地方政府行為動因視角下的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同問題探析

王 征 王 雷

(1.濟南社會科學院，山東 濟南 250099;2.濟南大學經(jīng)濟學院，山東 濟南 250002)

隨著我國區(qū)域經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構相似系數(shù)也在不斷上升，各地在經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中，往往選擇相似的行業(yè)作為主導產(chǎn)業(yè)，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同的跡象日益明顯。我們知道，產(chǎn)業(yè)政策是政府對各類產(chǎn)業(yè)及其結構的布局與調(diào)整所采取的經(jīng)濟政策，其主旨在于彌補市場在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的失靈［1］。筆者認為，在區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展過程中，地方政府之間日益激烈的競爭必然會造成區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)政策趨同。本文首先分析區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同的特征與表現(xiàn)，接著分析地方政府之間的競爭為何會加劇區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)政策趨同趨勢，最后著重辨析地方政府之間的競爭所導致的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同的利弊。

1 區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同的特征與表現(xiàn)

不管是從地方政府在選擇主導產(chǎn)業(yè)方面，還是在其實行相關的激勵政策與配套措施方面，都能夠發(fā)現(xiàn)，它們所傾斜的產(chǎn)業(yè)和所采取的政策措施往往具有以下特點:

其一，它們所重點扶持的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)基本上都屬于傳統(tǒng)型的收益見效快、產(chǎn)值利稅高、投資風險小的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)。雖然在規(guī)劃中也強調(diào)重視發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，也給予了很多優(yōu)惠政策，但常常是口惠而實不至。這是因為對于高新技術產(chǎn)業(yè)來說，需要的初期投入大而早期收益小，投資風險系數(shù)大，還要提供標準較高的配套設施，需要付出較多的先期成本，不符合快出政績的目標。其二，忽視資源條件和市場需求，一哄而上。某些地方政府盲目攀比，東施效顰，不顧本地的資源、環(huán)境條件，熱衷于發(fā)展本地并不適合的產(chǎn)業(yè)，既抑制了本地適合產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也干擾了生產(chǎn)資源的合理配置，破壞了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正常秩序和區(qū)域產(chǎn)業(yè)的合理布局。其三，政策手段單一雷同。區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的制定和實行原本屬于一項復雜的系統(tǒng)工程，然而在現(xiàn)實中卻由于受各地盲目效仿和執(zhí)行操作失誤的影響，屢屢出現(xiàn)簡單化的傾向。各地方政府由于急于求成，往往對他人已經(jīng)成功的做法趨之若鶩，卻常常忽視了本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體環(huán)境。歸根結底，許多地方之所以會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策趨同，其實質(zhì)乃是為了壯大自身實力、增加利稅收入以及取得政績。然而，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同的后果，卻是社會整體產(chǎn)業(yè)布局的雷同和資源的浪費。

2 地方政府產(chǎn)業(yè)政策趨同的動因

公共選擇理論指出，作為一級利益主體的地方政府必然要追求其自身效用的最大化。經(jīng)濟體制改革的深化，一方面要求進一步理清政府與市場的作用范圍，一方面也推動著中央與地方政府之間的分權改革。隨著具有各自局部利益的地方政府權限的增大，其對于自身利益的訴求也將更加強烈［2］。以下通過地方政府的行為效用，分析分權改革對地方政府行為的刺激，以此探討區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同的內(nèi)在動因。

2.1 地方政府的行為效用

韋伯在《社會和經(jīng)濟組織理論》中指出，官員的行為目標是權力;W·尼斯坎南在《官僚與代議政府》中則認為，官員追求的是在其任期內(nèi)獲得最大化預算。通常認為，官員的效用函數(shù)包括薪酬、部門規(guī)模、社會聲望、與職權有關的酬勞、權力和地位等要素;政府的效用范圍包括經(jīng)濟預算、社會認可程度、供給公共物品中的額外獲得，這些方面都能夠強化政府的權力和地位。這里我們假設官員的行為能夠如實地體現(xiàn)政府的意愿，假設各級地方政府在其管轄范圍內(nèi)行為具有一致性，政府得到的統(tǒng)一的效用范圍包括:地方政府的預算、地方經(jīng)濟增長速度、地方政府從經(jīng)濟增長中的獲益比例、地方政府供給的努力成本等方面，以下我們逐項地進行分析。

