弗朗西斯·福山：平衡的政治藝術(shù)

文/阮帆

弗朗西斯·福山：平衡的政治藝術(shù)

文/阮帆

美國(guó)斯坦福大學(xué)教授弗朗西斯·福山（ViVi攝影）

1989年初，對(duì)自由民主制充滿信心的弗朗西斯·福山發(fā)表了《歷史的終結(jié)》一文。在文中，福山斷言，民主將“成為全世界最終的政府形式”。隨著幾個(gè)月后冷戰(zhàn)結(jié)束，柏林墻轟然倒塌，他的斷言猶如一個(gè)變現(xiàn)的寓言，在西方世界一石激起千層浪。1992年，他在原文章的基礎(chǔ)上擴(kuò)充，出版了《歷史的終結(jié)及最后之人》一書，其核心論點(diǎn)——“歷史將終結(jié)于自由民主制，而布爾喬亞是最后之人”穿越世紀(jì)，歷經(jīng)了熱烈的擁抱和不一而足的批評(píng)。

去年9月，福山出版新書《政治秩序和政治衰敗》，在接受英國(guó)時(shí)政周刊《新政治家》采訪時(shí)，福山承認(rèn)“使自由民主制度奏效是何其艱難”。在書中，他表達(dá)了對(duì)美國(guó)政治現(xiàn)狀的失望，認(rèn)為即便是包括美國(guó)在內(nèi)的成熟民主國(guó)家，也可能經(jīng)歷政治衰落過(guò)程。過(guò)去二十多年對(duì)世界政治的研究，尤其是對(duì)于發(fā)展中國(guó)家的研究，使福山意識(shí)到了西方民主自由制也是講條件的，在下結(jié)論時(shí)也考慮得更加全面而謹(jǐn)慎。不過(guò)，他并無(wú)意推翻之前的結(jié)論，而是在肯定自由民主制的前提下讓人們清醒地認(rèn)識(shí)到，自由民主的前提是國(guó)家能力，除此之外，一個(gè)有效的政治體制必須在法治下運(yùn)行。

4月中旬，弗朗西斯·福山來(lái)到清華大學(xué)，與青年學(xué)子們交流了他的政治思想。此外，在國(guó)家外國(guó)專家局，福山與中外專家學(xué)者們就如何推進(jìn)中國(guó)的依法治國(guó)和社會(huì)治理提出了自己的建議，作為外國(guó)專家為中國(guó)的政治治理和發(fā)展建言獻(xiàn)策。對(duì)于他的政治思想，我們有了一個(gè)更加清晰的認(rèn)識(shí)。

希臘危機(jī)是官僚主義的衍生品，圖為希臘民眾示威抗議政府財(cái)政緊縮政策

自由民主制仍然是政治的不二歸宿

在《歷史的終結(jié)》一書中，福山開(kāi)篇就指出，自由民主可能形成“人類歷史進(jìn)步的終點(diǎn)”與“人類統(tǒng)治的最后形態(tài)”，構(gòu)成“歷史的終結(jié)”。換言之，以前的統(tǒng)治形態(tài)有最后不得不崩潰的重大缺陷和非理性，而自由民主也許沒(méi)有這種基本的內(nèi)在矛盾。因此，自由民主的“理念”已經(jīng)不能再改良了。

這一結(jié)論剛剛面世，就受到了批評(píng)家的各種質(zhì)疑：其意圖動(dòng)機(jī)是什么？命題是否有點(diǎn)太狂妄了？批評(píng)家們紛紛用“民主國(guó)家的亂象”，“威權(quán)國(guó)家的韌性”來(lái)批駁福山的核心論點(diǎn)，舉出柏林墻的瓦解、伊拉克侵虐科威特來(lái)證明歷史還在“持續(xù)”。

面對(duì)這些質(zhì)疑，福山并沒(méi)有感到困擾，相反，他認(rèn)為不管是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方面考量，還是從黑格爾對(duì)于人們追求“普遍而平等的承認(rèn)”的論述來(lái)看，這種社會(huì)形態(tài)都將使歷史終結(jié)成為必然。

然而，在去年9月福山的新書《政治秩序和政治衰敗》里，人們發(fā)覺(jué)福山的學(xué)術(shù)思想似乎發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)折：曾經(jīng)那個(gè)對(duì)于自由民主制度自信滿滿的擁護(hù)者卻在這本書里花了很大篇幅論述美國(guó)——這個(gè)全世界最大的自由民主制國(guó)家的種種弊端，警示“政治衰敗”的可能。

