大氣污染公益訴訟第一案的“四大難”—以“中環(huán)聯(lián)訴德州振華案”為視角

李樹森 山東康橋律師事務(wù)所

張猛 山東康橋律師事務(wù)所

大氣污染公益訴訟第一案的“四大難”—以“中環(huán)聯(lián)訴德州振華案”為視角

李樹森 山東康橋律師事務(wù)所

張猛 山東康橋律師事務(wù)所

4月21日，浙江省杭州市，城北一家鋼鐵廠的煙囪吞云吐霧。CFP/供圖

2013年1月1日實施的《民事訴訟法》首次以法律的形式確定了公益訴訟的法律制度，公益訴訟也成為新民訴法修改的亮點之一。2015年1月1日實施的《環(huán)境保護法》第五十八條對提起環(huán)境污染等方面公益訴訟的主體資格方面作了進一步的規(guī)定。2015年1月7日起施行《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋 》（以下簡稱“最高法司法解釋”）對環(huán)境民事公益訴訟案件從原告主體資格、管轄、支持起訴人、舉證責任分配、訴訟請求、損害后果的確定、調(diào)解、訴訟等費用分擔等方面作了較為詳盡的規(guī)定。

我們代理的中華環(huán)保聯(lián)合會訴德州晶華集團振華有限公司大氣污染責任糾紛（環(huán)境民事公益訴訟）案件（該案以下簡稱“訴德州晶華案”）被媒體稱為大氣污染公益訴訟第一案。代理過程中，仍面臨著諸如管轄法院、舉證責任分配、損害后果的確定、賠償款項的歸屬和使用等方面的法律難題困擾，現(xiàn)結(jié)合案例具體闡述如下。

第一難該按什么原則確定管轄法院？

根據(jù)最高法司法解釋第六條第一款的規(guī)定，環(huán)境公益訴訟的管轄是按照一般侵權(quán)案件的管轄原則來確定管轄法院。

但在生態(tài)環(huán)境公益訴訟中，侵害行為的影響范圍很廣，侵害結(jié)果地眾多；判決的結(jié)果除了涉及停止侵權(quán)行為，賠償損失外，還涉及到

賠償款項的支付去向等，所以按照一般侵權(quán)案件的管轄，與侵害行為地聯(lián)系不密切的有管轄權(quán)的法院作出判決在執(zhí)行時往往會遇到一定困難，如停止侵權(quán)行為的執(zhí)行、賠償款項的支付等。所以，我們建議對環(huán)境公益訴訟采取專屬管轄制度與指定管轄制度相結(jié)合，以侵害行為發(fā)生地作為管轄法院較為便利。以侵害行為地作為管轄法院有以下獨特的優(yōu)勢：

首先，由侵權(quán)行為地法院管轄有利于起訴主體尋求法律救濟。盡管目前符合法律和司法解釋規(guī)定要求的原告主體數(shù)量不多，是如果數(shù)個無利害關(guān)系的原告針對同一損害環(huán)境公共利益的行為向不同的法院提起訴訟，多家法院受理，浪費司法資源。明確以侵害行為實施地法院管轄，便不會發(fā)生管轄權(quán)爭議，有利于起訴主體尋求法律救濟。

其次，由侵權(quán)行為地法院管轄有利于更全面徹底地保護環(huán)境公益。因為環(huán)境一旦遭受破壞就難以恢復原狀，所以環(huán)境公益訴訟的提起及最終裁決并不一定要有損害事實發(fā)生，只要根據(jù)有關(guān)情況合理判斷出可能使社會公益受到侵害，即可提起訴訟，由違法行為人承擔法律責任，將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。如果以侵害結(jié)果地作為管轄法院，由于不少環(huán)境損害并不明顯，一旦顯示往往已造成無法挽回的損害，這樣對于萌芽狀態(tài)的環(huán)境侵害就無法阻止。

最后，由侵害行為地法院實施專屬管轄，有利于提高訴訟效率。法諺云，“遲到的正義是非正義”，對生態(tài)環(huán)境公益訴訟而言更是如此。侵害行為的存在不僅會加劇損害結(jié)果，還會造成新的侵害，因此，排除侵害是法院經(jīng)常采取的一種救濟方法，這種救濟方法可以通過先予執(zhí)行的裁定來實施，也可以通過最終判決來實現(xiàn)。相比較而言，侵害行為實施地法院最有利于實現(xiàn)事實的及時認定，也有利于證據(jù)的及時收集和保全以及法院裁定、判決的及時執(zhí)行。

