市長出庭的冷思考

張曉東

空蕩蕩的法庭里有點光線不足。沒有記者，也沒有閃光燈，有著幾十張座位的旁聽席上，三四個旁聽人員四散地坐在靠近走道的地方，好像隨時準備離開的樣子。被告席上，分管副市長和人社局長以及三名代理人坐在一起，顯得有點擁擠。原告席上，原告并沒有出庭，出庭的是代理人——兩個略顯稚嫩的年輕律師。這是一起普通的行政訴訟案件的庭審現(xiàn)場，一家企業(yè)對人社局對其員工的工傷認定不服，將人社局告上了法庭，并依據(jù)行政訴訟法，將作出維持工傷認定復議決定的市政府也告上了法庭。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，兩名行政首長出庭參加了訴訟。

這個案件的審理，距離廣東省有史以來第一個有行政首長出庭應訴的行政訴訟案件開庭的時間不到四個月。關于那場庭審，媒體報道稱，審判長要求被告雷州市政府法定代表人發(fā)表辯論意見的話音剛落，“偌大的法庭安靜下來，只見穿白襯衣的雷州市市長吳國雄從被告席上站起來?！睆倪@段描述，我們可以想象一下，當時法庭的旁聽席上一定座無虛席，議論熱烈，更有許多記者拿著錄音筆或者相機，記錄著庭審的每一個細節(jié)。四個月后，同樣是行政首長出庭的這個案件，已不再具有新聞價值和轟動效應。

于是，市長出庭，或者說行政首長出庭，回歸到了其訴訟功能而不是宣傳功能，場面就冷清了許多。被告方的兩位年輕代理律師顯然也并沒有因為市長的出庭而表現(xiàn)有所異常，庭審在略顯沉悶的氣氛中結束，副市長匆匆離開法庭。這樣的場景恐怕會成為今后有行政首長出庭的行政案件庭審的典型場景。

新修改的行政訴訟法，將行政首長應當出庭寫進了法條，不過陪市長出庭的我知道，真正將行政首長，特別是縣長、市長們拉進法庭的恐怕不是法律，而是考核。各地都有將行政首長出庭納入依法行政考核指標的做法。為了推進某頂工作，考核總是百試百靈的一頂手段。法律將行政首長出庭寫入法條，顯然并不是著眼于行政訴訟獲得公正判決的結果本身。行政首長出庭與能不能有助于案件的公正審判，是不是有助于保護行政相對人的正當利益，似乎并沒有什么必然的聯(lián)系。而從訴訟權利公平的原則角度來看，法律是允許原告委托代理人出庭訴訟的。在司法實踐中，絕大部分的以企業(yè)和組織作為原告的行政訴訟案件，法定代表人往往是不參與訴訟的，法律并沒有要求原告的法定代理人應當參與訴訟，從這個角度來看，法律的規(guī)定對被告而言，顯然是不公平的。不過立法者自有他的目的，那就是教育行政首長。正如學者馬懷德所言：行政首長出庭應訴，通過答辯、舉證、陳述、辯論等“親歷性”訴訟活動，能夠在短時間認識到行政行為合法與否、行政爭議的爭點所在，從而意識到行政訴訟制度的重要性，有利于從根本上提高行政首長和工作人員依法行政的觀念和意識。行政首長出庭一次，勝過十堂法治教育課，能夠提高領導干部和公務人員依法行政的能力和水平。

這樣的想法大致是不錯的，身居高位的領導們難得當一次被告的經(jīng)歷一定會終生難忘。很多人都會有這樣的經(jīng)歷：小學的時候因為寫錯字而被老師要求罰抄幾遍，通過重復來加深印象，防止錯誤的再次發(fā)生。這樣的重復教育雖然有效卻也總是有限的，因為這種教育也會遵循邊際效應的規(guī)律。但行政首長出庭行政訴訟卻因法律規(guī)定將會是無限的，況且很多時候引起訴訟并非基于行政機關的過錯。前面的幾次出庭也許會讓行政首長震動很大，深受教育，但是隨著出庭次數(shù)的增加，邊際效應與行政成本之間的關系就會發(fā)生變化。所以，將行政首長出庭作為法治政府建設的一項制度顯然有它的積極意義，但寫進法律，成為一項訴訟制度，從長遠來看，卻未必能夠收到預期的效果。

我們的傳統(tǒng)哲學認為人性本善，所以總是將教育放在一個十分重要的位置，對人而言是這樣，對政府而言也是這樣。我們總是刻意地強化教育的感化作用，弱化法律的懲罰作用，于是我們在本該以懲罰為主的執(zhí)法行為中，發(fā)明了沉默式執(zhí)法、下跪式執(zhí)法、投降式執(zhí)法；甚至刻意地將法庭打造成教育官員的課堂，用心良苦，效果卻未必佳。與其將官員拉進法庭接受教育，不如敗訴后追究其應有的責任，或許能夠使法律更顯，正義更彰。