(zhí)法應對“合法”與“合德”兼而顧之，忽視行政倫理，不僅使執(zhí)法紊亂，還會威脅政府公信力。用倫理學的眼光，結(jié)合行政法學、行政倫理學的相關(guān)原理檢視上?！搬烎~執(zhí)法”事件，梳理出我國行政執(zhí)法的非倫理現(xiàn)狀，歸納其癥結(jié)所在，從執(zhí)法行為的道德規(guī)范和以約束行政自由裁量權(quán)為基點的執(zhí)法體制的道德規(guī)制兩方面為我國政府法治化和倫理化的統(tǒng)合提供塑造路徑。

行政執(zhí)法；釣魚執(zhí)法；倫理；行政自由裁量權(quán)

一、“釣魚執(zhí)法”與行政執(zhí)法概念釋義

2009年10月14日，到上海開車才兩天的河南小伙兒孫中界，本打算做好事讓人免費搭便車，沒想到遭遇“倒鉤”——城管部門釣魚執(zhí)法，被認定為非法運營拉客，車輛被扣。事件引發(fā)了強烈的輿情震蕩，網(wǎng)絡輿論幾乎一邊倒的對這種“請君入甕”式的執(zhí)法行為進行道德譴責，年僅18歲的孫中界激憤之下斷指以證清白。隨后，經(jīng)過政府部門多方取證調(diào)查，認定執(zhí)法方式不合理，處罰得以撤銷。雖然孫中界等到了“清白”，也獲得了賠償，但其中反映出來的行政執(zhí)法行為正當性以及執(zhí)法者的道德情操等方面的問題仍然值得理論界和實務界的反思和總結(jié)。那么，“釣魚執(zhí)法”所言何物？“釣魚執(zhí)法”，英美叫執(zhí)法圈套（entrapment），這是英美法系的專門概念，它和正當防衛(wèi)等一樣，都是當事人無罪免責的理由。從法理上分析，當事人本身并沒有違法意圖，是在執(zhí)法人員的引誘之下，才從事了違法活動。國家當然不應該懲罰這類結(jié)果上的“違法行為”。

行政執(zhí)法是相伴在20世紀后半葉興起的政府法治化而生的，并在依法行政理論和實踐過程中日漸重要的概念。可是學術(shù)界對行政執(zhí)法含義的認識呈百家爭鳴之狀，有學者從廣義的角度認識，“行政執(zhí)法是就國家行政機關(guān)執(zhí)行憲法和法律的總體而言的，包括了全部的執(zhí)行憲法和法律的行為，既包括中央政府的所有活動，也包括地方政府的所有活動，其中有行政決策行為、行政立法行為以及執(zhí)行法律和實施國家行政管理的行政執(zhí)行行為。”也有學者立意狹義：行政執(zhí)法行為，即行政機關(guān)為了執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的決定、命令，直接對特定的行政相對人和行政事務采取措施，影響相對人權(quán)利義務，實現(xiàn)行政管理職能的活動。考慮到行政執(zhí)法所具有的理論和實踐（實踐性更強）的雙重意義，筆者取其狹義解讀，認為它無異于一種具體行政行為。然而，相比理論層面，實踐層面一直是行政執(zhí)法的軟肋，如以權(quán)謀私、以權(quán)治民、以權(quán)壓法等非道德行為往往在這個薄弱環(huán)節(jié)中層出不窮，上述“釣魚執(zhí)法”就是在行政執(zhí)法實踐過程中所出現(xiàn)的一種非倫理的行政執(zhí)法亂象。

二、行政執(zhí)法非倫理現(xiàn)狀種種

上?！搬烎~執(zhí)法”事件凸顯了行政執(zhí)法手段和目的以及程序方面的問題。從行政倫理維度的視角，“釣魚執(zhí)法”主要反映了一下三方面的非倫理現(xiàn)狀。