“一種制度曾經(jīng)很成功、穩(wěn)定不等于它永遠(yuǎn)會(huì)如此”，福山在書里寫道。他認(rèn)為，美國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了“過(guò)度民主”的危險(xiǎn)，“否決民主制”導(dǎo)致政府被民主和法治逼到“已經(jīng)無(wú)法做出艱難抉擇的處境”。

為了說(shuō)明美國(guó)的司法機(jī)構(gòu)如何削弱其行政機(jī)構(gòu)，福山用美國(guó)森林局來(lái)作比方。成立于1905年的美國(guó)森林局曾經(jīng)是美國(guó)高質(zhì)量官僚機(jī)構(gòu)的典范，但如今它的每一項(xiàng)使命都對(duì)應(yīng)于不同的外部利益集團(tuán)：木材商、環(huán)保主義者、森林居民。到底是要砍伐木材，放任森林野火還是保護(hù)樹(shù)木，森林局卻不能自主決定，因?yàn)樗笆艿絿?guó)會(huì)和法院的多層有時(shí)是相互矛盾的命令”。

一些媒體開(kāi)始評(píng)論，福山的學(xué)術(shù)思想有了重大轉(zhuǎn)折，他已經(jīng)開(kāi)始承認(rèn)，相較于民主和法治而言，國(guó)家能

力對(duì)繁榮更加重要。

對(duì)此，福山認(rèn)為這顯然是對(duì)他觀點(diǎn)的誤讀。在接受《紐約時(shí)報(bào)》中文網(wǎng)的采訪時(shí)，他解釋道：“我的論點(diǎn)是，一個(gè)有效的政治體制必須讓國(guó)家能力與民主和法治相平衡。”

在《政治秩序與政治衰敗》一書里，福山概括說(shuō)，政治秩序的三個(gè)要素——政府、法治和民主——相互補(bǔ)充。雖然這三個(gè)要素之間一直存在著緊張：比如民主要求控制政府而政府又要求自主，又比如法律的嚴(yán)格運(yùn)作限制了行政的酌情決定權(quán)。但不管它們之間的摩擦有多大，福山認(rèn)為，自由民主制承認(rèn)每個(gè)公民的尊嚴(yán)和價(jià)值，這是自由民主制的道德基礎(chǔ)。這種道德基礎(chǔ)，從根本上將人和動(dòng)物區(qū)分開(kāi)來(lái)，創(chuàng)造了一個(gè)環(huán)境讓人們能夠?qū)崿F(xiàn)自我價(jià)值，它是捍衛(wèi)尊嚴(yán)的自由民主社會(huì)的源動(dòng)力。

在最后一章里，福山總結(jié)說(shuō)，“盡管民主在21世紀(jì)初出現(xiàn)了挫折，但民主的前景在全球意義上仍然保持良好”，“雖然高質(zhì)量的民主政府時(shí)而供不應(yīng)求，但對(duì)它的要求卻與日俱增……這意味著政治發(fā)展過(guò)程具有一種清晰的方向性，意味著承認(rèn)公民之平等尊嚴(yán)的可問(wèn)責(zé)的政府具有普遍的感召力。” 因而，“自由民主制沒(méi)有真正的對(duì)手”。

福山最具代表性著作《歷史的終結(jié)及最后之人》，此書出版后引起巨大轟動(dòng)，被先后譯為20余種文字

沒(méi)有國(guó)家能力的民主不是好民主

既然自由民主制是社會(huì)的終極形態(tài)，在黑格爾和馬克思那里都獲得了不同形式的肯定：自由國(guó)家和共產(chǎn)主義社會(huì)，那么，民主是否真能在全世界推廣開(kāi)來(lái)，以不變應(yīng)萬(wàn)變？

自法國(guó)大革命以來(lái)，現(xiàn)代國(guó)家大量出現(xiàn)，政治民主化的浪潮也逐漸高漲。然而，良好政治秩序的建設(shè)卻并非易事，它取決于許多條件和偶然因素，但關(guān)鍵無(wú)非在于強(qiáng)政府、民主和問(wèn)責(zé)制。三者往往不可兼得，彼此之間也常常難以達(dá)到平衡，但是缺少任何一方，制度就很難運(yùn)行好。于是，制度要素的發(fā)展順序至關(guān)重要。

在福山看來(lái)，理想的順序是先建立強(qiáng)國(guó)家，繼而發(fā)展法治，最后走向民主化，一個(gè)典型的例子就是丹麥。在《政治秩序與政治衰敗》一書的前言，福山寫道：“丹麥?zhǔn)且粋€(gè)理想化的社會(huì)，它繁榮、民主、安全，國(guó)家治理得當(dāng)，腐敗率很低；在那里，有執(zhí)行力的政府、強(qiáng)有力的法律和民主的保障并存?！睆氖酪u制轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代國(guó)家，丹麥依靠的就是順序鋪墊的這三大基石。

