鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度體系優(yōu)化研究

王宇嘉，賈永剛，廉文彬，鄭 鐸，牟宏基

WANG Yujia1, JIA Yonggang1, LIAN Wenbin2, ZHENG Duo2, MU Hongji2

（1.中國(guó)鐵道科學(xué)研究院集團(tuán)有限公司 運(yùn)輸及經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100081；2.中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限 公司 客運(yùn)部，北京 100844)

0引言

隨著新型鐵路客運(yùn)產(chǎn)品的逐漸豐富、旅客對(duì)客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量要求的提高，以及高速鐵路運(yùn)營(yíng)整體“走出去”等，對(duì)鐵路客運(yùn)管理提出了更高要求。鐵路客運(yùn)規(guī)章制度作為客運(yùn)管理的基礎(chǔ)支撐，其管理體系直接影響了客運(yùn)管理水平的提升。目前我國(guó)鐵路客運(yùn)規(guī)章制度已經(jīng)積累了一定的管理經(jīng)驗(yàn)，但在適應(yīng)大量新的設(shè)備環(huán)境、運(yùn)營(yíng)管理環(huán)境方面仍有較大的提升空間。目前鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度管理體系較為繁雜，體系結(jié)構(gòu)及分類(lèi)方式等方面仍存在優(yōu)化空間；隨著客運(yùn)組織、售票組織、行郵組織等方面的變化，部分規(guī)章文電內(nèi)容已不適用現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際，需要進(jìn)行修訂、合并或廢止。

國(guó)內(nèi)很多學(xué)者對(duì)鐵路技術(shù)規(guī)章體系進(jìn)行研究，孫玉明[1]針對(duì)鐵路技術(shù)規(guī)章體系亟需優(yōu)化完善的主要問(wèn)題，提出完善鐵路技術(shù)規(guī)章管理體系、開(kāi)展技術(shù)規(guī)章清理工作、健全技術(shù)規(guī)章管理運(yùn)行機(jī)制等建議；韓富強(qiáng)[2]分析鐵路技術(shù)規(guī)章體系現(xiàn)狀與面臨的形勢(shì)，從完善技術(shù)規(guī)章體系結(jié)構(gòu)、設(shè)計(jì)規(guī)章基本目錄與規(guī)范編制等方面提出規(guī)章管理基礎(chǔ)建設(shè)分析；賈永剛[3]建立包括“層級(jí)、類(lèi)型、專(zhuān)業(yè)、技術(shù)設(shè)備、技術(shù)作業(yè)、適用線路”的六維技術(shù)規(guī)章體系分析模型。以上學(xué)者的研究成果為鐵路技術(shù)規(guī)章管理提供了理論及策略支持，但針對(duì)客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度體系的分析及研究仍較為缺失。因此，應(yīng)對(duì)鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度體系進(jìn)行優(yōu)化，為編制客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度制修訂規(guī)劃、提升客運(yùn)管理水平提供支撐。

1鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度體系現(xiàn)狀

1.1 客運(yùn)規(guī)章制度體系范疇

為構(gòu)建客運(yùn)規(guī)章制度體系，需先明確體系內(nèi)所包含的規(guī)章制度范疇。目前鐵路客運(yùn)規(guī)章制度主要包含法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)規(guī)章、客運(yùn)專(zhuān)業(yè)制度及其他規(guī)范性文電4 大類(lèi)別。

（1）法律法規(guī)。指與鐵路客運(yùn)相關(guān)的中華人民共和國(guó)現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)、司法解釋、地方法規(guī)、地方規(guī)章、部門(mén)規(guī)章及其他規(guī)范性文件，以及對(duì)于該等法律法規(guī)的不時(shí)修改和補(bǔ)充[4]。廣義上講，法律泛指一切規(guī)范性文件；狹義上講，僅指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件。鐵路客運(yùn)規(guī)章制度中的法律法規(guī)是指廣義上的法律法規(guī)，主要從宏觀層面規(guī)定了鐵路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)、權(quán)利義務(wù)、責(zé)任劃分、合同履行、安全管理、處罰賠償、價(jià)格管理等方面的原則性規(guī)定，是各鐵路企業(yè)制定相關(guān)規(guī)章制度的基礎(chǔ)依據(jù)。

