社區(qū)影響調(diào)查評估的實踐博弈與檢察制衡

林新金

內(nèi)容摘要：近年來，社區(qū)矯正制度逐漸為人們所接受并不斷引起關(guān)注，其應(yīng)有的制度功能日益顯現(xiàn)。然而，由于各種因素影響及條件限制，社區(qū)矯正實踐中的社區(qū)影響調(diào)查評估制度并未實現(xiàn)預(yù)設(shè)的目標(biāo)。切實總結(jié)實踐經(jīng)驗并不斷加大研究力度已是破解難題之急、完善制度所迫，也是刑事執(zhí)行檢察人員的職責(zé)所在。

關(guān)鍵詞：社區(qū)矯正 社區(qū)影響 調(diào)查評估 刑罰變更執(zhí)行

社區(qū)影響調(diào)查評估制度作為一項重要法律制度，其對委托機關(guān)、受托機關(guān)乃至整個社會都有極大的作用，承載著提供裁決參考、提高改造質(zhì)量以及增進(jìn)司法透明等功能。同時，作為一項嶄新法律制度，沒有統(tǒng)一規(guī)范的名稱、沒有相應(yīng)的配套措施以及制度設(shè)計與實踐操作銜接不強等問題仍制約著該制度的有效運行，并困擾著關(guān)涉該制度的權(quán)責(zé)各方。理論研究和司法實踐有必要從現(xiàn)實入手，努力加大對社區(qū)影響調(diào)查評估制度的考量和探索。

一、社區(qū)影響調(diào)查評估問題的必要厘清

社區(qū)影響調(diào)查評估，指人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、監(jiān)獄對擬適用社區(qū)矯正的犯罪嫌疑人、被告人或罪犯因其需要調(diào)查對所居住社區(qū)的影響而委托司法行政機關(guān)進(jìn)行調(diào)查評估的活動。現(xiàn)行法律對社區(qū)影響調(diào)查評估主要體現(xiàn)在《刑法修正案（八）》、《社區(qū)矯正實施辦法》等法律文件上，《刑法修正案（八）》增設(shè)了適用緩刑和假釋制度的社區(qū)影響考量因素，《社區(qū)矯正實施辦法》則細(xì)化了對社區(qū)影響調(diào)查評估的規(guī)定，并在法律上正式確立了我國的社區(qū)矯正適用前社區(qū)影響調(diào)查評估制度。而《最高人民法院關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》則從應(yīng)然角度規(guī)定了社區(qū)影響調(diào)查評估是適用假釋的必經(jīng)程序，更加突出社區(qū)影響調(diào)查評估的重要性。

社區(qū)影響調(diào)查評估報告是社區(qū)影響調(diào)查評估的書面形式，是實現(xiàn)社區(qū)影響調(diào)查評估目標(biāo)和價值的書面載體。而社區(qū)調(diào)查評估意見是社區(qū)影響調(diào)查評估報告的重要組成部分，是人民法院或者其他有權(quán)機關(guān)裁決、決定、審批被告人、罪犯能否適用社區(qū)矯正的重要依據(jù)。實踐中，社區(qū)影響調(diào)查評估意見有多種表述方式，如司法行政機關(guān)同意被告人或者罪犯納入社區(qū)矯正時出具的意見一般陳述為：建議適用社區(qū)矯正、可以適用社區(qū)矯正、符合社區(qū)矯正條件等，反之則相反。當(dāng)然，社區(qū)影響調(diào)查評估意見中對被告人或罪犯是否納入社區(qū)矯正也存有謹(jǐn)慎態(tài)度，如建議慎用社區(qū)矯正、該犯基本具備在我區(qū)實施社區(qū)矯正的條件等。實踐中，司法行政機關(guān)較少對社區(qū)影響調(diào)查評估進(jìn)行系統(tǒng)分析，多數(shù)只是對調(diào)查所獲取的事實進(jìn)行簡單堆積，進(jìn)而不加分析地得出評估意見，尤顯草率。即使個別司法行政機關(guān)也試圖通過分析調(diào)查事實進(jìn)而得出合理結(jié)論，但由于主客觀原因，未見成效。