舉兩個(gè)反例可以說(shuō)明這個(gè)論點(diǎn)。比如希臘，希臘在沒(méi)有充分完成國(guó)家建設(shè)的條件下“過(guò)早地”進(jìn)入了民主化階段，在19世紀(jì)希臘的普選權(quán)實(shí)踐中，政治精英在選舉中收買民眾，以提供公職就業(yè)機(jī)會(huì)等方式交換選票。結(jié)果在19世紀(jì)70年代，希臘的人均公務(wù)員數(shù)量是英國(guó)的7倍。政治精英為獲得短期政治利益而導(dǎo)致官僚膨脹化的傳統(tǒng)在希臘一直殘存，1970年之后的40年間，希臘公職人員的數(shù)量增長(zhǎng)了5倍。

又比如印度。印度是世界上最大的民主國(guó)家，但目前，這個(gè)國(guó)家卻飽受普遍的裙帶關(guān)系和腐敗困擾。在法治、民主問(wèn)責(zé)和強(qiáng)有力的中央政府中，印度滿足了兩個(gè)，卻離大功告成差之千里，問(wèn)題就出在這個(gè)順序上。也許正是出于此種覺(jué)悟，2014年，印度果斷地轉(zhuǎn)向人民黨領(lǐng)袖納倫德拉·莫迪，希望他能提供堅(jiān)決的領(lǐng)導(dǎo)，建立強(qiáng)有力的政府，取代過(guò)去10年來(lái)無(wú)能腐敗的國(guó)大黨領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)盟。

希臘和印度二者共同面臨的問(wèn)題，是精英利用特

權(quán)和資源向較為弱勢(shì)者提供保護(hù)和利益、換取支持和服務(wù)，即政治學(xué)家所稱的“庇護(hù)主義”。庇護(hù)主義常常是弱國(guó)民主的常見(jiàn)病，它不僅是腐敗的溫床，也導(dǎo)致了低效政府，加劇了社會(huì)不公。先行于國(guó)家與法治建設(shè)的民主化進(jìn)程可能造成脆弱的政治秩序，這不同程度地出現(xiàn)在晚近“阿拉伯之春”的政治轉(zhuǎn)型之中。

“在我對(duì)發(fā)展中國(guó)家所做的研究當(dāng)中，我發(fā)現(xiàn)一些地區(qū)的國(guó)家會(huì)愈發(fā)貧窮，主要是國(guó)家能力不足導(dǎo)致的負(fù)面效應(yīng)。它比政治發(fā)展中其他任何成分的缺乏所造成的影響都更嚴(yán)重?！备Ｉ皆谝淮尾稍L中說(shuō)。

他說(shuō)自己同許多生活在發(fā)達(dá)國(guó)家中的人一樣，有時(shí)候會(huì)把國(guó)家能力看作理所當(dāng)然的事，但在對(duì)發(fā)展中國(guó)家的觀察當(dāng)中，他意識(shí)到如何發(fā)展國(guó)家能力卻是許多發(fā)展中國(guó)家政治制度建設(shè)中面臨的最主要問(wèn)題。正如塞繆爾·亨廷頓所言：“一個(gè)政體在限制權(quán)力之前，首先必須行使權(quán)力。”

現(xiàn)代國(guó)家的起源和中國(guó)模式

福山認(rèn)為，如果要追溯歷史終結(jié)的政治思想從何而來(lái)，就不得不從古代中國(guó)說(shuō)起，因?yàn)楣糯袊?guó)是整個(gè)現(xiàn)代國(guó)家制度的起源，是研究世界政治歷史不能繞過(guò)的一環(huán)。

在《政治秩序的起源》一書中，福山花了很長(zhǎng)一章專門寫古代中國(guó)。他提出，要談一個(gè)擁有官僚體制的、中央集權(quán)的、選賢任能的、秉公持正的馬克思·韋伯式的現(xiàn)代國(guó)家，我們應(yīng)該把眼光聚焦到中國(guó)的漢代——它那現(xiàn)代國(guó)家意義上的政治制度比歐洲早出現(xiàn)了1800年。

漢代的國(guó)家是圍繞官僚體系和教育體系建立起來(lái)的，一方面，福山認(rèn)為，這是戰(zhàn)國(guó)時(shí)代各國(guó)相互競(jìng)爭(zhēng)共存狀態(tài)的產(chǎn)物，因?yàn)槿绻騽僬蹋紊暇捅仨氝x賢任能，而不能依靠家族傳承。另一方面，他認(rèn)為這表明中國(guó)古人懷有一種抱負(fù)，認(rèn)為政府是把公民當(dāng)公民看的，而不是以家族裙帶關(guān)系或地方豪族。正是這種對(duì)于世襲主義的克服，給中國(guó)的政治種下了優(yōu)良的基因。