（2）標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。鐵路標(biāo)準(zhǔn)按協(xié)調(diào)統(tǒng)一的事項(xiàng)分為工作標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[5]。工作標(biāo)準(zhǔn)主要是對(duì)部門(mén)、崗位等職責(zé)及工作質(zhì)量規(guī)定的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，主要包括作業(yè)指南(工法)、操作規(guī)程、作業(yè)指導(dǎo)書(shū)、作業(yè)要點(diǎn)等；管理標(biāo)準(zhǔn)主要是對(duì)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等管理工作規(guī)定的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，是關(guān)于某項(xiàng)管理工作的內(nèi)容、職責(zé)范圍、程序和方法的統(tǒng)一規(guī)定；鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)由建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)組成，包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)性技術(shù)文件等，客運(yùn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)大多針對(duì)客運(yùn)設(shè)備設(shè)施、各類(lèi)客運(yùn)系統(tǒng)、客運(yùn)車(chē)站通用標(biāo)識(shí)及設(shè)備等作出規(guī)定。

（3）技術(shù)規(guī)章。鐵路技術(shù)規(guī)章是指鐵路技術(shù)設(shè)備(固定設(shè)備和移動(dòng)設(shè)備)完成施工或制造且交付運(yùn)營(yíng)后，涉及行車(chē)組織(包括行車(chē)安全措施、非正常行車(chē)及故障處置辦法等)和信號(hào)顯示及技術(shù)設(shè)備的運(yùn)用、管理、維修等方面的規(guī)章制度[6]。經(jīng)過(guò)多年的規(guī)范化管理，中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)鐵集團(tuán)”)鐵路技術(shù)規(guī)章已形成以《鐵路技術(shù)管理規(guī)程》為基本規(guī)章，各專(zhuān)業(yè)技術(shù)規(guī)章為細(xì)化補(bǔ)充的管理體系，其中客運(yùn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)規(guī)章僅有2 項(xiàng)[7]，數(shù)量較少。

（4）客運(yùn)專(zhuān)業(yè)制度及其他規(guī)范性文電。除上述規(guī)章制度外，國(guó)鐵集團(tuán)客運(yùn)部還發(fā)布了大量的客運(yùn)專(zhuān)業(yè)制度及其他規(guī)范性文電，此類(lèi)規(guī)章制度在鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度中占比最大、數(shù)量最多，包含文件、電報(bào)、函、通話記錄等多種公文形式。

鐵路客運(yùn)規(guī)章制度體系范疇如圖1 所示。

1.2 客運(yùn)規(guī)章制度數(shù)量統(tǒng)計(jì)

截至2018 年底，國(guó)鐵集團(tuán)層級(jí)有效客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度共576 項(xiàng)，從發(fā)布形式、發(fā)布年份2 個(gè)維度對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

（1）按發(fā)布形式統(tǒng)計(jì)。國(guó)鐵集團(tuán)客運(yùn)規(guī)章發(fā)布形式可以分為法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)規(guī)章、客運(yùn)專(zhuān)業(yè)制度及其他規(guī)范性文電(含國(guó)鐵集團(tuán)文件、電報(bào)、函、通話記錄等)。國(guó)鐵集團(tuán)客運(yùn)規(guī)章制度發(fā)布形式統(tǒng)計(jì)如表1 所示。

圖1 鐵路客運(yùn)規(guī)章制度體系研究范疇Fig.1 Research scope of railway passenger transport rules and regulations

表1 國(guó)鐵集團(tuán)客運(yùn)規(guī)章制度發(fā)布形式統(tǒng)計(jì)Tab.1 Statistics of passenger transport rules and regulations issued by CR