由于大氣污染公益訴訟的專業(yè)性，專門環(huán)保法庭以及專業(yè)法官的匱乏也給公益訴訟的審理造成一定的影響。我們代理的訴德州晶華案被德州市中級人民法院按照一般的民事侵權(quán)案件進行審理。為了推動環(huán)境公益訴訟的有序開展，調(diào)動社會組織參與公益訴訟的積極性，建議肩負解決案件審理“主客場問題”的指定管轄制度應(yīng)盡快落地生根。

第二難原告侵權(quán)行為及損害后果舉證難

對于大氣污染環(huán)境公益訴訟案件，從舉證責任的分配來講，作為原告仍應(yīng)承擔侵權(quán)行為、損害后果等事實的舉證責任。但由于空氣的流動強及大氣生態(tài)環(huán)境的自凈能力等因素，往往對于被告排放污染物的侵權(quán)行為及造成損害的證據(jù)難以取得，即使是初步證據(jù)。

我們代理的訴德州晶華案中也同樣遇到了類似的難題。對于排放污染物的侵權(quán)行為的初步證據(jù)，原告通過現(xiàn)場拍照、錄像及互聯(lián)網(wǎng)的查詢等方式取得了部分初步證據(jù)，但由于該類證據(jù)形式上的局限，對于證據(jù)的真實性、合法性等方面被告比較容易提出抗辯。同時，我們又通過環(huán)保部、山東省環(huán)保廳官方網(wǎng)站等途徑也查詢到了部分被告因超標排放污染物被行政處罰的法律文書，對于證實被告存在侵權(quán)行為起到輔助的證明作用。對于損害后果方面的初步證據(jù)，我們僅能從互聯(lián)網(wǎng)查詢到德州市某一時段空氣污染嚴重的媒體報道，并無直接證實德州市空氣質(zhì)量受到損害的證據(jù)。在這方面，與水質(zhì)污染、土壤污染等領(lǐng)域的公益訴訟有比較大的差別，很大原因在于空氣的流動及自凈能力。

對于被告排放污染物的種類、數(shù)量等具體數(shù)據(jù)，原告如不能從被告及其有關(guān)環(huán)境保護主管部門獲得具體的資料，該部分證據(jù)的舉證難度將更大。雖然，“最高法司法解釋”第十三條作出了“原告請求被告提供其排放的主要污染物名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運行情況等環(huán)境信息，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定被告應(yīng)當持有或者有證據(jù)證明被告持有而拒不提供，如果原告主張相關(guān)事實不利于被告的，人民法院可以推定該主張成立”的規(guī)定，但如果在訴訟過程中，被告拒絕提供，即使可以推定原告主張的排放污染物行為的事實成立，但由于缺乏具體的污染物種類、數(shù)量等方面的證據(jù)，在無相關(guān)數(shù)據(jù)的情況下，法院對于損害后果的認定也很困難。

第三難大氣污染造修復費用難確定

對于有關(guān)環(huán)境公益訴訟損害后果、治理、修復費用、功能損失等數(shù)額的確定這一專業(yè)性的問題，原告可以自行委托或申請法院委托專

業(yè)機構(gòu)進行鑒定，環(huán)保部《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》（環(huán)發(fā)[2011]60號）對于環(huán)境污染損害后果的鑒定評估作了相關(guān)的規(guī)定，這為損害后果的評估鑒定提供了依據(jù)，已經(jīng)審理的部分公益訴訟案件也適用該規(guī)定進行了有關(guān)水污染治理、修復等方面費用的鑒定。但由于大氣污染物排放種類的不確定性、空氣的流動性及大氣生態(tài)環(huán)境的自凈能力，對于因大氣污染產(chǎn)生的有關(guān)治理、修復費用，中華環(huán)保聯(lián)合會及代理律師在提起訴訟前征詢多位環(huán)保專家的意見，均表示技術(shù)上存在障礙，難以進行鑒定。

