大氣污染治理的公民法律義務(wù)思考

葛少蕓

大氣污染治理是一場艱苦卓絕的攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)，是一種根本性、全局性的問題，必須采取有效措施，調(diào)動全體社會成員團(tuán)結(jié)協(xié)同，履行法律義務(wù)，承擔(dān)社會責(zé)任，推進(jìn)大氣污染的整體性治理。

一

蘭州大氣污染治理的長足進(jìn)展，使這個被稱為世界上大氣污染最嚴(yán)重之一的城市，突破性地摘掉戴了多年的“黑帽子”，并穩(wěn)定退出中國十大嚴(yán)重污染城市之列，被中國環(huán)境保護(hù)部認(rèn)定是全國環(huán)境空氣質(zhì)量改善最快的城市[1]。這一令人矚目的成就，充分體現(xiàn)了甘肅省、蘭州市兩級黨政對治理蘭州大氣污染緊迫性和艱巨性的清醒認(rèn)識，彰顯了以人為本、執(zhí)政為民的宗旨情懷和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，沉淀著厚重的民生情懷，同時也彰顯了蘭州大氣污染治理中公民法律意識的覺醒。由于采取了宣傳、教育及多種激勵和約束性的制度管理，喚醒了公民治理大氣污染的個體責(zé)任意識，推動全社會共同行動，為打一場治理蘭州大氣污染的攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)起到了基礎(chǔ)性的關(guān)鍵作用。

根據(jù)中國科學(xué)院發(fā)布的《中國基本公共服務(wù)調(diào)查報告（2012）》的研究資料顯示，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)六大類公共服務(wù)供給中，公眾對環(huán)境保護(hù)最為不滿。這也清楚地透視出公眾中蘊(yùn)藏著改善環(huán)境質(zhì)量的強(qiáng)烈期盼，表明藍(lán)天白云、綠水青山是民心所向，民生所在。甘肅省、蘭州市黨政正是從這一視野認(rèn)識到治理大氣污染是最大的民生，持續(xù)地改善環(huán)境質(zhì)量也是最大的民心，這最大的民生、民心自然離不開每一個人的參與。鑒于環(huán)境是公共物品，是“市場失靈”的領(lǐng)域，因此，蘭州市大氣污染的治理始終體現(xiàn)出政府主導(dǎo)的特點(diǎn)。但在政府起主導(dǎo)作用的前提下，廣泛動員和組織公眾參與是其另一特點(diǎn)。通過恰當(dāng)?shù)闹贫劝才藕驼呤侄?，變過去公眾“末端參與”為預(yù)案參與，從“事后參與”到事前、事中參與;通過開展建設(shè)生態(tài)市、生態(tài)縣的具體實(shí)踐，以及建設(shè)綠色示范企業(yè)、綠色環(huán)保社區(qū)、文明農(nóng)家樂等活動，搭建起廣大公眾參與環(huán)境保護(hù)的平臺，使公眾參與的行為和方式多樣化、規(guī)范化，并在共建共享中逐步實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我監(jiān)督，從而大大提高了公眾對大氣污染治理和環(huán)境改善義務(wù)的擔(dān)當(dāng)。

實(shí)踐證明，動員和組織公眾參與是蘭州大氣污染治理取得巨大成績的重要因素。因此建議今后應(yīng)逐步制定出大氣污染治理和環(huán)境保護(hù)的公眾參與法規(guī)或政策，為公眾有序參與提供規(guī)范性指導(dǎo)。

二

2015年1月1日起正式實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》，對公眾的環(huán)保法律義務(wù)作出了更加明確的規(guī)定：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)?！边@體現(xiàn)了全民環(huán)保并實(shí)現(xiàn)了從自覺自愿到法律義務(wù)的根本轉(zhuǎn)變。對公眾參與環(huán)保的具體義務(wù)又作了如下規(guī)定：“公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)保意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式”“公民應(yīng)當(dāng)遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，配合實(shí)施環(huán)境保護(hù)的措施，按照規(guī)定對生活廢棄物進(jìn)行分類放置”等條款。