第一，地方政府預算的增加或減少無疑會最直接地影響地方政府效用的增減。尼斯坎南的壟斷官僚經(jīng)濟理論提出了官僚機構必然謀求預算最大化。對于我國地方政府而言，預算外資金特別是行政事業(yè)性收費與預算外收入是一項重要的資金來源。同時隨著國家對預算外收入的統(tǒng)計口徑與管理方式的調(diào)整，總的趨勢預算外收入的范圍逐漸縮小，財政對預算外收入的控制逐漸加強，逐步得納入預算范圍內(nèi)，因此從長期視角來看，政府掌控的資金大致等同于預算。第二，經(jīng)濟增長能夠提供就業(yè)機會，帶來更多可供使用的社會資源，有利于促進社會問題的解決，能夠進一步導致權力的擴張以及獲得社會公眾對政府的認可，可以增加地方政府的社會聲譽，也能夠減少地方政府在公共物品供給和社會服務方面的支出，通過把蛋糕做大，進而造成地方政府的預算增加，這將能夠從另一個角度滿足政府的效用，所以政府從經(jīng)濟增長中所獲得的額外效用，是隨經(jīng)濟增長率的提高而增長的。第三，為了擴張自身預算，提供必要的社會公共物品，推動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，地方政府必然需要付出一定的努力成本(盡管這些成本的投入由全社會整體的角度來看未必實現(xiàn)了最優(yōu)化)，邊際成本遞增規(guī)律在此處同樣是適用的。第四，現(xiàn)實中，無論是地方政府的預算、地方經(jīng)濟增長速度還是地方政府供給的努力成本，都受到地方政府轄區(qū)內(nèi)的居民(包括個人與廠商)的影響，地方政府的效用大小依賴于其所吸引的轄區(qū)內(nèi)居民數(shù)目。特別是在實行了分稅制以后，中央和地方的稅權得到了明確的限定，劃分了各自的收益范圍，其目標旨在提高中央收入占總收入的比重，也促進了財政方面的進一步分權。稅種的劃分收益，促使地方政府在制度內(nèi)、預算內(nèi)尋求經(jīng)濟來源，一方面能夠擴大其預算額，造成可支配財力的增加，一方面也能夠促進地方經(jīng)濟發(fā)展，提高社會公眾的滿意度，增加自身的美譽度。

通常地方政府被認為適合于提供地方性公共物品和社會服務。早在1956年，蒂布特就提出了一個有關消費者由對地方性公共物品與社會服務的偏好出發(fā)，來選擇居住地理位置的理論模型。蒂布特認為，可以設想存在一個社會系統(tǒng)。其中，人們能夠得到一個地方性公共物品的生產(chǎn)和消費之比的合理選擇，消費者會在提供不同地方公共物品和社會服務組合的不同社區(qū)間之間挑選，最終選擇提供最符合其消費偏好的稅收—支出組合方案的社區(qū)落腳居住。伴隨著社會發(fā)展的日益城市化，消費者在地區(qū)間流動的障礙將會逐漸減少，公共物品與社會服務的產(chǎn)出和稅收將越來越明顯地影響某個地區(qū)對潛在消費者的吸引力，進而會影響地方財產(chǎn)的價值。分權制度的規(guī)范化將使得各地方政府在吸引和擴大財源方面具有體制內(nèi)更多的自由度，而在市場經(jīng)濟條件下，個人與廠商行為選擇的余地加大，也可能會導致地方政府之間更加激烈的經(jīng)濟競爭。

