河北省新型城鎮(zhèn)化建設面臨的突出問題及對策*

■姚淑芹

隨著經濟社會的不斷發(fā)展，河北省及周邊地區(qū)資源環(huán)境問題凸顯，霧霾頻發(fā)，引起廣大人民群眾的強烈不滿，也因此受到中央及省、市領導的高度重視。2014年2月，國家主席習近平提出要打破一畝三分地的思維定式實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展。河北省也因此進入了加快轉變經濟發(fā)展方式和城鄉(xiāng)關系深刻變革的新階段，城鎮(zhèn)化建設面臨的基礎條件和背景環(huán)境正在發(fā)生深刻變化。如何以新型城鎮(zhèn)化建設為突破口，加快推進河北城鄉(xiāng)一體化，促進區(qū)域經濟協(xié)同發(fā)展，是擺在河北省各級政府面前不得不深入思考的一個重大的理論和現(xiàn)實問題。

河北省城鎮(zhèn)化建設存在的突出問題

（一）起步晚、水平低，省域內各城市發(fā)展不平衡

受歷史等多重因素影響，河北省的城鎮(zhèn)化建設自改革開放以來就一直低于全國平均水平，直到2008年在全省范圍內推行三年大變樣，河北省的城鎮(zhèn)化建設才得到了快速發(fā)展。目前已初步建立起以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，構建環(huán)首都城市群、冀中南城市群、沿海城市帶“兩群一帶”的空間新格局，城鎮(zhèn)化率也由1978年的12.2%上升到2013年的46.51%。但從整體水平看，河北省城鎮(zhèn)化率仍低于全國平均水平，在東部沿海地區(qū)排名倒數(shù)第一，跟北京、天津的城鎮(zhèn)化率差距就更大，比北京低了將近40個百分點，比天津低了32個百分點。

省域范圍內城鎮(zhèn)化差距也非常明顯。據(jù)資料顯示，2013年，11個設區(qū)市加上定州和辛集2個縣級市中，5個設區(qū)市城鎮(zhèn)化率高于全省平均水平（即石家莊市 （不含辛集市）、唐山市、廊坊市、秦皇島市、張家口市），而這5個市中也只有石家莊市 （不含辛集市）和唐山市高于全國平均水平。其中，石家莊市 （不含辛集市）城鎮(zhèn)化率最高，為55.72%，衡水市城鎮(zhèn)化率最低，為42.92%，兩者相差12.8個百分點。另據(jù)分析，11個設區(qū)市城鎮(zhèn)化發(fā)展綜合指數(shù)高低相差1.15個百分點。其中，唐山、秦皇島、石家莊、廊坊、邯鄲5市城鎮(zhèn)化綜合發(fā)展水平高于全省平均，其他6市低于全省平均水平。

（二）城市空間布局不合理，缺少區(qū)域中心城市，城市等級序列存在天然缺陷

從世界城市群的發(fā)展看，它們有一個共同的特征，就是大中小城市構成一個非常完整的等級序列，形成典型的“核心——外圍”結構明顯的空間格局。河北雖地處環(huán)渤海、環(huán)京津，但其城鄉(xiāng)結構和空間布局都不是很合理，與北京、天津兩個超大城市形成了巨大的落差。主要表現(xiàn)在大城市不大、中等城市不強、鄉(xiāng)村規(guī)模過小、城鄉(xiāng)二元結構突出。2011年河北省城市首位度僅有1.254，說明首位城市經濟實力太弱，河北省經濟發(fā)展最好的是唐山和石家莊，但不論是其常住人口數(shù)量還是經濟發(fā)展水平，都不能稱之為特大城市，也算不上核心城市。大城市斷檔，中小城市之間又彼此封閉，城市間經濟互動性非常少，開放對接性偏弱，難以形成有競爭力的城市群。

（三）地方特色不明顯，各城市之間基礎設施建設自成體系

推進新型城鎮(zhèn)化建設，只有突出特色，才有持久的生命力。但從河北省城鎮(zhèn)化建設實際看，城市建設品位不高，缺乏地方特色，一說城市化就是高樓林立，一說鄉(xiāng)村建設就是整齊劃一的新民居建設。部分城市功能分區(qū)不合理，缺乏有特色、有文脈的精品建筑和重點街區(qū)，特別是對燕趙文化、民俗文化、地方文化沒有進行深入挖掘。