（一）執(zhí)法手段的公正性缺失

行政執(zhí)法手段背離公正原則，致使公民的合法權(quán)益受到侵害，違背了制度倫理的要求。“釣魚執(zhí)法”過程中，執(zhí)法主體故意利用公民的好意，在當事人沒有自主違法意圖和動機的情況下，引誘其上當違法。這樣的執(zhí)法方式缺少起碼的正當性與合法性，嚴重破壞了法律秩序，造成了對守法公民的迫害。

（二）行政執(zhí)法目的正義性缺失

執(zhí)法行為在回應客觀要求的同時，也夾雜著執(zhí)法部門和個體的主觀目的，主觀目的往往受經(jīng)濟利益的影響而缺乏公正的考慮。執(zhí)法主體在考量執(zhí)法目的時，不僅要體現(xiàn)法律正義，也要體現(xiàn)道德正義。在“釣魚執(zhí)法”中，表明看來，執(zhí)法行為在于回應治理黑車之亂，其實背后隱藏著獲取經(jīng)濟利益的目的，棄促進公共利益之目的于不顧。

（三）執(zhí)法行為違背程序正義

在我國傳統(tǒng)的執(zhí)法理念中，人們更加注重的往往是目的，即結(jié)果公平，而執(zhí)法程序是否合理并沒有引起應有的關(guān)注?！熬托姓?zhí)法而言，人們關(guān)注的重點不在于行政執(zhí)法的過程，而在于行政執(zhí)法的后果，即不管白貓黑貓，抓到老鼠就是好貓。只要結(jié)果正確，過程是否公正合理不是主要問題?！薄搬烎~執(zhí)法”中，執(zhí)法者對黑車和好心搭載不加以區(qū)分，絲毫不顧當事人的陳述和辯解，直接推定當事人違法，僅以一次“上鉤”行為為依據(jù)進行處罰，也沒有說服教育的程序，處罰手段也只是單一的罰款。這種一網(wǎng)打盡的做法就正是“只要能治理黑車之亂，過程、手段并不重要”的功利執(zhí)法觀的極致體現(xiàn)。此外，在處罰的適用程序選擇上也有問題。按照《道路運輸條例》對非法營運行為的應罰金額大大超過可適用簡易程序的限額，因而行政機關(guān)在調(diào)查或者進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關(guān)人員出示證件。然而在媒體曝光的一些案件中，“釣魚執(zhí)法”有時僅有一人就根據(jù)自造的證據(jù)完成了整個處罰環(huán)節(jié)。

三、行政執(zhí)法非倫理現(xiàn)狀之癥結(jié)所在

“釣魚執(zhí)法”與其說是“人無完人，難免會出錯”的行政執(zhí)法領域的偶然失當，毋寧說是行政執(zhí)法者和機構(gòu)缺乏倫理考量、自由裁量權(quán)遭受濫用而釀成的必然錯誤。

（一）行政執(zhí)法者道德意識淡薄

由于缺乏對行政執(zhí)法人員道德素質(zhì)的教育和培養(yǎng)，行政執(zhí)法人員往往只關(guān)注個人仕途安危，僅以守法為最高行為標準，不自覺加強自身的道德和修養(yǎng)，從而導致缺乏強烈的道德意識。多數(shù)執(zhí)法者是忌憚于法律強制力的被迫守法者，不是出自對法律尊崇的自覺守法者，通常只能保證在負有重大法律責任或?qū)彶榈奶厥鈺r刻的條件下秉公執(zhí)法，在某些法律死角問題上“見利忘義”“以權(quán)謀私”。從根本上講，是沒有樹立正確的義利觀，權(quán)力觀和道德觀，缺乏為人民服務的宗旨意識，片面強調(diào)行政執(zhí)法的人、財、物的投入成本，而忽視行政執(zhí)法的道德成本；重視行政執(zhí)法的法律責任，輕視行政執(zhí)法的道德責任，等等。“釣魚執(zhí)法”中，執(zhí)法者利用“陷阱”誘騙執(zhí)法，就印證了內(nèi)心缺乏公正、公平、平等的理念。