國(guó)鐵集團(tuán)客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度發(fā)布形式中數(shù)量最多的為國(guó)鐵集團(tuán)及其部門(mén)電報(bào)。鐵路電報(bào)是公文的一種形式，在處理緊急公務(wù)時(shí)使用，其起草、會(huì)簽、核稿、簽發(fā)均須執(zhí)行文件制發(fā)程序，由主辦部門(mén)負(fù)責(zé)編號(hào)、管理和歸檔。鐵路電報(bào)雖有明確的管理機(jī)制，但其規(guī)范性較技術(shù)規(guī)章等文件要弱。

（2）按發(fā)布年份統(tǒng)計(jì)。按照規(guī)章制度的發(fā)布年份，將國(guó)鐵集團(tuán)客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度每隔5 年進(jìn)行數(shù)量統(tǒng)計(jì)。國(guó)鐵集團(tuán)客運(yùn)規(guī)章制度發(fā)布年份統(tǒng)計(jì)如 表2 所示。

隨著高速鐵路的不斷發(fā)展、客運(yùn)產(chǎn)品的豐富多樣、客運(yùn)組織的不斷完善，國(guó)鐵集團(tuán)客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度發(fā)布數(shù)量呈逐年遞增的趨勢(shì)?；阼F路第6次大提速、高速鐵路投入運(yùn)營(yíng)等背景下，從2007年后鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度數(shù)量增長(zhǎng)速度加劇，由于多數(shù)規(guī)章制度清理廢止不及時(shí)，導(dǎo)致客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度總數(shù)量較多。

表2 國(guó)鐵集團(tuán)客運(yùn)規(guī)章制度發(fā)布年份統(tǒng)計(jì)Tab.2 Statistics of release year of passenger transport rules and regulations of CR

1.3 存在問(wèn)題

（1）規(guī)章制度數(shù)量較多，內(nèi)容較為分散，規(guī)范性有待提高，日常管理難度較大。截至2018 年底，共梳理國(guó)鐵集團(tuán)層級(jí)客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度共576 項(xiàng)，規(guī)章制度數(shù)量多，規(guī)章制度中存在大量電報(bào)、通話記錄、函等，內(nèi)容較為分散。國(guó)鐵集團(tuán)客運(yùn)專(zhuān)業(yè)部分對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定分散于多個(gè)規(guī)章制度中，如關(guān)于實(shí)名制核驗(yàn)有關(guān)事宜，共制定了《關(guān)于推廣應(yīng)用鐵路自助實(shí)名制核驗(yàn)閘機(jī)有關(guān)事項(xiàng)的通知》(鐵總客電[2018] 48 號(hào))、《中國(guó)鐵路總公司關(guān)于印發(fā)旅客聲明丟失實(shí)名制車(chē)票掛失補(bǔ)辦流程的通知》(鐵總運(yùn)[2016] 267 號(hào))等9項(xiàng)規(guī)章制度，內(nèi)容較為分散。電報(bào)、函及通話記錄的規(guī)范性較技術(shù)規(guī)章等文件要弱，缺少規(guī)章制定依據(jù)、適用范圍、有效期限、相關(guān)廢止文電等要素，客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度整體規(guī)范性有待提升。由于原鐵道部改革為國(guó)鐵集團(tuán)和國(guó)家鐵路局之后，國(guó)鐵集團(tuán)對(duì)原鐵道部發(fā)布的部分規(guī)章制度無(wú)廢止權(quán)限，增加規(guī)章制度管理難度。

（2）缺乏專(zhuān)業(yè)類(lèi)別設(shè)計(jì)，分類(lèi)體系不夠清晰。目前國(guó)鐵集團(tuán)客運(yùn)規(guī)章制度無(wú)明確分類(lèi)體系，為便于錄入規(guī)章制度管理信息系統(tǒng)，僅在系統(tǒng)中將規(guī)章制度分為客運(yùn)服務(wù)、行包郵運(yùn)、運(yùn)營(yíng)安全、運(yùn)輸組織、設(shè)備備品、動(dòng)車(chē)管理等27 類(lèi)，此分類(lèi)體系較為繁雜，且類(lèi)別之間存在交叉，使得規(guī)章分類(lèi)難以界定，分類(lèi)體系不清晰。