省域內各城市基礎設施建設自成體系。以道路交通為例，唐山與石家莊是河北省兩個最主要的城市，而且兩市在道路交通方面投入亦相當大，但是兩地間沒有直達高鐵，出行要么去北京轉乘，要么花上7、8個小時坐過路火車。另外，由于城鎮(zhèn)投融資渠道不暢，許多地區(qū)的交通、通信、供熱、供氣、給排水等基礎設施建設不足，文化教育、體育健身、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務設施發(fā)展不足，覆蓋面不夠寬，服務標準偏低。

（四）城鎮(zhèn)管理粗放，生態(tài)環(huán)境問題突出

目前，河北省城鎮(zhèn)化建設的不是以人為核心，而是靠土地擴張、城鎮(zhèn)擴容，城鎮(zhèn)建設區(qū)域面積越來越大，在 “土地財政”帶動經濟增速的同時出現(xiàn)了諸多不適應，特別是近幾年環(huán)境問題凸顯。調查顯示，河北省人均耕地不足1.04畝，人均城鎮(zhèn)工礦用地卻高達149.2平方米 （歐美發(fā)達國家人均建設用地只有82.4平方米）。這種粗放型的土地管理模式，不僅浪費了大量的耕地資源，而且造成了嚴重的土地退化。另一方面，由于過分注重短期經濟利益，城鎮(zhèn)發(fā)展一直沿襲粗放式的方式，城鎮(zhèn)化嚴重落后于工業(yè)化，環(huán)境差、污染重，城市綠化覆蓋率低，城鎮(zhèn)功能不健全，導致生產和生活環(huán)境日趨下降。特別是近幾年，霧霾頻發(fā)，引起河北省及周邊地區(qū)廣大人民群眾的強烈不滿。

原因剖析

（一）外部因素

1.河北省新型城鎮(zhèn)化建設受制于現(xiàn)行的行政管理體制和財政預算體制，京津在一定程度上 “擠占”了河北省的城市 “資源”。據(jù)專家分析，本地短期利益、GDP考核、土地財政、京冀局部利益協(xié)調等問題依然是困擾京津冀一體化、河北環(huán)首都經濟圈規(guī)劃付諸實際的深層次矛盾。京津特別是北京因其特殊的政治地位及非市場化的資源配置方式，在一定程度上虹吸了河北的資源、人才和資金，靠權力打造的北京與周邊貧困地區(qū)形成了鮮明的對比。即便是現(xiàn)在京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，北京業(yè)已明確自己的城市定位，但其經濟功能的釋放效果和對河北及周邊地區(qū)的輻射作用仍很有限，合作還僅僅停留在口頭上沒有實質性進展。

2.區(qū)域內市場化進程相對滯后，尚未形成區(qū)域內統(tǒng)一的市場體系。市場是資源配置的主體。京津冀協(xié)同發(fā)展，河北承接京津產業(yè)轉移，但從目前進程看，產業(yè)轉移和調整仍沒有跳出行政區(qū)劃界線，原因在于推動經濟發(fā)展的著力點沒有轉到掃除市場障礙、構建統(tǒng)一市場上來，資本、技術、產權、人才、勞動力等生產要素不能自由流動，非公經濟推動市場發(fā)展、促進資源配置市場化的作用得不到有效利用，市場配置資源的主導作用也不能發(fā)揮。

3.二元戶籍制度及其難以剝離的附著利益。二元戶籍制度是計劃經濟的產物，它不僅僅是簡單的城鄉(xiāng)分割，其背后是巨大的既得利益差別。而正是附著于戶籍管理制度之上的社會保障、住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)等制度，是橫亙在城鄉(xiāng)之間一道難以逾越的鴻溝。雖然近些年河北省將農民工的就業(yè)保障、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等問題納入決策視野，并將這些指標作為政府政績的一項重要考核內容，但這些政策的實際執(zhí)行效果并不佳。因為以戶籍制度為代表的城鄉(xiāng)二元管理制度由來已久，利益復雜，難以靠某一點的突破而推動全局的發(fā)展。