（二）行政執(zhí)法的倫理價值取向不受重視

20世紀70年代的新公共行政流派倡導把社會公平列入為公共行政活動的第三個理論支柱和追求目標，目的就是提供人道化、均等化的公共服務，預示著當今政府正朝著法治化和道德化的統(tǒng)合方向發(fā)展。改革開放以來，從國家機關(guān)用人制度從“干部人事”向“公務員”的制度演變中可得知我國政府治理從人治轉(zhuǎn)向法治，將依法行政，依法治國作為執(zhí)政治國的重大方略。但一段時間內(nèi)，依法行政被片面強調(diào)，以致人治被完全否定的同時還把德治等同于人治加以排斥。從而現(xiàn)實生活經(jīng)常出現(xiàn)有法不依，執(zhí)法不嚴，以權(quán)壓法，以情壓法等惡劣現(xiàn)象。正如“釣魚執(zhí)法”所凸顯出的問題一樣，執(zhí)法者并未嚴格按照法律程序辦事，其本質(zhì)就是片面追求經(jīng)濟效率價值，回避倫理價值。

（三）行政執(zhí)法的倫理評價不夠深刻

倫理評價能夠?qū)π姓?zhí)法主體形成社會輿論的壓力，從內(nèi)容上看，包括執(zhí)法者對自己的“道德自評”和受到來自公眾對其的“道德他評”。道德自評主要指執(zhí)法者對自己執(zhí)法目的、手段采取等進行諸如“這樣做是否保證每個相對人平等，是否促進公共利益”一系列問題的倫理拷問，還表現(xiàn)為是否珍視、積極塑造自己的道德美譽。道德他評是指官方監(jiān)督，社會輿論對執(zhí)法行為的評估不能僅僅考慮行政執(zhí)法的合法性，也應考察它的合道德性，表現(xiàn)為對不正當執(zhí)法行為的強烈的道德譴責。但是，長期以來，倫理評價一直不被官員和群眾視為行為規(guī)制的必然要求，被視為可有可無的“良心發(fā)現(xiàn)”?！搬烎~執(zhí)法”引起的震蕩輿情也只是說明道德他評達到了歷史高點，是否引起了深刻的倫理自省、自評還有待觀之。

（四）行政自由裁量權(quán)遭到濫用

法律和自覺是規(guī)制行為的兩個終端，自由裁量權(quán)作為一種公權(quán)力，自然要受到法律的控制，但正如“自由”二字所體現(xiàn)出來的，這種權(quán)力并沒有完全受到法律的調(diào)節(jié)，還有賴于兩個終端之間的過渡地帶——也就是倫理（道德）——的約束。自由裁量權(quán)合法性要求它的發(fā)揮不能超越法律邊線，倫理要求它的發(fā)揮不能違背社會公平和仁義道德，使用自由裁量權(quán)應當以國家和公民的利益為出發(fā)點和落腳點。可遺憾的是，自由裁量權(quán)這把雙刃劍在行政執(zhí)法中還是經(jīng)常被不合理地使用。在“釣魚執(zhí)法”中，查處黑車“釣魚”的目的不在于維護交通運輸管理秩序，而在于獲得非法收益，屬于權(quán)力的濫用，個人意志主導整個執(zhí)法始末，危及到了全社會的利益。

四、行政執(zhí)法倫理路徑的塑造

通過對“釣魚執(zhí)法”事件的行政倫理學角度的分析，我們發(fā)現(xiàn)，忽視行政執(zhí)法的倫理維度，必然造成行政執(zhí)法的種種非倫理現(xiàn)狀。故此，必須從倫理學的角度為行政執(zhí)法倫理建設提出中肯建議，使處于法治化大背景下的行政執(zhí)法過程充滿公平、公正、廉潔、利民、親民等倫理價值。倫理路徑的探尋從規(guī)范行政執(zhí)法行為，規(guī)范行政執(zhí)法體制，即個體和組織層面的規(guī)范展開。沿著倫理路徑，通向的是行政執(zhí)法和諧燦爛的光明前景。