（3）規(guī)章清理修訂不夠及時(shí)，未定期公布有效/ 失效規(guī)章目錄。歷年來(lái)，客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章未形成固定的制修訂及發(fā)布流程，缺乏規(guī)章制度的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，未定期公布有效及失效的規(guī)章制度目錄，部分規(guī)章制度雖已在相關(guān)規(guī)章中明確廢止，但由于數(shù)量多，且臨時(shí)文件未注明有效期，導(dǎo)致部分不適用現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際的規(guī)章制度仍在執(zhí)行。

2鐵路客運(yùn)規(guī)章制度體系優(yōu)化目標(biāo)與方法

2.1 優(yōu)化目標(biāo)及原則

鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度管理體系優(yōu)化的總體目標(biāo)是構(gòu)建“層次清晰、結(jié)構(gòu)合理、數(shù)量可控、管理規(guī)范”的規(guī)章制度體系。其中，層次清晰是明確各層級(jí)客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度管理部門(mén)的職責(zé)分工，合理界定國(guó)鐵集團(tuán)、鐵路局集團(tuán)公司、站段的客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度管理范圍；結(jié)構(gòu)合理是研究分析客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度管理范疇，科學(xué)劃分客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度的類(lèi)別；數(shù)量可控是研究分析各客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度間關(guān)聯(lián)狀況，結(jié)合客運(yùn)生產(chǎn)組織需要，合理確定鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度的數(shù)量；管理規(guī)范是研究分析不同類(lèi)別客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度的主要內(nèi)容、體系結(jié)構(gòu)，將同類(lèi)型的規(guī)章制度整合清理，提升管理規(guī)范性。

優(yōu)化原則如下。

（1）全面性。國(guó)鐵集團(tuán)客運(yùn)規(guī)章制度管理體系不是單個(gè)規(guī)章制度簡(jiǎn)單的集合，它是各個(gè)規(guī)章制度按照同一個(gè)目的，根據(jù)一定的規(guī)則行動(dòng)的集合體，它以整體的觀念協(xié)調(diào)各個(gè)單項(xiàng)規(guī)章制度之間的聯(lián)系，使得規(guī)章制度管理體系整體功能最優(yōu)，產(chǎn)生最佳的系統(tǒng)效應(yīng)。

（2）科學(xué)性。規(guī)章制度體系的構(gòu)建，要做到規(guī)章制度之間層次合理、分明，各層次之間相互關(guān)聯(lián)、相互補(bǔ)充。同時(shí)規(guī)章制度的內(nèi)容、術(shù)語(yǔ)也要與鐵路行業(yè)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等協(xié)調(diào)一致，避免規(guī)章制度的重復(fù)、交叉和矛盾等問(wèn)題，為細(xì)化管理預(yù)留空間。既發(fā)揮設(shè)備能力，又能高效地進(jìn)行客運(yùn)、售票、行郵等組織，保證旅客和設(shè)備的安全，實(shí)現(xiàn)鐵路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量的不斷提高。

（3）可行性。鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度管理體系涵蓋的規(guī)章制度種類(lèi)多、數(shù)量多。而鐵路客運(yùn)體系龐大，人員眾多，設(shè)備多、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)多，需要通過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的生產(chǎn)組織，才能實(shí)現(xiàn)客運(yùn)生產(chǎn)的安全和效率。如果客運(yùn)規(guī)章制度出現(xiàn)規(guī)定錯(cuò)誤、矛盾或內(nèi)容模糊等問(wèn)題，都有可能使現(xiàn)場(chǎng)工作無(wú)所適從，甚至危及旅客人身及財(cái)產(chǎn)安全。