（二）內部因素

1.經濟發(fā)展落后，城鎮(zhèn)化建設資金支撐不足。城鎮(zhèn)化建設，無論是農民市民化還是城鎮(zhèn)基礎和公共服務設施建設，都需要巨額資金投入。調研中我們發(fā)現(xiàn)，制約河北省城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本原因在于經濟發(fā)展的內在動力不足，除了離大中城市較近的、資源豐富的城鎮(zhèn)發(fā)展態(tài)勢較好外，其他大部分都發(fā)展緩慢，縣域經濟發(fā)展更是明顯滯后（河北各市與京津人均GDP比較見圖1）。特別是為了治理環(huán)境污染，河北省委省政府承諾到2017年壓減4000萬噸煤的消費量、6000萬噸鋼鐵產能，“十二五”期間淘汰落后水泥產能6100萬噸、玻璃產能3600萬重量箱。為此，近兩年河北經濟一直處于低位運行，經濟效益明顯下滑，財政收入增速放緩，這樣的經濟狀態(tài)和財力何以支撐新型城鎮(zhèn)化建設？

2.缺乏產業(yè)支撐，城鎮(zhèn)化建設拉力不足。城鎮(zhèn)化的過程是第二、第三產業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集的歷史過程。沒有產業(yè)支撐，城鎮(zhèn)的人口就很難充分就業(yè)，就沒有足夠的收入，就很難刺激消費，而沒有消費就沒有再生產，城鎮(zhèn)化將成為無本之木。從河北省目前的城市產業(yè)結構看，新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化沒有實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展，多數(shù)城市的城鎮(zhèn)化明顯缺少產業(yè)支撐，工業(yè)布局不能集中連片發(fā)展，不能形成規(guī)模聚集效應，使小城鎮(zhèn)吸納農業(yè)剩余勞動力的能力軟弱，阻礙了農村產業(yè)結構優(yōu)化和農業(yè)勞動力向非農產業(yè)轉化。另外，城市間嚴重趨同的產業(yè)結構，不僅導致了諸如鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)產業(yè)產能嚴重過剩，同時也造成了區(qū)域內各城市之間的無序競爭。

3.缺乏科學和長遠規(guī)劃。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃是政府引導經濟社會發(fā)展、加強宏觀調控的有效手段。河北省人多地少，城市用地與耕地、水資源承載能力之間的矛盾極為突出，因此，如何通過科學、合理、長期的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃提高土地、水等資源的利用效率就顯得尤為重要。而現(xiàn)實情況是，一方面各地市均站在自身的角度審視城市發(fā)展，缺乏整體觀念，不能從全局的角度分析解決區(qū)域內存在問題。另一方面，現(xiàn)行規(guī)劃決策管理體制重城輕鄉(xiāng)、規(guī)劃多頭、部門分割。由于規(guī)劃主體、技術標準、規(guī)劃目標和編制辦法的不同，河北省經濟、城鄉(xiāng)、土地等規(guī)劃之間還存在內容重疊、協(xié)調性差、管理分割、指導混亂等問題，導致了城鎮(zhèn)開發(fā)管理上混亂和建設成本的增加，影響了城鎮(zhèn)經濟快速健康發(fā)展。

推進河北省新型城鎮(zhèn)化建設的對策建議

（一）科學規(guī)劃，分層布局

河北新型城鎮(zhèn)化建設要圍繞京津冀一體化和京津冀城市群發(fā)展布局進行統(tǒng)籌制定、科學規(guī)劃。

圖1 河北各市與京津人均GDP比較

一是要堅持產業(yè)、空間和土地“三規(guī)合一”的原則。省委省政府應加強對全省城鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃編制的領導與控制。按照一張藍圖干到底的原則，整合土地利用、發(fā)展規(guī)劃、基本建設三統(tǒng)一，科學規(guī)劃城鎮(zhèn)化發(fā)展布局。抓住國家土地利用規(guī)劃修編和京津冀協(xié)同發(fā)展的時機，將重點城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃，納入修編范圍。

二是全面優(yōu)化省、市、縣城、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村規(guī)劃建設體系。本著高起點、高標準，體現(xiàn)地方特色，強化時代感、文化底蘊和提高市民綜合素質相結合的原則，使城鎮(zhèn)規(guī)劃同本地區(qū)經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略及長期規(guī)劃相銜接，科學確定大中小城市、小城鎮(zhèn)的經濟布局和市場定位。

三是要圍繞產業(yè)集聚核心編制規(guī)劃。產業(yè)集聚是城鎮(zhèn)規(guī)劃的核心。城鎮(zhèn)規(guī)劃應在現(xiàn)有鎮(zhèn)區(qū)的基礎上，根據(jù)不同的自然條件和產業(yè)優(yōu)勢形成一個集聚核心，使得鎮(zhèn)域內的人口、資金和其他資源優(yōu)勢，源源不斷地向核心聚集，形成向心型的城鎮(zhèn)化趨勢。