2.2 地方政府競爭加劇情形下的區(qū)域產(chǎn)業(yè)趨同

區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策屬于地方政府所能提供的一項重要公共品，區(qū)域性產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)政策的傾斜方向，對于吸引財源、培養(yǎng)財源和留住財源作用顯著。更為重要的是，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策對于吸引企業(yè)落戶當?shù)仄鹬葹橥怀龅淖饔?。不言而喻，地方政府必然尋求其自身效用的最大化，而后者的外延邊界，即為容納一定數(shù)量的人口所需要的資源數(shù)量，一旦其需求大于供給，就會因為資源的非正常短缺和競爭，導致地方政府效用的降低。因此，地方政府尋求在擁擠點內(nèi)容納最多的居民，從而帶來最大的效用。就我國來說，目前除去少數(shù)一線特大型城市存在著向外擴張的真實需要，絕大多數(shù)二、三線城市還具有發(fā)展的空間。故而，利用區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策吸引企業(yè)落戶必然會成為各級地方政府的選項。

豪特林模型揭示出，在存在交通成本的情形下，商家將選址在位于各消費者居住地點的中間相鄰地帶，因為無論偏近任何一方，都將導致失去一部分顧客。該模型同樣能夠用來分析地方政府招商引資的行為，由短期眼光來看，廠商往往對其注冊所在地較為熟悉和適應，因而存在著較大的跨區(qū)域搬遷轉(zhuǎn)移成本。但是，一待發(fā)現(xiàn)有更加適合其發(fā)展的地方存在，搬遷收益大于其搬遷成本時，廠商的區(qū)位轉(zhuǎn)移便能夠得以實現(xiàn)。譬如有諸多逐漸做大的廠商就紛紛將其總部或生產(chǎn)基地外遷。政策上的優(yōu)惠對企業(yè)的落戶具有極強的吸引力。由從長期角度看，廠商和個人居民會選擇居住收益與居住成本性價比最佳的地方落戶，像是國際上一些著名的避稅港就是由此受到諸多廠商的垂愛。就此而言，為了留住現(xiàn)有的廠商并且吸引新的廠商落戶本地，對于所處地理位置相對缺乏競爭力的地方政府而言，就需要提供更加優(yōu)惠的措施，對亟需發(fā)展的行業(yè)在區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的某些方面加大扶持力度，以彌補自身在其他方面的不足。而在這種情形下，所處地理位置較佳的地方政府也會相應提供更加優(yōu)惠的政策，防止因政策方面的區(qū)域競爭導致廠商的流失。這里可以就此構建一個博弈分析框架。為便于分析，此處假定:

其一，有兩個地區(qū)甲、乙，除政策條件之外，在其他某些方面(如地理位置)存在差異;其二，假使甲、乙兩地區(qū)均不提供政策方面的優(yōu)惠，那么兩地政府獲益均是0，因為兩地廠商將按照正常的方式發(fā)展，可認為其增長率保持相同;其三，假如其中一處地方政府提供政策優(yōu)惠，而他處地方政府不提供政策優(yōu)惠，那么廠商將趨于落戶政策更加優(yōu)惠的地區(qū)。由于一方面現(xiàn)有居民出現(xiàn)轉(zhuǎn)移，另一方面有更多的新居民在政策優(yōu)惠地產(chǎn)生，故而提供政策優(yōu)惠處的地方政府獲益是2，不提供政策優(yōu)惠處的地方政府獲益是-1;其四，如果兩處地方政府均提供政策優(yōu)惠，那么就會吸引更多的個人與廠商加大投資，使區(qū)域經(jīng)濟總量得以增加，此時兩處地方政府獲益均為1。該博弈的標準型表述列表如表1所示:

表1 地方政府博弈的標準型表述

通過對地方政府甲、乙就政策優(yōu)惠提供方面選擇不同對策的損益加以對比，能夠得到一個唯一的納什均衡，即兩處地方政府都提供政策優(yōu)惠，在表中體現(xiàn)為(1，1)。只有此時各處地方政府的可能收益才能夠?qū)崿F(xiàn)最大化，這也是一個嚴格最優(yōu)對策［3］。