（4）指導(dǎo)性。通過(guò)鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度管理體系，能發(fā)現(xiàn)規(guī)章制度間的重復(fù)、交叉與矛盾，指導(dǎo)規(guī)章制度的制訂、修訂，優(yōu)化合并、查漏補(bǔ)缺。一方面客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度要對(duì)客運(yùn)各作業(yè)人員日?？瓦\(yùn)生產(chǎn)做指導(dǎo)和規(guī)范；另一方面，也要對(duì)可能出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題有一定的指導(dǎo)性。

（5）前瞻性。在總體架構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定的前提下，客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度管理體系應(yīng)隨著時(shí)間的推移逐漸變化、發(fā)展和更新，這就要求所構(gòu)建的規(guī)章制度體系，既要體現(xiàn)當(dāng)前的科學(xué)技術(shù)和行業(yè)發(fā)展水平，也要對(duì)未來(lái)的技術(shù)發(fā)展有所預(yù)見(jiàn)，預(yù)留足夠的擴(kuò)展空間，兼顧適當(dāng)超前的原則。

2.2 優(yōu)化方法及步驟

2.2.1 優(yōu)化方法

采用系統(tǒng)工程理論對(duì)鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度管理體系進(jìn)行優(yōu)化。系統(tǒng)是由若干要素以一定結(jié)構(gòu)形式聯(lián)結(jié)構(gòu)成的具有某種功能的有機(jī)整體。系統(tǒng)內(nèi)涵主要包括系統(tǒng)要素、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)功能，系統(tǒng)工程是利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的一切成果，對(duì)具有特定目標(biāo)的工程技術(shù)系統(tǒng)或社會(huì)系統(tǒng)的全過(guò)程或某一完整階段作最合理的籌劃、設(shè)計(jì)、貫徹實(shí)施、控制和管理的一門(mén)組織管理技術(shù)[8]。目前，客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度管理已經(jīng)從單個(gè)規(guī)章發(fā)展到多個(gè)規(guī)章群體，從靜態(tài)管理發(fā)展到動(dòng)態(tài)管理，從短期發(fā)展到全壽命周期，從局部管理發(fā)展到全系統(tǒng)的協(xié)調(diào)管理，始終體現(xiàn)著系統(tǒng)的思想和觀點(diǎn)[9]?？瓦\(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度體系具有系統(tǒng)的全部特征，利用系統(tǒng)工程理論和方法指導(dǎo)其體系優(yōu)化具有一定的合理性。Hall 于1969 年提出處理系統(tǒng)問(wèn)題的三維結(jié)構(gòu)，即一般從時(shí)間、邏輯、知識(shí)(條件) 3個(gè)維度對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行分析，形成三維方法論空間。基于系統(tǒng)工程理論，從鐵路客運(yùn)規(guī)章制度的分類(lèi)、層級(jí)、體系結(jié)構(gòu)3 個(gè)維度對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化。

2.2.2 優(yōu)化實(shí)施步驟

結(jié)合上述理論方法，通過(guò)實(shí)地調(diào)研、資料分析、提出管理層級(jí)及分類(lèi)方式、構(gòu)建規(guī)章制度體系、廣泛征求意見(jiàn)、完善體系優(yōu)化等階段，完成鐵路客運(yùn)規(guī)章制度體系優(yōu)化。鐵路客運(yùn)規(guī)章制度體系優(yōu)化實(shí)施步驟如圖2 所示。

圖2 鐵路客運(yùn)規(guī)章制度體系優(yōu)化實(shí)施步驟Fig.2 Optimization steps of railway passenger transport rules and regulations system

3鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度體系構(gòu)建

3.1 分類(lèi)設(shè)計(jì)

基于鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度梳理以及現(xiàn)有的客運(yùn)規(guī)章系統(tǒng)的分類(lèi)情況，按照上述優(yōu)化步驟實(shí)施，提出鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度分類(lèi)建議。鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度分類(lèi)建議如表3 所示。

將鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度分為法律法規(guī)、客運(yùn)組織、售票組織等12 大類(lèi)，每一類(lèi)別都有明確的內(nèi)涵及范圍，盡可能地減少分類(lèi)間的交叉重復(fù)，為鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度的分類(lèi)管理提供參考。

3.2 管理層級(jí)