（二）強化城鎮(zhèn)產業(yè)就業(yè)支撐

河北省新型城鎮(zhèn)化建設應抓住京津冀協(xié)同發(fā)展的歷史機遇，趨利避害，調整產業(yè)結構，優(yōu)化產業(yè)布局，強化產業(yè)支撐。

第一，大力發(fā)展城鎮(zhèn)工業(yè)。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本動力。河北是個農業(yè)大省，同時也是個重工業(yè)大省，特別是重化工業(yè)實力雄厚，有雄厚的產業(yè)資本和社會資本，有一批世界知名企業(yè)和高素質產業(yè)大軍。所以河北應以京津冀協(xié)同發(fā)展為契機，積極承接京津特別是北京產業(yè)轉移，借力發(fā)展高新技術產業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)，吸引高素質人才，提高各行業(yè)的社會化程度，以此形成就業(yè)的規(guī)模型擴張。

第二，大力發(fā)展城鎮(zhèn)新型第三產業(yè)。以市場化、產業(yè)化、社會化為導向，突出重點產業(yè)和關鍵環(huán)節(jié)，改造傳統(tǒng)服務業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，特別是金融、保險、房地產、信息及社區(qū)服務業(yè)，全面推進服務業(yè)優(yōu)化升級，以此增大就業(yè)比重，通過加快服務業(yè)的發(fā)展形成良好的人流、物流、信息流、資金流和消費流，進而帶動城鎮(zhèn)化。

（三）加大城鎮(zhèn)綜合配套改革力度，消除農民進城壁壘

新型城鎮(zhèn)化建設要堅持以人為本，積極推進綜合配套改革，有序推進農業(yè)轉移人口市民化。

第一，推進城鎮(zhèn)管理體制改革。對進入全國百強、全省30強和各市確定的中心鎮(zhèn)，應根據(jù)經濟發(fā)展需要實行強權擴鎮(zhèn)，增設管理機構，落實人員編制；下放管理權限，建立鎮(zhèn)級金庫，完善預決算制度，壯大鎮(zhèn)級財政；轄區(qū)內所有行政事業(yè)性收費，應由鎮(zhèn)財政收費局統(tǒng)一征收管理，扣除上交國家、省的以外，全部留鎮(zhèn)專項用于城鎮(zhèn)基礎設施建設。對中心鎮(zhèn)收取的舊改費上級應適度返還，用于城鎮(zhèn)建設。

第二，推進城鎮(zhèn)戶籍管理制度和人口服務制度改革。應盡快用戶籍登記備案制代替現(xiàn)行的戶籍審批管理制，讓所有愿意到城鎮(zhèn)務工經商的人都能夠自由地進入城鎮(zhèn)。對符合條件的進城農民，應及時辦理城鎮(zhèn)戶口，對到城鎮(zhèn)落戶的農民，禁止收取或者變相收取城鎮(zhèn)增容費或基礎設施建設配套費，做到與當?shù)鼐用褚灰曂?。應允許進鎮(zhèn)落戶的農民對原有承包地擁有承包權，有償轉讓其使用權。另外，在取消進城落戶限制的同時，積極推進城鎮(zhèn)基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農業(yè)轉移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務問題。

第三，推進城鎮(zhèn)社會保障制度改革。借鑒城市居民社會保障體制改革的經驗，在城鎮(zhèn)居民的就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面建立起社會統(tǒng)籌保障和居民自我保障相結合的新型城鎮(zhèn)社會保障體系。

第四，推進城鎮(zhèn)住房制度改革。在繼續(xù)允許符合條件的城鎮(zhèn)居民自己建造住房的同時，允許地產開發(fā)商到具備條件的城鎮(zhèn)開發(fā)建設商品住宅小區(qū)，建造一批環(huán)境優(yōu)美、設施齊全、功能完備的廉價商品房，提高城鎮(zhèn)居民的居住質量。

第五，強化生態(tài)環(huán)境保護制度。完善推動城鎮(zhèn)化綠色循環(huán)低碳發(fā)展的體制機制，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式和生活方式。大力整頓鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌，加強城鎮(zhèn)綠化美化，為城鎮(zhèn)營造優(yōu)雅的自然環(huán)境。

（四）創(chuàng)造性地破解土地制約難題

第一，強化土地規(guī)劃調控力度。按照 “企業(yè)向園區(qū)集中，土地向規(guī)模集中，農民向城鎮(zhèn)集中”的土地集約利用原則進行規(guī)劃設計，合理安排城鎮(zhèn)人口與用地聚集程度，形成規(guī)模效應。嚴格規(guī)劃和用地項目審批，從源頭上抓好集約用地，提高存量土地的利用率。