產(chǎn)業(yè)政策屬于一種公共物品，在計劃經(jīng)濟體制下，它是由中央政府統(tǒng)一制定的，地方政府無權做大的更改，只能在具體執(zhí)行過程中根據(jù)自身情況略加調(diào)整。而在市場經(jīng)濟條件下，分權改革必然將更多的權力賦予地方政府，中央政府一般側重于全局性的宏觀調(diào)控，在中觀、微觀層次的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策制定與執(zhí)行方面，地方政府獲得了更大的自主權。地方政府既可以通過對區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的掌握，突出區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展，造福一方，謀取政績，較容易地滿足地方社會經(jīng)濟的需要，又能夠間接地擴大預算，進而掌握更多的經(jīng)濟資源。地方政府在制定和執(zhí)行區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的過程中，通過提供不同程度的優(yōu)惠條件相互競爭，廠商把地方政府在區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策方面提供的優(yōu)惠作為進行投資決策的重要依據(jù)。以地方支柱產(chǎn)業(yè)的選擇為例，確立支柱產(chǎn)業(yè)，實際上等同于發(fā)出某種信號，即當?shù)卣畬υ摦a(chǎn)業(yè)的發(fā)展給予極大的優(yōu)惠，支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必將會帶動整體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而地方政府對于區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的運用，說到底是力圖通過地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展乃至整體經(jīng)濟發(fā)展所帶來的成果謀求自身效用最大化。

3 區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同的影響分析

地方政府對于其自身利益的訴求，可能會在與中央政府分權的過程當中被放大，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同這一經(jīng)濟現(xiàn)象體現(xiàn)了地方政府之間在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的激烈競爭，它反過來又會反作用于地方政府之間的競爭。區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同產(chǎn)生的不利后果是不言而喻的，譬如區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同將使得地區(qū)間產(chǎn)業(yè)鏈難以產(chǎn)生互補效應，不利于區(qū)域之間彼此發(fā)揮分工合作的優(yōu)勢，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展整體性的割裂造成了區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展重復建設，惡性競爭，對于區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和長遠發(fā)展極為不利，不利于實現(xiàn)全國經(jīng)濟發(fā)展“一盤棋”戰(zhàn)略。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實踐證明現(xiàn)實生活中也的確存在著這樣的問題。倘若地方政府過分地注重自身預算的擴張，那么就很可能會破壞地方經(jīng)濟資源的優(yōu)化組合。同時也應當看到，在市場經(jīng)濟條件下，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的趨同及其所導致的重復建設是一種難以避免的經(jīng)濟現(xiàn)象，應當看到其內(nèi)在的運作機理與計劃經(jīng)濟條件下具有本質(zhì)的不同。在市場經(jīng)濟條件下，具有自主選擇能力的廠商尤其是民營廠商，其行為動機是利潤最大化準則，從微觀層面上來說，他們作為理性的經(jīng)濟主體，會充分運用一切現(xiàn)有的經(jīng)濟資源，高效率地組織自己的生產(chǎn)經(jīng)營活動，從而達到自身收益最大化的目的，客觀上有利于合理有效地配置社會上的經(jīng)濟資源，這是廠商權衡利弊得失，計算期望成本收益之比以后做出的自然選擇。倘若廠商決策不受外界因素特別是政府行為的干預，則其投資決策一般都是符合市場規(guī)律的，同時其做出的決策還會在“市場糾錯”過程中得到判別、檢驗和修正。另外還應當看到，有時重復建設也是促進競爭與技術進步的必要代價［4］。

產(chǎn)業(yè)政策屬于政府干預經(jīng)濟運行的一種政策手段，它不可避免地可能受到存在著人為因素的干擾，“看得見的手”最有可能遭到主觀性的濫用或者不當運用。在制定和實施區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的過程中，尤其是在擬定局部優(yōu)惠措施的時候，倘若這種優(yōu)惠措施的制定是源于廠商或某些利益團體的尋租行為，而不是真正出于有利于地方經(jīng)濟長遠發(fā)展的考量，那么它不僅有違于社會公正，還將造成社會福利的無謂損失。這樣的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同不僅會造成惡性競爭與重復建設，更會扼殺其他廠商的投資熱情。如果地方政府不顧客觀經(jīng)濟規(guī)律，僅僅出于對政績和自身利益最大化而制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策，那么這種區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策不論是與其他地方趨同還是標新立異，都不會取得好的結果。各地經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗一再證明，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的合理運作、區(qū)域經(jīng)濟的良性運行，都離不開地方政府完善的制度建設和執(zhí)政水平的提高?？傊?，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策不管趨同與否，其制定與執(zhí)行都必須建立在客觀、公正、合理、有效的基礎之上［5］。