目前鐵路規(guī)章制度管理分為國(guó)鐵集團(tuán)、鐵路局集團(tuán)公司、專(zhuān)業(yè)站段的三級(jí)管理，以及國(guó)鐵集團(tuán)、鐵路局集團(tuán)公司的二級(jí)管理2 種模式。鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度二級(jí)管理與三級(jí)管理優(yōu)劣比較如表4 所示。

從表4 可以看出，三級(jí)管理模式適用于各站段設(shè)施設(shè)備、業(yè)務(wù)類(lèi)型差異較大的情況，鐵路局集團(tuán)公司無(wú)法精確掌握每一個(gè)客運(yùn)站段的特點(diǎn)及需求，如制定涵蓋所有站段的規(guī)章制度，難度較大；二級(jí)管理模式則適用于各站段設(shè)施設(shè)備、業(yè)務(wù)類(lèi)型較為類(lèi)似的情況，制定各站段統(tǒng)一執(zhí)行的規(guī)章制度，有利于管理結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)化，便于規(guī)范化管理。

客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度涉及的客運(yùn)設(shè)備及客運(yùn)組織較多，而且不同的客運(yùn)車(chē)站，其設(shè)備及業(yè)務(wù)開(kāi)展種類(lèi)都不盡相同，有自身的管理特點(diǎn)，客運(yùn)站段應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定適應(yīng)本站的客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度。因此，鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度管理應(yīng)按三級(jí)管理實(shí)施。

3.3 構(gòu)建思路

（1）整合規(guī)章制度內(nèi)容，提高規(guī)章規(guī)范性，減輕規(guī)章日常管理難度。①完善《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《客規(guī)》)。《客規(guī)》[10]是國(guó)鐵集團(tuán)面向旅客制定的基本客運(yùn)規(guī)章，規(guī)定了鐵路旅客運(yùn)輸合同、車(chē)票票面及有效期、售票與購(gòu)票、檢票驗(yàn)票、乘車(chē)條件、車(chē)票變更及丟失，行李包裹運(yùn)輸范圍、期限及相關(guān)要求、運(yùn)輸事故處理等內(nèi)容。國(guó)鐵集團(tuán)圍繞《客規(guī)》發(fā)布了大量的電報(bào)、函、通話記錄等對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明，在此次體系內(nèi)容構(gòu)建中將相關(guān)規(guī)章制度整合納入《客規(guī)》管理。②規(guī)范《鐵路旅客運(yùn)輸管理規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管規(guī)》)?！豆芤?guī)》[11]是國(guó)鐵集團(tuán)面向鐵路內(nèi)部制定的基本客運(yùn)規(guī)章，規(guī)定了鐵路客運(yùn)管理部門(mén)、計(jì)劃管理、客運(yùn)調(diào)度、站務(wù)管理、乘務(wù)管理、旅行服務(wù)管理、業(yè)務(wù)資料管理及人員培訓(xùn)等內(nèi)容。國(guó)鐵集團(tuán)圍繞《管規(guī)》也制定了大量的文件、電報(bào)等規(guī)章制度，在此次體系內(nèi)容構(gòu)建中進(jìn)行梳理整合，規(guī)范《管規(guī)》主要內(nèi)容。

（2）分專(zhuān)業(yè)類(lèi)別設(shè)計(jì)，清晰分類(lèi)體系。將鐵路客運(yùn)規(guī)章制度分為法律法規(guī)、客運(yùn)組織、售票組織等12 大類(lèi)，對(duì)每一類(lèi)別的內(nèi)涵及范圍進(jìn)行明確規(guī)定，盡可能地減少分類(lèi)間的交叉重復(fù)，為鐵路客運(yùn)規(guī)章制度的分類(lèi)管理提供參考。