第二，加大對城鎮(zhèn)建成區(qū)現(xiàn)有土地的開發(fā)、挖潛改造力度。一是調整產業(yè)結構，改造舊城鎮(zhèn)區(qū)，置換工業(yè)用地。在完善配套設施的基礎上，實行資源招商、能人招商、以商招商等辦法，采取用土地買斷、租賃等形式，培育土地市場，建立土地市場一級開發(fā)機制，發(fā)揮土地資源的增值功能。二是加大舊城鎮(zhèn)區(qū)改造整理土地力度，提高城鎮(zhèn)土地的利用率、綠化率、容積率。三是加強城鎮(zhèn)基礎設施建設，提高集約用地水平，提升土地商品價值。

（五）建立多元可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化建設投入機制

資金是城市建設與發(fā)展的“血脈”。圍繞破解城建資金難問題，應全面放開城鎮(zhèn)建設市場，用市場杠桿來激活社會、金融機構等多元投資主體。第一，建立政府、企業(yè)和個人共同投資的多元化投入機制。以政府投入為引導，鼓勵企業(yè)和個人投資參與城鎮(zhèn)公用設施建設，鼓勵社會資金參與小城鎮(zhèn)普通住宅開發(fā)、舊城改造和新村建設。第二，允許以小城鎮(zhèn)某項基礎設施為基礎成立有限責任公司，負責籌集資金和基礎設施的建設或項目發(fā)包，并對建成后的基礎設施進行管理、維護和收費。第三，建議省、市做出硬性規(guī)定，在財政預算中加大城鎮(zhèn)建設分配比重，并從目前的基礎設施建設項目中切除一塊資金專門用于城鎮(zhèn)公用設施建設，發(fā)揮國家投資對城鎮(zhèn)建設的拉動作用。第四，鼓勵金融機構向城鎮(zhèn)建設提供中長期信貸支持城鎮(zhèn)基礎設施建設。可以嘗試城市信投公司在鎮(zhèn)域試點。第五，大力吸引外資尤其是國外知名的戰(zhàn)略投資者。主要包括向外國政府貸款，吸引外國企業(yè)、個人參與投資，利用聯(lián)合國金融機構的低息貸款。第六，建立小城鎮(zhèn)發(fā)展基金，疏通商業(yè)銀行對城鎮(zhèn)基礎設施建設的投融資渠道。小城鎮(zhèn)收取的城市維護建設稅、基礎設施配套費、市場管理費等應專款用于加快城鎮(zhèn)化進程，促其跨越式發(fā)展。

（六）構建強有力的城鎮(zhèn)建設組織保障體系

城鎮(zhèn)建設改造是一項艱巨工作，難免會遇到很多矛盾和問題。為此，省委、省政府應始終堅持以無縫隙、鏈條式的捆綁責任推進工作，以此推動城鎮(zhèn)化建設工作不斷引向深入。應建立健全推進城鎮(zhèn)化領導體系，完善城市長效管理機制，組建城市綜合執(zhí)法機構；應大力推行網(wǎng)格化管理，層層制定 《推進城鎮(zhèn)化建設實施方案》、《推進城鎮(zhèn)化建設目標任務分解》等文件，實行領導分包。同時，將工作任務逐項分解量化，層層簽訂責任狀，建立分包領導與責任人捆綁考核責任體系。定期召開械鎮(zhèn)化建設協(xié)調會，專題研究解決主要困難和問題，強化現(xiàn)場指揮和經常調度，落實掛圖作戰(zhàn)、臺帳督導機制，構建起上下協(xié)調聯(lián)動、齊抓共管的工作格局。應推行財政投資建設項目代建制，進一步提升城市建設的速度、質量和品位，提高城鎮(zhèn)的吸納和輻射能力。

參考資料

1.中共中央國務院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，中國農業(yè)新聞網(wǎng)-農民日報，2014，12（29）.

2.河北省委省政府關于推進新型城鎮(zhèn)化的意見（全文），河北日報，2014，4（11）.

3．中國286個地級以上城市城鎮(zhèn)化質量大排名，中國經濟周刊，2013（3）.

4．從京津冀“兩會”看三地協(xié)同發(fā)展新動向，燕趙都市報，2015，1（28）.