（一）行政執(zhí)法行為的倫理價值回歸：行政執(zhí)法目的與手段的道德規(guī)范

行政執(zhí)法是人類公共事務活動范疇的一種形式。由于行為既包含著主觀目的又包含客觀手段，因此對于執(zhí)法者而言，就面臨著如何處理目的和手段之間道德關(guān)系問題，是選擇具有道德性的目的還是道德化的手段？筆者認為，行政執(zhí)法應該內(nèi)在地包括了善的目的和善的手段。也就是說，執(zhí)法者在實現(xiàn)具有道德性目的的目標時，應當對手段進行道德化權(quán)衡與選擇，予以道德上的規(guī)范，以解決目前我國稅務執(zhí)法、城管執(zhí)法、公安執(zhí)法等多個行政執(zhí)法領域中存在的最直觀、最突出的執(zhí)法手段不道德問題。

1.重拾行政執(zhí)法目的的道德性。必須承認，行政執(zhí)法有其本身目的，問題在于這目的是誰的目的？是一種怎樣性質(zhì)的目的？按照由易及難的標準，郭漸強教授將目的的正當性層次劃分為“法律賦予的目的”、“合倫理道德標準”、“回應社會需求”和“保護相對人的合法權(quán)益”，此種應然性劃分難以看出是何物損害目的的道德性。依據(jù)行為的影響對象，可以把行政執(zhí)法目的大致分為執(zhí)法者的私人目的、執(zhí)法機關(guān)的管理目的和公共目的，其中私人目的存在著破壞道德價值的危險，值得警惕，因為這種目的的背后的真實動機并不全是公共利益，而在于追求權(quán)力或者其他資源。這也就是說，對執(zhí)法者而言，“當支配性目的明顯地被規(guī)定為獲得某種諸如政治權(quán)力或物質(zhì)財富等等客觀目標時，它的潛在的狂熱和非人性就當然地表現(xiàn)出來……雖然使我們的全部目標從屬于一個目的嚴格地說來并不違反合理選擇原則（無論如何不違反計算原則），它對我們來說仍然是不合理的，或更恰當?shù)卣f可能是瘋狂的?！闭菆?zhí)法者的私人目的本身存在著一個道德合理性問題。因此，執(zhí)法目的的確立不能從私人利益、部門業(yè)績等局部利益出發(fā)，而只能從行政執(zhí)法的公正理念和服務理念出發(fā)。只有符合公共觀，人權(quán)觀的執(zhí)法目的才是具有道德性的目的。

2.行政執(zhí)法手段的道德化。道德化手段是對具有道德性目的的落實。行政執(zhí)法帶有明顯的強力特征，手段的不合理使用不僅不會達到懲戒作用，還會侵犯相對人的合法權(quán)益，手段的合理必須體現(xiàn)法律正義和道德正義。簡單來講，執(zhí)法手段的道德化或者正當化，是指執(zhí)法者在具體的執(zhí)法手段選擇中，應盡可能地選擇不給當事人和其他群眾帶來人身傷害和財產(chǎn)損失的手段。具體地說，行政執(zhí)法的手段正當性要求有以下三點。第一，合法。這是對手段正當化最基本的要求，主要指行政執(zhí)法手段所涉及到的種類、內(nèi)容和程序的法定。第二，公正。執(zhí)法手段的運用必須遵守公正原則，才能體現(xiàn)人人平等的憲法精神，才能保證相對人合法權(quán)益受到合理對待。第三，適當。該原則強調(diào)政府手段對執(zhí)法后果的適度關(guān)照，切不可為達目的，造成對公民權(quán)益的過渡傷害。如2013年實施的《四川省城市管理綜合行政執(zhí)法條例》第27條規(guī)定：當事人確有經(jīng)濟困難，經(jīng)申請并經(jīng)執(zhí)法部門批準，可以暫緩或者分期繳納罰款。