（3）清理與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際不夠相符的規(guī)章制度。目前國(guó)鐵集團(tuán)存在一定數(shù)量的客運(yùn)規(guī)章制度內(nèi)容與現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)不夠相符；《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)車(chē)票進(jìn)行檢票、驗(yàn)票和收票的通知》(運(yùn)營(yíng)監(jiān)督電[2001] 576 號(hào))僅針對(duì)某一階段的現(xiàn)象及案件進(jìn)行規(guī)定，鐵路車(chē)票實(shí)名制全面實(shí)施后，相關(guān)要求已不太適用于現(xiàn)場(chǎng)的檢票、驗(yàn)票組織。此類(lèi)規(guī)章制度無(wú)文件明確對(duì)其進(jìn)行廢止或停止執(zhí)行，在此次體系內(nèi)容構(gòu)建中將其剔除。

表3 鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度分類(lèi)建議Tab.3 Suggestions on classification of rules and regulations for railway passenger transport

表4 鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度二級(jí)管理與三級(jí)管理優(yōu)劣比較Tab.4 Comparison between two management modes of railway passenger transport rules and regulations

圖3 鐵路客運(yùn)規(guī)章制度體系內(nèi)容結(jié)構(gòu)Fig.3 System structure of railway passenger transport rules and regulations

3.4 體系構(gòu)架設(shè)計(jì)

結(jié)合構(gòu)建依據(jù)，按照前述流程進(jìn)行研究，以國(guó)鐵集團(tuán)層級(jí)客運(yùn)規(guī)章制度為對(duì)象構(gòu)建體系內(nèi)容。鐵路客運(yùn)規(guī)章制度體系內(nèi)容結(jié)構(gòu)如圖3 所示。

將現(xiàn)有的國(guó)鐵集團(tuán)層級(jí)576 項(xiàng)規(guī)章制度進(jìn)行梳理整合，其中42 項(xiàng)納入《客規(guī)》，66 項(xiàng)納入《管規(guī)》，62 項(xiàng)列為擬廢止的規(guī)章制度。所構(gòu)建的國(guó)鐵集團(tuán)客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度體系共包含396 項(xiàng)規(guī)章制度，從數(shù)量上有明顯減少，便于規(guī)章制度的日常管理。以國(guó)鐵集團(tuán)客運(yùn)設(shè)備為例，可以細(xì)分為客運(yùn)服務(wù)設(shè)備、客運(yùn)系統(tǒng)、吸污設(shè)備、檢票驗(yàn)票設(shè)備等，在此基礎(chǔ)上析出具體的客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度，從而形成國(guó)鐵集團(tuán)客運(yùn)設(shè)備類(lèi)規(guī)章制度體系。國(guó)鐵集團(tuán)客運(yùn)設(shè)備類(lèi)規(guī)章制度體系內(nèi)容如圖4 所示。

由此構(gòu)建國(guó)鐵集團(tuán)客運(yùn)規(guī)章制度體系，同理鐵路局集團(tuán)公司、客運(yùn)專(zhuān)業(yè)站段可以根據(jù)自身管理及業(yè)務(wù)組織特征，按此體系結(jié)構(gòu)進(jìn)行細(xì)化補(bǔ)充，形成適宜的客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度體系。

圖4 國(guó)鐵集團(tuán)客運(yùn)設(shè)備類(lèi)規(guī)章制度體系內(nèi)容Fig.4 Rules and regulations system of passenger transport equipment of CR

4結(jié)束語(yǔ)

鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度體系是實(shí)現(xiàn)鐵路客運(yùn)提質(zhì)的重要支撐，為規(guī)范鐵路客運(yùn)生產(chǎn)與管理提供基本的制度保障，在保持既有規(guī)章制度延續(xù)性與穩(wěn)定性的同時(shí)，優(yōu)化了國(guó)鐵集團(tuán)客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度體系，可以為今后規(guī)范客運(yùn)規(guī)章制度管理提供重要依據(jù)。鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)可以參考所提出的分類(lèi)、管理層級(jí)及體系內(nèi)容完善規(guī)章制度體系，進(jìn)一步開(kāi)展鐵路客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度管理辦法的編制及客運(yùn)專(zhuān)業(yè)規(guī)章制度基本目錄構(gòu)建與研究。