應(yīng)該說，每個被告人或罪犯在能否適用社區(qū)矯正的考量因子中都會存在諸多有利因素和不利因素。正確的做法應(yīng)是通過搜集社會調(diào)查所獲取的各類信息后，綜合分析影響該被告人或者罪犯社區(qū)矯正的有利、不利因素后做出合法、合理判斷。如果沒有對這些相關(guān)因素進(jìn)行分析、權(quán)衡就得出調(diào)查評估意見，該意見則極顯蒼白，進(jìn)而可能導(dǎo)致該評估意見不被采信，調(diào)查評估程序則形同虛設(shè)。而《社區(qū)矯正實施辦法》只規(guī)定受委托的司法行政機關(guān)應(yīng)將調(diào)查評估意見及時提交委托機關(guān)，并未對調(diào)查評估意見效力、委托機關(guān)如何采信等問題進(jìn)一步規(guī)制，社區(qū)影響調(diào)查評估意見的效力及采信問題散見于一些地方性文件，如《四川省社區(qū)矯正社區(qū)影響調(diào)查評估辦法》（試行）第十四條、《福建省社區(qū)矯正實施細(xì)則（試行）》第十九條等規(guī)定。

然而，各地的相關(guān)規(guī)定在操作層面上并無多少實際意義，從四川省的“參酌”到福建省的“重要參考依據(jù)”，再到吉林省的“應(yīng)當(dāng)充分考慮”且“重要參考依據(jù)”，[1]雖然從字面上看對社區(qū)影響調(diào)查評估意見似已日趨重視，但從委托機關(guān)角度而言，其對社區(qū)影響調(diào)查評估意見的采信與適用仍無章可循。

二、社區(qū)影響調(diào)查評估的博弈及困境

（一）社區(qū)影響調(diào)查評估的實踐博弈

依現(xiàn)有的司法環(huán)境和僅有的司法條件，司法行政機關(guān)如何更好地做好社區(qū)影響調(diào)查評估并做出合法合理的調(diào)查評估意見、裁決（審批）機關(guān)如何更好地尊重司法行政機關(guān)的調(diào)查成果并依法采信其調(diào)查評估意見、如何更好地協(xié)調(diào)好司法行政機關(guān)與裁決（審批）機關(guān)之間的關(guān)系是現(xiàn)行法律的要求與司法實踐的迫切需要，是更好地維護(hù)被告人（罪犯）合法權(quán)益和參與社會管理創(chuàng)新的重要舉措，是司法行政機關(guān)與裁決（審批）機關(guān)的實踐博弈，也是值得刑事執(zhí)行檢察人員深思的待解難題。

委托機關(guān)對擬適用社區(qū)矯正的被告人、罪犯，需要調(diào)查其對所居住社區(qū)影響的，一般都會委托司法行政機關(guān)進(jìn)行調(diào)查評估，司法行政機關(guān)形成調(diào)查評估意見后及時提交委托機關(guān)。然而，不同單位在從事某項關(guān)聯(lián)工作時可能會有不同出發(fā)點，并根據(jù)相應(yīng)工作需要進(jìn)行取舍，進(jìn)而做出利己的判斷。就社區(qū)影響調(diào)查評估意見及采信而言，在法無明文規(guī)定情況下，司法行政機關(guān)和相關(guān)裁決（審批）機關(guān)的處置態(tài)度有所不同并不難理解。實務(wù)中，司法行政機關(guān)對受委托調(diào)查的每個被告人或罪犯都做到盡力調(diào)查并履行注意義務(wù)，力求排除不適合社區(qū)矯正的任何被告人或罪犯被裁決（審批）機關(guān)適用社區(qū)矯正，減少社區(qū)矯正工作的日常監(jiān)管難度。而裁決（審批）機關(guān)也可能會拋開社區(qū)影響調(diào)查評估意見，進(jìn)而根據(jù)卷宗材料和庭審情況直接對擬適用社區(qū)矯正的被告人或罪犯徑直做出適用社區(qū)矯正的決定。