在有關(guān)治理、修復費用的數(shù)額確定上，由于排放污染物種類、數(shù)量數(shù)據(jù)的缺乏，再加上鑒定的難度，即使在有關(guān)環(huán)保專家的支持下，仍無法計算出有關(guān)治理、修復費用的具體數(shù)額。對于這一難題，“最高法司法解釋”第二十三條作出了有關(guān)規(guī)定，正是基于該規(guī)定，我們代理的該起案件結(jié)合被告正常購置脫硫、脫硝設(shè)備的成本及運營成本計算得出有關(guān)損失的數(shù)額。但即使依據(jù)該規(guī)定，同樣也面臨著要結(jié)合被告的生產(chǎn)規(guī)模來計算被告購置脫硫、脫硝設(shè)備的成本及運營成本時，被告拒絕提供生產(chǎn)規(guī)模、運營成本等數(shù)據(jù)，法院通過其他途徑仍無法獲得的情況下，有關(guān)的賠償數(shù)額仍面臨難以計算的困難。

第四難賠償款項的歸屬和使用尚不明確

由于環(huán)境民事公益訴訟的目的在于維護環(huán)境公共利益，故被告支付的環(huán)境修復資金和服務(wù)功能損失等款項應(yīng)當專門用于修復被損害的生態(tài)環(huán)境，而不能由原告直接領(lǐng)取，以防止出現(xiàn)挪作他用的情形。目前，無錫、昆明、貴陽等地采取的是將環(huán)境修復資金和服務(wù)功能損失等款項繳入專戶或基金的方式管理使用。最高人民法院在環(huán)境民事公益訴訟司法解釋新聞發(fā)布會上提出，對于目前尚未設(shè)立專項基金或?qū)舻牡胤?，可以采取適合于當?shù)厍闆r且有利于執(zhí)行的支付方式。

具體到我們代理的該起大氣污染公益訴訟案件，在無法確定德州市地方財政是否設(shè)置專用賬戶或者德州市是否成立大氣污染治理的基金會的情況下，只能暫時請求將有關(guān)款項支付至德州市財政專用賬戶。對于法院如何判決，還要看德州市財政部門的意見。

對于有關(guān)治理和修復費用支付到位后，有關(guān)款項如何使用，法律和司法解釋均未作出相關(guān)規(guī)定，“最高法司法解釋”第二十四條第二款僅規(guī)定了“其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔的調(diào)查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用，可以酌情從上述款項中支付”。但對于如何支取有關(guān)治理和修復費用及資金的監(jiān)管問題都屬于空白，這些難題的存在，將會影響環(huán)境公益訴訟的開展及社會效果。

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中華環(huán)保聯(lián)合會訴德州晶華案案情

被告德州晶華集團振華有限公司是一家從事玻璃及玻璃深加工產(chǎn)品制造的企業(yè)，生產(chǎn)經(jīng)營場所位于德州市德城區(qū)市區(qū)內(nèi)，周圍多為居民小區(qū)。其主要產(chǎn)品為浮法玻璃，其有兩條生產(chǎn)線因資金原因未能按照環(huán)境保護法律規(guī)定建設(shè)或使用脫硫、脫硝設(shè)施并進行生產(chǎn)，兩條生產(chǎn)線的煙囪長期向大氣超標外排污染物，造成了嚴重的大氣污染，影響了周圍居民的生活。對于該公司的環(huán)境違法行為，山東省環(huán)保廳和德州市環(huán)保局對其作出多次包括罰款、停產(chǎn)在內(nèi)的行政處罰，還曾在2014年北京APEC會議期間受到環(huán)保部的點名批評，但該公司一直未能糾正其違法行為，屬于行政執(zhí)法失靈的典型代表。

在接到居民的多起投訴后，中華環(huán)保聯(lián)合會聯(lián)合山東康橋律師事務(wù)所多次進行了實地走訪和調(diào)查取證后，決定對該公司提起大氣污染責任的環(huán)境民事公益訴訟，具體的訴訟請求為：判令被告立即停止超標向大氣排放污染物，增設(shè)大氣污染防治設(shè)施，經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門驗收合格并投入使用后方可進行生產(chǎn)經(jīng)營活動；判令被告賠償2014年12月31日前因超標排放污染物造成的損失2040萬元（按照被告大氣污染防治設(shè)備投入及運營的成本計算得出），判令被告賠償因超標排放污染物造成的損失780萬元（以10萬元為基數(shù)，自2015年1月1日開始暫計算至2015年3月19日）；判令被告在省級及以上媒體向社會公開賠禮道歉；本案訴訟、檢驗、鑒定、專家證人、律師及訴訟支出的費用由被告承擔。目前，該案已由德州市中級人民法院受理，尚未進行開庭審理。