法律之所以規(guī)定公民采取低碳、節(jié)儉的生活方式，是因?yàn)榄h(huán)境問題與公眾的生活方式關(guān)系極大。以生活垃圾為例，有數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)在北京每天產(chǎn)生的生活垃圾是1.8萬噸，相當(dāng)于1.8萬輛小汽車[2]。這些生活垃圾如果處理不當(dāng)，就會對大氣、水、土壤等造成嚴(yán)重污染。所以，環(huán)保不從每個人做起，是沒有出路的。

新環(huán)保法要求公民采取低碳、節(jié)儉的生活方式，相信絕大多數(shù)公民都是理解其意的，毋庸贅言。但我們要做到像丹麥?zhǔn)锥几绫竟用衲菢覽3]，把低碳、節(jié)儉體現(xiàn)在生活的方方面面、滲透進(jìn)市民的骨髓，筆者以為我們還有相當(dāng)大的差距。例如被我們認(rèn)為的許多“生活瑣事”，在他們那里卻是“大事”，諸如許多居民把電子鐘更換成發(fā)條鬧鐘，用傳統(tǒng)牙刷代替電動牙刷，以堅(jiān)持戶外鍛煉代替跑步機(jī)，以自然晾干洗滌衣服代替洗衣機(jī)甩干，等等。這些低碳、節(jié)儉生活的方方面面，做起來其實(shí)并不困難，而難的是如何才能樹立起“滲透進(jìn)市民骨髓”的具有很高境界的環(huán)保理念，從而能自覺、持續(xù)地做下去。顯然這是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)基礎(chǔ)工程，不可能一蹴而就，也不會一勞永逸。

關(guān)于“公民應(yīng)當(dāng)遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，配合實(shí)施環(huán)境保護(hù)措施，按照規(guī)定對生活廢棄物進(jìn)行分類放置”的規(guī)定，蘭州市在這方面已有不少規(guī)定或規(guī)范性文件，如淘汰老舊機(jī)動車，選擇清潔燃料或小排量環(huán)保汽車，駐車時及時滅火，減少車輛原地怠速運(yùn)行;鼓勵群眾自覺抵制過度消費(fèi)，每個人都能從日常生活的衣、食、住、行做起，踐行低碳、節(jié)儉的生活方式;杜絕露天焚燒、節(jié)約用電、少放鞭炮;盡量乘坐公共交通工具出行;加強(qiáng)施工揚(yáng)塵處理，增加道路灑水降塵頻次;等等。筆者以為，當(dāng)前的主要問題不在于法律法規(guī)的規(guī)定，而在于組織實(shí)施的力度，把有關(guān)公民環(huán)境法律義務(wù)的規(guī)定努力落到實(shí)處。

關(guān)于對生活廢棄物進(jìn)行分類放置的規(guī)定，筆者認(rèn)為這項(xiàng)工作蘭州市的差距較大，現(xiàn)實(shí)情況是：前期分類難到位，后期處理“大鍋燴”。垃圾分類的技術(shù)含量并不高，舉手之勞就可以做到。因此，要采取必要的約束手段和激勵措施，培養(yǎng)居民垃圾分類和長期堅(jiān)持意識，城市管理者應(yīng)深入了解群眾的期盼和關(guān)切，切實(shí)解決操作層面的具體問題。

三

大氣污染治理肯定是一場艱苦卓絕的攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)，是一種根本性、全局性的問題，必須采取持久有效的措施，調(diào)動全體社會成員團(tuán)結(jié)協(xié)同，履行法律義務(wù)，承擔(dān)社會責(zé)任，推進(jìn)大氣污染的整體性治理。

（一）把法治牢牢刻在每個公民心中

法制是“環(huán)境保衛(wèi)戰(zhàn)”中最重要的武器。縱觀許多法治成熟的國家，一個突出的特點(diǎn)就是法網(wǎng)密、規(guī)矩多，以此規(guī)范人們的舉止，幾乎大大小小的事情都可以找出一條法律上的解決途徑。國內(nèi)外的實(shí)踐已經(jīng)充分證明，只有當(dāng)政府和廣大公眾把嚴(yán)格遵守法律徹底融入日常生活的方方面面，盡量應(yīng)用法律思維思考和解決問題時，社會機(jī)器才會因此而按部就班、有條不紊地持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。就以行人過馬路為例，我們總會聽到過馬路闖紅燈招致車禍的報道，而在法治成熟的國家卻鮮有此事，他們那里開車的司機(jī)遇到行人過馬路，一定會在遠(yuǎn)處主動停車讓道，這就是長期實(shí)施法治的結(jié)果。