如欲從社區(qū)影響調(diào)查評估意見角度去理順?biāo)痉ㄐ姓C關(guān)與裁決（審批）機關(guān)的關(guān)系，我們需要在現(xiàn)行法律框架下，探究裁決（審批）機關(guān)委托受托機關(guān)調(diào)查評估的期冀。依《社區(qū)矯正實施辦法》規(guī)定，委托機關(guān)委托司法行政機關(guān)調(diào)查評估每個擬適用社區(qū)矯正的被告人或罪犯后，一定程度上總期冀著司法行政機關(guān)做出適合社區(qū)矯正的肯定型意見。如若司法行政機關(guān)出具否定型意見，則應(yīng)提供確實、充分的事實和依據(jù)。為了直觀理解司法行政機關(guān)與裁決（審批）機關(guān)之間的實踐博弈，我們設(shè)計了社區(qū)影響調(diào)查評估意見、裁決（審批）機關(guān)采信及適用情況與司法行政機關(guān)認(rèn)可度對照表。

綜合上述對照表并實證分析，我們知道委托機關(guān)與受托機關(guān)之間最理想模式應(yīng)是A模式，具體為委托機關(guān)對擬適用社區(qū)矯正的被告人或罪犯委托調(diào)查評估→受托機關(guān)接受委托并做出肯定型意見（適合社區(qū)矯正）→裁決（審批）機關(guān)采信社區(qū)影響調(diào)查評估意見并適用社區(qū)矯正。B模式中雖然裁決（審批）機關(guān)不采信司法行政機關(guān)肯定型意見，但由于適用監(jiān)禁刑，未將擬適用社區(qū)矯正的被告人或罪犯納入社區(qū)矯正，司法行政機關(guān)對B模式一般不會持有異議。C模式屬于司法行政機關(guān)與裁決（審批）機關(guān)意見一致型、E模式屬裁決（審批）機關(guān)意見無從采信型，實踐中司法行政機關(guān)對這兩種模式一般均予以認(rèn)可，不再置評。

實踐中最具爭議的是D模式，即裁決（審批）機關(guān)不采信司法行政機關(guān)的否定型意見并適用社區(qū)矯正，將司法行政機關(guān)經(jīng)調(diào)查評估認(rèn)為不適合社區(qū)矯正的被告人或罪犯納入社區(qū)矯正。由于主客觀因素影響，目前對此模式不能一刀切地非議，需具體問題具體分析。但實踐中此模式確有不少直接導(dǎo)致社區(qū)矯正失敗的案例，亟需我們高度關(guān)注。如某司法行政機關(guān)受某法院委托對一名未成年被告人進(jìn)行調(diào)查評估并出具審前評估表，調(diào)查評估意見為該居委會目前因拆遷無法實現(xiàn)監(jiān)管，進(jìn)而認(rèn)定該被告人不適宜社區(qū)矯正。后法院收到該被告人家屬提供的由居委會出具的被告人平素表現(xiàn)調(diào)查表，以審前評估表與被告人平素表現(xiàn)調(diào)查表不一致為由要求司法行政機關(guān)重新進(jìn)行審前評估未果后，直接判決該被告人適用社區(qū)矯正。在緩刑考驗期間，該矯正人員又重新犯罪，實足讓人痛心。該案中，司法行政機關(guān)認(rèn)定被告人不適宜社區(qū)矯正的成因具有客觀性，法院應(yīng)當(dāng)予以充分參酌。雖然該矯正人員重新犯罪的原因可能是多方面的，但客觀上的無法監(jiān)管或許是重要原因之一。類似案例足以警醒我們，相關(guān)規(guī)則的制定及遵循迫在眉睫。