（二）行政執(zhí)法體制道德規(guī)范的強化：以約束行政自由裁量權(quán)為基點

僅僅為個體執(zhí)法行為確立道德標準并不足以保證道德自覺，不足以彌補道德缺失，還應該對從組織制度的控制層面來規(guī)范執(zhí)法行為，其中對自由裁量權(quán)的規(guī)范無疑是最佳著力點?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是條萬古不易的經(jīng)驗。”柏拉圖也因規(guī)避裁量權(quán)的潛在危害而否定其存在的合理性。因此，行政自由裁量權(quán)正能量的發(fā)揮，必須采取有效的措施對其進行切實的控制，強化對裁量權(quán)運用的內(nèi)外部控制，方能保證其正當化。

1.建立健全行政自由裁量權(quán)外部監(jiān)督機制

首先，強化司法審查對裁量權(quán)的控制。目前單靠權(quán)力機關(guān)和上級行政執(zhí)法機關(guān)對行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督的方式，不能有效遏制自由裁量權(quán)的濫用，亟須引入和加強司法審查對裁量權(quán)的控制。針對當前對行政訴訟的受案范圍狹窄，可以適當擴大行政訴訟的受案范圍，將抽象裁量行為也納入到訴訟范圍，控制行政自由裁量權(quán)的濫用。司法審查自由裁量行為不僅是對實體內(nèi)容的審查，更應該是對程序的審查，譬如，行政執(zhí)法機關(guān)在作出自由裁量行為時，是否履行告知和送達的義務、是否給相對人提供陳述和辯解的機會、是否應相對人的要求舉行聽證會等等。此外，要適度加大司法審查的深度，包括執(zhí)法行為有無顧及到社會的公平和期待，都是應當追問的審查內(nèi)容。

其次，強化對行政自由裁量權(quán)的社會控制。社會控制是對行政執(zhí)法行為的一種民主的控制方式，這是我國法律賦予人民群眾的一項法定權(quán)力。在執(zhí)法實踐中，由于執(zhí)法者和相對人是管理和服從的關(guān)系，權(quán)力是單向的，由上而下的，雙方關(guān)系失衡。因此，要增強人民群眾民主監(jiān)督意識和參政議政能力，確保自由裁量權(quán)在陽光照耀下行使。人民群眾對執(zhí)法行為的控制方式主要為三種，即檢舉、控告和輿論。其中，基于現(xiàn)代國家的大眾社會化，尤其是發(fā)達的信息化、網(wǎng)絡化，使得人民群眾（主要指新聞界）輿論監(jiān)督具有公開性、廣泛性和可靠性等優(yōu)勢，因而，輿論在促使執(zhí)法者樹立良好的權(quán)力道德意識和制約裁量權(quán)方面具有其他力量無法相比的巨大作用。正如博洛爾所指出的：“由于公共輿論變得更加開明理智，獲得了更大的影響力，其健康合理的共識取代了權(quán)謀家的奸計與手腕?！惫蚀?，執(zhí)法機關(guān)應該積極拓寬社會控制的渠道，完善舉報、信訪、投訴等監(jiān)督制度，定期公開執(zhí)法公務，聽取人們的意見和建議，以避免執(zhí)法的隨意性和刻板化，增強人文關(guān)懷的倫理價值。

2.完善對自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制

內(nèi)部控制絕不是可有可無的，也不能是斷斷續(xù)續(xù)的，而應當是制度化的，經(jīng)常化的。內(nèi)部控制具有專業(yè)性和效率性的優(yōu)勢，亦可稱為對行政自由裁量的行政控制，表現(xiàn)為行政監(jiān)察、行政仲裁、行政復議等。依照過程論的觀點，制度化的內(nèi)部控制可以分為事前、事中和事后的監(jiān)督或者控制。對行政執(zhí)法的內(nèi)部控制可以歸結(jié)為對執(zhí)法過程的控制。