根據(jù)我國現(xiàn)實(shí)情況，筆者認(rèn)為，應(yīng)以實(shí)施新環(huán)保法為契機(jī)，對強(qiáng)化公眾的環(huán)保義務(wù)也應(yīng)循序漸進(jìn)。首先應(yīng)把重點(diǎn)放在提高環(huán)保意識、提倡自覺履行義務(wù)方面;與此同時，法律法規(guī)應(yīng)跟進(jìn)出臺細(xì)化、強(qiáng)制性的規(guī)定，堅(jiān)決做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，讓法治精神代代相傳，這樣堅(jiān)持?jǐn)?shù)年，持之以恒，必會逐漸使公民養(yǎng)成文明習(xí)慣，最終沉淀為社會根深蒂固的文化基因。屆時，天藍(lán)、風(fēng)清、云白的潔凈空氣讓公眾享受到揚(yáng)眉吐氣的歡暢時刻定會到來。

（二）強(qiáng)制實(shí)施源頭垃圾分類，建立完備的垃圾回收體系，解決好垃圾的末端處理問題

“全國人民一天活動下來，產(chǎn)生的垃圾多達(dá)兩億噸，足以填滿我國最大的淡水湖——鄱陽湖。再不去想辦法破解‘垃圾圍城，借用一句電影臺詞‘后果嚴(yán)重——已沒有任何退路?！边@是廣州市市長對數(shù)十位媒體負(fù)責(zé)人和公眾咨詢專家說的話[4]。

近年來，國內(nèi)許多城市進(jìn)行了垃圾分類試點(diǎn)，但效果并不盡如人意，重要原因是垃圾源頭分類進(jìn)展遲滯，尚未形成完備的垃圾回收體系，垃圾的末端處理更為欠缺，遠(yuǎn)未形成 “正確分類，有效回收，末端科學(xué)處理”的期求。

建議改變目前輕視源頭垃圾分類的思維，制定垃圾源頭分類的法律法規(guī)，將垃圾的源頭分類規(guī)定為公民的法定責(zé)任，再輔以必要的制度管束和激勵機(jī)制，促進(jìn)垃圾源頭分類的順利開展。

在垃圾源頭分類實(shí)施的條件下，建議今后更加側(cè)重面向社會公開采購“中間分類收運(yùn)、末端分類處置”服務(wù)，實(shí)施市場化運(yùn)作，并按照減量化、資源化和無害化的服務(wù)效果付費(fèi)。根據(jù)臺灣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，垃圾源頭分類工作做得好，則末端無害化處置的量可以減少近三分之二。

在末端處理方面，需要強(qiáng)調(diào)的是要對資源再生利用企業(yè)給予特殊優(yōu)惠和照顧，如優(yōu)先安排城市規(guī)劃用地，優(yōu)先采購其再生資源產(chǎn)品以及給予稅收優(yōu)惠和財政補(bǔ)貼等等。

近悉，廣州市已率先將垃圾細(xì)分為醫(yī)療垃圾、危險品等11類，其中大部分可以進(jìn)行資源化利用。一旦規(guī)劃好的七個熱電廠都建起來，屆時廣州全市每百戶家庭中，將會有兩戶能使用垃圾燃燒發(fā)的電[5]。這是令人欣慰和鼓舞的進(jìn)展。期望全國能出現(xiàn)更多這樣的示范城市，逐步實(shí)現(xiàn)垃圾良性循環(huán)利用的局面。