（二）社區(qū)影響調(diào)查評估意見采信的現(xiàn)實困境

社區(qū)影響調(diào)查評估意見的實務(wù)價值就是為裁決（審批）機關(guān)提供充分、有效的參考，其終極目標(biāo)就是裁決（審批）機關(guān)的采信。然而，由于諸多因素影響，實現(xiàn)裁決（審批）機關(guān)完全采信社區(qū)影響調(diào)查評估意見的時機并不成熟，構(gòu)建司法行政機關(guān)與裁決（審批）機關(guān)之間良好的工作銜接機制尚需時日。我們不妨先著手從社區(qū)影響調(diào)查評估意見采信的現(xiàn)實困境方面進(jìn)行分析，努力為社區(qū)影響調(diào)查評估意見采信的理順創(chuàng)造時機。

裁決（審批）機關(guān)充分采信社區(qū)影響調(diào)查評估意見現(xiàn)實困境主要有：當(dāng)前基層司法行政機關(guān)的人員配備、隊伍素質(zhì)等方面存在不足，有些司法行政機關(guān)對社區(qū)影響調(diào)查評估工作的重要性認(rèn)識不足，對社區(qū)影響調(diào)查評估工作的步驟、技巧、方法等內(nèi)容掌握不夠，諸多因素嚴(yán)重制約著調(diào)查評估工作的有效開展。部分司法行政機關(guān)無視被調(diào)查評估人員的差異性，在沒有全面、深入調(diào)查和綜合分析、評估的情況下武斷出具意見，且有些司法行政機關(guān)出具的社區(qū)影響調(diào)查評估意見近乎標(biāo)準(zhǔn)化流水作業(yè)，千篇一律。上述種種行為，使社區(qū)影響調(diào)查評估制度形同虛設(shè)，同時違背了社區(qū)影響調(diào)查評估制度的設(shè)立目的，徒增無益的司法成本。

從深層次意義上說，社區(qū)影響調(diào)查評估意見的采信也涉及著司法建議權(quán)與裁決（審批）機關(guān)審判權(quán)或?qū)徟鷻?quán)的問題。實踐中，有些司法行政機關(guān)工作人員沒有認(rèn)清社區(qū)影響調(diào)查評估的性質(zhì)，沒有真正意識到審判權(quán)或?qū)徟鷻?quán)對司法建議權(quán)的制衡，無意中將司法建議權(quán)凌駕于審判權(quán)或?qū)徟鷻?quán)之上并堅持著“司法建議權(quán)前置說”的危險，以致對其所做出的社區(qū)影響調(diào)查評估意見不被采信頗有微詞。我們無法回避這些現(xiàn)實問題，并必須區(qū)別對待。倘若司法行政機關(guān)出具的社區(qū)影響調(diào)查評估報告所依據(jù)的調(diào)查事實確實充分，且結(jié)論意見合法合理，審判權(quán)或?qū)徟鷻?quán)對此類調(diào)查評估意見應(yīng)當(dāng)秉持必要的謙抑，絕不能過分伸張，對調(diào)查評估意見視而不見。如果司法行政機關(guān)根據(jù)其所搜集的客觀事實并依一定原則、標(biāo)準(zhǔn)做出合法合理的評估意見不被采信，其結(jié)果必會破壞社區(qū)影響調(diào)查評估意見在司法行政機關(guān)工作人員中的內(nèi)心確信，使他們無所適從并挫傷他們的工作積極性。

三、社區(qū)影響調(diào)查評估檢察監(jiān)督的實踐探索

現(xiàn)有法律框架下，刑事執(zhí)行檢察部門是檢察機關(guān)負(fù)責(zé)社區(qū)矯正監(jiān)督的業(yè)務(wù)部門，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真剖析我國社區(qū)影響調(diào)查評估及采信的實踐困境，總結(jié)社區(qū)影響調(diào)查評估檢察監(jiān)督實踐的有益經(jīng)驗，不斷改進(jìn)和完善我國社區(qū)影響調(diào)查評估檢察監(jiān)督工作。