他在書中寫到，當(dāng)今的中國(guó)治理體系在很大程度上是歷朝歷代的一種延續(xù)。尤其是清王朝后期到新中國(guó)成立，中國(guó)經(jīng)歷了“百年屈辱”，這漫長(zhǎng)而巨大的苦難讓人們產(chǎn)生了一個(gè)共識(shí)——國(guó)家必須強(qiáng)大，才能使人民得到保護(hù)和教化。不過(guò)，同時(shí)讓他覺(jué)得遺憾的是中國(guó)沒(méi)有發(fā)展出一套制度，比如法治或西方的選舉責(zé)任制，來(lái)制衡國(guó)家。

在他歸納的“向上負(fù)責(zé)制”和“向下負(fù)責(zé)制”兩種政治負(fù)責(zé)制中，美國(guó)等西方民主國(guó)家屬于后者。其潛在危險(xiǎn)是否決政治，體制可能被分離聯(lián)盟俘獲并固化，走向政治衰敗。而前者常見(jiàn)于一些一黨專政的國(guó)家，這種負(fù)責(zé)制很可能存在腐敗、濫用權(quán)力等一系列問(wèn)題。

“向上負(fù)責(zé)制的風(fēng)險(xiǎn)在于，你首先得有個(gè)好的領(lǐng)導(dǎo)人。這種制度的優(yōu)勢(shì)在于它能以非常直接的方式解決信息問(wèn)題，如果管理得當(dāng)，權(quán)力下放能加快政府的反應(yīng)速度，更有效地滿足公眾利益。”福山說(shuō)。他認(rèn)為，中國(guó)是一個(gè)特殊的存在，因?yàn)樽脏囆∑介_(kāi)始，中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人都很好，所以中國(guó)體制能夠在1978年以后比民主國(guó)家更快速地改變經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)。但他認(rèn)為，仍然有不可回避的一個(gè)問(wèn)題，就是你怎么確保永遠(yuǎn)都能遇上好的領(lǐng)導(dǎo)人？

福山在外國(guó)專家建言座談會(huì)上介紹說(shuō)，要將向上負(fù)責(zé)制的風(fēng)險(xiǎn)降到最低，就必須依賴法治?！爸袊?guó)有以法律為基礎(chǔ)的決策體制，但中國(guó)需要進(jìn)一步深化現(xiàn)有的趨勢(shì)，最終走向真正的法治?！彼f(shuō)。對(duì)于中國(guó)的現(xiàn)狀，他認(rèn)為如何將法律應(yīng)用的范圍擴(kuò)大，將法律的決策制度做得更加透明公正乃是中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人需要思考的問(wèn)題。

“所有的決策和決斷都應(yīng)當(dāng)是公開(kāi)的、正式的、開(kāi)放的，每個(gè)人都能夠看到，這就能夠限制自由裁量權(quán)，在低級(jí)別的政治當(dāng)中尤為重要。”福山說(shuō)，“因?yàn)楹芏鄧?guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，如果沒(méi)有這種限制，不限制行政權(quán)力的話，對(duì)于自己的政治體系非常危險(xiǎn)。”

談及中國(guó)自十八大以來(lái)進(jìn)行得如火如荼的反腐運(yùn)動(dòng)，福山也給出了自己的建議。他提道，希望能夠比較快地建立一個(gè)程序或者規(guī)則，不然的話，一開(kāi)始對(duì)于反腐行動(dòng)的支持，很可能到后來(lái)就成為過(guò)度個(gè)人意志決定的東西了。

拋開(kāi)中國(guó)目前的政治體制與自由民主到底相差還有多遠(yuǎn)，福山認(rèn)為，“中國(guó)模式”乃是現(xiàn)在唯一看上去可以與自由民主相競(jìng)爭(zhēng)的體制?！白詈玫墓倭艡C(jī)構(gòu)能夠自主地運(yùn)用判斷力做出決定，去冒險(xiǎn)和創(chuàng)新。而最糟糕的官僚機(jī)構(gòu)執(zhí)行他人制定的詳盡規(guī)則”。

回首二十多年前做出的歷史終結(jié)的判斷，福山最新的兩本力作似乎在試圖闡釋歷史走向這一終點(diǎn)的復(fù)雜而崎嶇的路徑。而我們得到的啟示是：也許只要方向是對(duì)的，我們就該意識(shí)到制度和程序都只是手段，而非目的。