（三）繼續(xù)強(qiáng)化實(shí)施大氣污染防治網(wǎng)格化管理

網(wǎng)格化管理是蘭州市動員全社會參與治污的重要經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)2011年全國環(huán)境執(zhí)法工作會議提出逐步實(shí)現(xiàn)污染源網(wǎng)格化管理的要求，建立全面覆蓋、層層履職、網(wǎng)格到底、責(zé)任到人的環(huán)境監(jiān)管模式，蘭州把全市劃分為1482個網(wǎng)格，把區(qū)域內(nèi)所有企業(yè)、背街小巷、公共場所、居民小區(qū)等全部納入大氣污染防治的網(wǎng)格管理。實(shí)行市、區(qū)、街道三級領(lǐng)導(dǎo)包抓，建立網(wǎng)格長、網(wǎng)格員、巡查員、監(jiān)督員“一長三員”的制度，實(shí)行誰監(jiān)管、誰負(fù)責(zé)的原則。對污染源進(jìn)行全天候、全方位、不間斷巡查管控，橫向到邊、縱向到底，不留空白、不留死角。

近悉[6]，有關(guān)部門已制定出《蘭州市大氣污染防治網(wǎng)格化監(jiān)管辦法》，進(jìn)一步強(qiáng)化網(wǎng)格化管理。該《辦法》給人印象最深的是一個細(xì)節(jié)一個細(xì)節(jié)地狠抓落實(shí)。對網(wǎng)格內(nèi)的工作程序規(guī)定得非常明確、具體，對網(wǎng)格管理人員的工作考評辦法異常嚴(yán)格，處處體現(xiàn)出“說了算、定了辦、馬上辦”和敢說敢管、敢于碰硬、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)那髮?shí)作風(fēng)，從而使治污措施能夠一層一層地推展下去，相信這對公民環(huán)境法律義務(wù)的覺醒會起到積極的促進(jìn)作用。

（四）把環(huán)境保護(hù)宣傳和普及工作做深做細(xì)

筆者認(rèn)為，當(dāng)前治理嚴(yán)峻的大氣污染，以及促進(jìn)公民積極履行環(huán)保法律義務(wù)等問題，都需要先從提高公眾的環(huán)保意識入手，增強(qiáng)公民環(huán)保的自覺性。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對環(huán)境宣傳工作的規(guī)定是宣傳工作法制化的重大突破，為加強(qiáng)環(huán)境宣傳工作提供了法律依據(jù)。各級政府、環(huán)保主管部門、教育行政部門、新聞媒體要把宣傳動員全民參與環(huán)保的措施做細(xì)做實(shí)，在宣傳內(nèi)容上要切合公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題、現(xiàn)實(shí)問題，要以公眾喜聞樂見的宣傳形式，真正收到實(shí)實(shí)在在的宣傳效果。

（五）將環(huán)保列入學(xué)校教育內(nèi)容，從小培養(yǎng)公民的環(huán)保意識

新環(huán)保法明確規(guī)定：“教育行政部門、學(xué)校應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)知識納入學(xué)校教育內(nèi)容，培養(yǎng)學(xué)生的環(huán)保意識。”這一規(guī)定對于夯實(shí)環(huán)境基礎(chǔ)教育、提高公眾環(huán)境意識至為重要。

環(huán)境教育課應(yīng)成為大中小學(xué)生的必修課，要積極開發(fā)環(huán)境教材，不斷提高教材質(zhì)量，使教材、師資、課時得到保障。

中小學(xué)生是民族的未來，是生態(tài)文明建設(shè)的生力軍，理所當(dāng)然地應(yīng)成為環(huán)境教育的主要對象。讓中小學(xué)環(huán)境教育先行，對于帶動全社會的環(huán)境意識和履行公民環(huán)保法律義務(wù)十分重要。

注釋：

[1]郄建榮：《環(huán)保部帶污染城市代表考察蘭州》，載《法制日報》2014年8月12日。

[2]彭波、鄭會燕：《全民環(huán)保：從自覺自愿到法律義務(wù)》，載《人民日報》2014年5月7日。

[3]東平：《環(huán)保無處不在》，載《人民日報》2014年4月13日。

[4][5]羅艾華：《為了優(yōu)質(zhì)環(huán)境甘當(dāng)“垃圾市長”》，載《人民日報》2014年6月12日。

[6]田玥：《蘭州市10月1日起實(shí)施大氣污染防治網(wǎng)格化監(jiān)管》，載《蘭州晨報》2014年8月20日。

（作者系西北民族大學(xué)法學(xué)院教授）