（一）構(gòu)建社區(qū)影響調(diào)查評估銜接制度

檢察機關(guān)對社區(qū)影響調(diào)查評估進(jìn)行檢察監(jiān)督，不僅應(yīng)對調(diào)查評估內(nèi)容、程序及調(diào)查評估成員廉潔執(zhí)法等問題進(jìn)行監(jiān)督。在調(diào)查評估內(nèi)容上，應(yīng)著重對擬適用社區(qū)矯正的犯罪嫌疑人、被告人或罪犯的個人情況、家庭情況、社會關(guān)系、犯罪前科情況、悔罪表現(xiàn)、社區(qū)矯正條件、被害人意見等內(nèi)容進(jìn)行檢察。在調(diào)查評估程序上，應(yīng)著重對是否違反調(diào)查評估時限、調(diào)查成員和評議小組成員是否合法、是否圍繞具有再犯罪危險性、可以適用社區(qū)矯正等要素進(jìn)行綜合評議。在廉潔執(zhí)法問題上，則應(yīng)著重對調(diào)查評估成員是否嚴(yán)守工作紀(jì)律、是否隨意泄露與案件有關(guān)的材料和調(diào)查評估意見、是否接受當(dāng)事人的吃請、饋贈或其他消費活動等情形進(jìn)行檢察。

檢察機關(guān)對社區(qū)影響調(diào)查評估進(jìn)行檢察監(jiān)督，還應(yīng)對社區(qū)影響調(diào)查評估意見的采信情況進(jìn)行監(jiān)督。實踐中，有些社區(qū)影響調(diào)查評估報告存在一定隨意性，最終影響其采信率，造成委托機關(guān)與受托機關(guān)在社區(qū)影響調(diào)查意見方面的分歧直至對立。有些地方雖然不斷加大實踐探索并逐漸構(gòu)建部門間工作機制，試圖逐步解決社區(qū)影響調(diào)查評估的銜接問題。但沒有全國性法律和實施細(xì)則作保障，相關(guān)探索和工作機制并無法實質(zhì)性解決社區(qū)影響調(diào)查評估采信的跨地區(qū)問題。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督裁決機關(guān)不采信社區(qū)影響評估意見進(jìn)行適當(dāng)說理，進(jìn)一步完善社區(qū)影響調(diào)查評估的銜接制度，不斷推動和保障社區(qū)影響調(diào)查評估的采信。

（二）構(gòu)建社區(qū)影響調(diào)查評估異議制度

檢察機關(guān)有充分理由認(rèn)為社區(qū)影響調(diào)查評估存在問題，可以在合理期限內(nèi)向負(fù)責(zé)調(diào)查評估的縣級司法行政機關(guān)或上一級司法行政機關(guān)提出異議，并要求相應(yīng)機關(guān)予以說明并審查說理理由是否成立的制度。實踐中，如果調(diào)查評估意見對有被害人犯罪案件沒有依法調(diào)查被害人意見，應(yīng)當(dāng)要求負(fù)責(zé)調(diào)查評估的縣級司法行政機關(guān)予以書面說明。[2]如果社區(qū)影響調(diào)查評估結(jié)論與所依據(jù)的證據(jù)材料明顯不符或者社區(qū)影響調(diào)查評估結(jié)論模棱兩可無法采信時，檢察機關(guān)也應(yīng)要求縣級司法行政機關(guān)或上一級司法行政機關(guān)予以說明，要求其作出評估結(jié)論，以便委托機關(guān)的采信。