從總體上看，市場經(jīng)濟條件下的產(chǎn)業(yè)政策趨同，屬于市場競爭機制發(fā)展導致的必然結局，它不等同于計劃經(jīng)濟時代在中央政府統(tǒng)一指揮下，各地經(jīng)濟“大而全，小而全”的政策選擇，而是在各級地方政府有充分自主權的基礎上，追求其自身利益的必然結果。如果排除掉過分追求政績和尋租的動機，這種選擇也是符合各地真實的經(jīng)濟利益的。倘若地方政府能夠從提高地方經(jīng)濟增長速度和增加供給的長遠利益入手，立足于提供更多優(yōu)質(zhì)的公共物品和社會服務，降低納稅人的成本，推動當?shù)卣w經(jīng)濟健康良性的協(xié)調(diào)發(fā)展，那就無可非議。地方政府之間的競爭屬于一種體制內(nèi)的競爭，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策作為整體經(jīng)濟制度的一部分成為競爭的要素。區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的趨同體現(xiàn)了對整體經(jīng)濟制度的認同。應當看到，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的趨同并不意味著區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策細節(jié)的完全一致，也不等同于具體執(zhí)行過程中的完全復制，現(xiàn)實中是往往有些地方制定了產(chǎn)業(yè)政策之后卻得不到有效實行，或者是在執(zhí)行過程當中走樣。這些問題的產(chǎn)生根源在于現(xiàn)有分權體制還不夠明朗，地方政府的責、權、利尚不夠明確，其預算硬約束也還沒有真正建立起來。解決的出路在于要進一步加大分權改革的力度，不斷完善市場機制的作用渠道。只要有一個良好的制度環(huán)境，地方政府的產(chǎn)業(yè)政策即使趨同也能夠促進經(jīng)濟資源的優(yōu)化配置，進而反作用于中央和各級地方政府的制度創(chuàng)新，對區(qū)域經(jīng)濟和國家宏觀社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展做出貢獻。

4 簡要結論

區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同導致的消極后果有目共睹，但它屬于市場經(jīng)濟條件下，地方政府之間競爭的必然結果與必經(jīng)階段。因此，不必為各地不約而同地選擇相同或相近的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策、確立相似度較高的主導產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)而過分擔心。無庸諱言，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的趨同可能會造成某些消極影響，化解問題的辦法應當靠提高中央政府的宏觀調(diào)控水平，更重要的還在于要推進制度創(chuàng)新，強化地方政府的責、權、利邊界，引導地方政府在區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的細節(jié)上和執(zhí)行過程中體現(xiàn)差異性。如果效用函數(shù)設計得當，地方政府就會更多地尋求當?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策的特色，資本的逐利性也將促使廠商尋求最適當?shù)膮^(qū)域經(jīng)濟資源優(yōu)化配置方式，經(jīng)歷磨合成長期之后，便能夠迎來區(qū)域經(jīng)濟的大發(fā)展。

［1］蘇東水.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學［M］.北京:高等教育出版社，2000:33-35.

［2］方福前.公共選擇理論——政治的經(jīng)濟學［M］.北京:中國人民大學出版社，2000:132-133.

［3］謝識予.經(jīng)濟博弈論(第二版)［M］.上海:復旦大學出版社，2002:143-145.

［4］胡榮濤，張許穎，蘇明吾.產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整中的地區(qū)利益與博弈行為分析［J］.經(jīng)濟評論，2002(4):100-103.

［5］黃少儒，聞源.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的產(chǎn)業(yè)政策選擇［J］.新東方，2002(3):74-78.