事前控制是指發(fā)生在執(zhí)法行為發(fā)生之前的內(nèi)部控制，主要控制方式是通過道德教育培養(yǎng)執(zhí)法者的道德選擇，為行政自由裁量權(quán)的正當行使提供行為標準。道德對人的行為善惡美丑之判斷作用于人的心靈，影響行為抉擇。教育的內(nèi)容包括權(quán)力機關(guān)制定的各領域相對應的職業(yè)道德規(guī)范，如《稅收征收管理實施細則》、《公安機關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》等，還包括庫伯所說的“職業(yè)價值和職業(yè)標準”。

事中控制是發(fā)生在執(zhí)法過程中的內(nèi)部控制，其主要的控制方式是對執(zhí)法者進行實時監(jiān)督，當發(fā)現(xiàn)不合理的執(zhí)法行為時立即叫停，甚至對執(zhí)法者進行免職處理。這就要求加強監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)威性和影響力，增大執(zhí)法行為的透明度，對執(zhí)法情況進行公開，特別是公眾關(guān)注的焦點問題，應該予以公開報道，在行為過程中時刻接受來自各方主體的監(jiān)督。

事后控制是指發(fā)生于執(zhí)法過程之后的內(nèi)部控制，其主要的控制方式是對執(zhí)法者進行道德評價和對相對人進行救濟。通過道德評價，增強執(zhí)法者行使自由裁量權(quán)的道德責任感。道德責任是執(zhí)法者應當肩負的具有道德問責和良心自省意義的不利性后果，由于個人所持道德規(guī)范的巨大差異性，它很少自主承擔，往往是通過社會道德評價、道德譴責追加到執(zhí)法者身上的。所以，在對執(zhí)法者工作績效評估時引入道德指標，增大道德評價在考核時的權(quán)重將是行政執(zhí)法倫理建設的重大方向性課題。除此，通過完善行政救濟制度，再度規(guī)范裁量權(quán)的合理行使。這是對自由裁量權(quán)的事前、事中控制都失效的情況下保證相對人損失最小化的最后屏障。然而，正如釣魚執(zhí)法當事人斷指以示清白的做法所凸顯出來的，我國行政救濟制度的缺失一直是行政執(zhí)法倫理建設中的頑疾。要杜絕這類事件的發(fā)生，就要完善行政復議程序和行政賠償程序，及時地、積極地、公正地處理公民提出的每個行政復議申請，以期最大限度保障相對人的正當權(quán)益。

五、結(jié)語

依法行政秩序的建立并非一朝一夕的事，需要多方主體的協(xié)同合作，其中，執(zhí)法者的行為因其直接性和具體性受到充足的關(guān)注，也最能影響公民的法治觀念。當一個執(zhí)法部門為了私利“釣魚執(zhí)法”時，社會對法律的嚴肅性和政府的公信力都會產(chǎn)生極大的質(zhì)疑。在行為動機之私利與公利的抉擇中，執(zhí)法的倫理規(guī)范起著舉足輕重的作用，必須對執(zhí)法者個人行為和自由裁量權(quán)進行倫理塑造，方能有效杜絕“釣魚式”等不道德行政執(zhí)法行為的發(fā)生。

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On the Ethics Construction of Adm inistrative Enforcement in China

LUO Shu-chuan
（School of Public Administration,Sichuan University,Chengdu 610065,Sichuan）

Administrative enforcement,as a perspective window of law enforcement,should be legal and moral.If it ignores administrative ethics,it not only makes law enforcement in disorder,but also threatens the credibility of a government.In the view of ethics,Shanghai"fishing law enforcement"event was reviewed with the relevant principles of administrative law and administrative ethics to tease out the current non-enforcement situation of administrative enforcement in China and to summarize its crux,thus suggesting shaping methods for Chinese government to make legal and moral integration from the moral rules of law enforcement and the constraints of administrative discretion.

law enforcement,fishing law enforcement,ethics,administrative discretion

D 922.1

A

2095-6266（2015）02-084-05

2014-11-16.

羅書川(1990-)，男，四川大竹人，碩士研究生，主要從事行政管理理論與實踐研究。