異議制度作為社區(qū)影響調(diào)查評估檢察監(jiān)督措施，須秉持一定原則：第一、充分理由原則。充分理由原則要求檢察機關(guān)對社區(qū)影響調(diào)查評估提出異議時必須具有充分依據(jù)或有充分理由，可采用“羅列項+兜底項”對“充分依據(jù)或充分理由”進(jìn)行明列、細(xì)化，加強對異議制度的實踐指引，有效防止異議制度被濫用。第二、司法便利原則。司法便利原則充分權(quán)衡司法效率的需要，檢察機關(guān)對司法行政機關(guān)提出異議時可不拘泥于書面異議形式，也可以采取電話、傳真等其他形式，有效提高社區(qū)影響調(diào)查調(diào)查評估異議效率。第三、合理期限原則。應(yīng)設(shè)置檢察機關(guān)提出異議的期限以及司法行政機關(guān)對異議予以說明的期限，檢察機關(guān)異議期宜限于收到司法行政機關(guān)抄送的社區(qū)影響調(diào)查評估之日起二個工作日，異議答復(fù)期同樣宜限于二個工作日。

（三）構(gòu)建社區(qū)影響調(diào)查評估介入制度

直接介入制度，指檢察機關(guān)認(rèn)為社區(qū)影響調(diào)查評估需要進(jìn)一步查清所依據(jù)的事實或需要進(jìn)一步補足佐證材料時，直接進(jìn)行調(diào)查核實或直接調(diào)取相應(yīng)材料的制度。與異議制度相比，直接介入制度不僅具有時間短、效率高等優(yōu)點，而且其也有利于直接查清社區(qū)影響調(diào)查評估事項。檢察機關(guān)與司法行政機關(guān)在社區(qū)影響調(diào)查評估立足點、調(diào)查角度及調(diào)查方法有所不同，其對社區(qū)影響調(diào)查評估某項待定事項的認(rèn)定具有較強參考意義。

在社區(qū)影響調(diào)查評估中，檢察機關(guān)應(yīng)找準(zhǔn)在參與社區(qū)影響調(diào)查評估中的角色定位，既不能當(dāng)“運動員”也不能當(dāng)“裁判員”，突出檢察機關(guān)在社區(qū)影響調(diào)查評估中的監(jiān)督身份，避免出現(xiàn)“錯位”、“越位”現(xiàn)象。[3]只有在某些特殊情況下并為了直接查證相關(guān)事實的需要，檢察機關(guān)才可以直接介入。如在某些“補足材料型”社區(qū)影響調(diào)查報告中，擬假釋罪犯假釋后居住地與原戶籍地、刑事裁判和執(zhí)行通知書認(rèn)定的戶籍地或經(jīng)常居住地不一致的，[4]檢察機關(guān)應(yīng)可直接調(diào)取或者要求假釋幫教人直接提供擬假釋罪犯或幫教人的房產(chǎn)證、具有法律效力的房產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)證明、房屋租賃或借用證明以及其他就醫(yī)、就學(xué)證明等具有客觀性的書面材料來補證社區(qū)影響調(diào)查評估相關(guān)內(nèi)容。

注釋：

[1]關(guān)于社區(qū)影響調(diào)查評估的法律屬性，參見江秀萍：《法院視角下“審前調(diào)查”適用問題分析——兼評〈福建省社區(qū)矯正實施細(xì)則（試行）〉》，載《福建法學(xué)》2013年第2期。

[2]實踐中無法調(diào)查被害人意見的原因主要有：1、被害人對案件不表明態(tài)度，調(diào)查無法進(jìn)行；2、案件年份已久，無法聯(lián)系到被害人；3、被害人遠(yuǎn)在外地，調(diào)查難度大；4、被害人不接受、配合調(diào)查等。

[3]參見張勁：《社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作機制研究》，載《人民檢察》2013年第5期。

[4]實踐中比較常見的不一致原因主要有：罪犯同時擁有多處房產(chǎn)的；罪犯服刑后因家庭結(jié)構(gòu)變動（如夫妻離婚）而分家析產(chǎn)的；罪犯服刑后已將原先購置的房產(chǎn)出售的等。