論法律案的逐條表決

劉晨熙

建立和實行逐條表決的制度，其意義不僅能使立法中的爭論能有個結果，而且還可以更全面地反映代表和常委會組成人員對法規(guī)案的態(tài)度，促進立法的民主化，增強法規(guī)內容的科學性、合理性和可行性。

中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中強調“完善法律草案表決程序，對重要條款可以單獨表決”。最新立法法中也規(guī)定“法律草案表決稿交付常務委員會會議表決前，委員長會議根據常務委員會會議審議的情況，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常務委員會會議單獨表決”[1]。在全面推進依法治國的進程中，提高立法質量，拓展立法表決方式，引入逐條表決成了一個重要的議題。

一、法律案一攬子表決與逐條表決

立法表決制度的應然價值在于保障法律案能夠充分地反映民意，促進民主和效率的有機結合 ，追求更高的立法效益[2]。而在實然層面，效率價值在目前法條文本規(guī)范中雖已有相關的規(guī)定，但往往忽視了最重要的民主原則，削減了立法效益。在代議制民主的背景下，立法民主往往很容易被效率價值所遮掩起來，民眾和立法者都傾向于迅速立法，導致在一部法案中出現激烈的利益沖突，法案不能如期通過，即使通過了也不能如實實行。因而，在立法層面上引入逐條表決，在對重要條款、有爭議條款方面進行更細致地討論分析，民主協商達成共識，實現利益均衡。

目前我國從全國人大及其常委會到地方各級人大及其常委會，普遍采用一攬子表決的方式?？v觀各國的憲法慣例，逐條表決為常規(guī)方法，而整體表決則為例外?！皣饬⒎C關在審議法律草案時如果出現異義”，習慣地找出各方爭議的焦點所在，“通過對逐條表決沒有通過的內容或條文進行修改或刪除，來達到總體意見的一致，進而實現整體表決通過的目標”[3]。

單獨表決是法治國家立法表決的主要形式，其既可以對法律案中部分有分歧條款進行細致討論分析并獨自表決，也可以對法律案每一條、每一款分別討論分析并表決。單獨表決一直都印刻在法治國家理論與實踐當中，然而筆者認為，逐條表決是對每一部法律案每一條都進行表決，屬于單獨表決中的一種，而且是對法律案質量的提升最有效的辦法。

盡管一攬子表決能夠提高立法效率，但它仍然存在一些不合理之處。某部法律、法規(guī)或規(guī)章從總體上看合情合理，但其中的某一兩個條款，有可能存在較大分歧，進行整體性表決時，放棄或者反對都非?？上??！半m然一項特定的集體產品的欲求乃是那些能從中獲益的人的一種共同欲求，但是對于決定法律的整個社會來說，這種共同欲求卻不是一種普遍利益，而且也只有當不同的個人獲得的互惠對等利益達到平衡的時候，這種集體利益才會成為一種普遍利益”[4]，因此一攬子表決盡管在程序上合憲合法，但是當某些條款的利益不平衡出現時，這一種所謂的集體利益就會與社會普遍利益相悖離。

逐條表決的方式在提高立法活動的成效、增強法律法規(guī)的科學性和可操作性以及避免因個別條款有分歧而影響整部法規(guī)的通過等方面，都具有明顯的優(yōu)越性。但是，逐條表決稍有不慎就會導致拖延表決。如2012年香港立法會拉布攻防戰(zhàn)[5]，拉布歷時之長成為世界紀錄，每條修正案建議都是大比數被否決，不少修正案都是“序列式”修訂，內容相近。由此可見，盡管逐條表決跟一攬子表決比較起來在很多方面具有優(yōu)越性，不過對于法案的表決期限要作出嚴格的限制，不能隨意出現香港立法會這種“拉布”現象。民主不是通過對法條不斷地序列式修訂得出來的，而是必須建立在一個合適的期間內達成權衡多方利益的法案。

二、境內外法律案逐條表決的實踐

根據現行法國憲法，其議會的正?；顒映绦蛞灾饤l表決為主，而對于財政法案，如果國民議會在此項草案提出后四十日的期限內在第一讀中未作出決議時，政府應把它提交參議院，參議院必須在十五日的期限內作出。此后依照第四十五條規(guī)定的條件進行。如果議會在七十日的期限內未作出決議時，該草案的規(guī)定可以以法令付諸實施。法國憲法規(guī)定以逐條表決為常規(guī)方式，并且對表決討論時間進行限定，對財政法案作出了更嚴格的限制，保障民眾的切身利益。

根據意大利憲法第七十二條，提交給議會任一院的法案，首先交付相關委員會進行審議，委員會審議完結后再由該委員會所屬議院的全院大會進行逐條審議，最后進行整體表決;對于宣告為緊急的法案，議院得依照其議事規(guī)則之規(guī)定適用簡易程序進行審議。

從上述幾個國家的憲法文本分析可見逐條表決制度在聯合國以及許多國家的表決、立法中都是一項基本制度。逐條表決是法案表決方式的常規(guī)方法，但對于表決期限和相應的緊急與特定政治、社會事項進行了特定的規(guī)定，既尊重民眾的意愿，也是對立法質量的重視。相對于外國憲法以逐條表決為原則的做法，我國澳門地區(qū)基本法規(guī)定了以一般表決為原則、逐條表決為例外的制度，值得我們參考借鑒。

根據澳門立法會《議事規(guī)則》[6]第一百一十五條，所有法案都必須首先進行一攬子表決，可以根據立法會主席決定，或者基于事宜或提出的修訂提案的復雜性，也可以經全體會議議決或主席決定進行細則性討論。其中對細則性討論具體體制如下：表決由“全體會議隨時議決交由有關委員會;如有關委員會多于一個時，則交由較適合者”負責。首先討論是否需要刪除提案，若無需刪除則是否替代或者訂正提案，經討論后將以上已通過的各條修訂成文本，最后對已表決文本進行是否補充提案?！叭缬袃蓚€或以上相同性質的修訂提案”，則依委員會提出的修訂提案或者議員提出的修訂提案決定，如修訂提案由兩個主體共同提出，則按提交先后次序決定。在討論過程中，可應任何議員的申請，全體會議或委員會得根據情況議決將細則性表決推遲至下一次全體會議或委員會會議（但只得推遲一次）;或者在宣布表決開始前，經全體會議議決，法案的文本得送交任何委員會，以便在全體會議所指定期限內，重新作細則性審議。經委員會細則性通過的法案文本將送交主席，以便安排在全體會議作總體最后表決。任何議員可在法案文本經委員會細則性通過后，至全體會議總體表決之前提交修訂提案。對于法案文本在總體最后表決不獲通過時，全體會議得議決：是否將原文送交特設臨時委員會，以便重新作細則性審議、討論和表決，或在全體會議中重新作細則性討論和表決。經上款的程序仍未獲得通過者視為被確定拒絕。

從上述的文本規(guī)范中，可以看出澳門立法會對于逐條表決的具體操作，如討論與表決的范圍、表決的收回、表決的次序、重新審議、文本遭否決的后果等都作了相應的規(guī)定，對于我國立法法關于逐條表決制度是一個很好的制度借鑒。首先，由立法會主席、委員會或者事宜難易情況主導，決定該條款是否進行細則性討論和表決。其次，將此條文交由某個委員會負責主要討論和表決，并需在一定期限內完成并附上報告書。第三，當全體議員一致同意可將此細則性表決收回歸入一般性表決。還可以推遲表決和重新審議。第四，此條如果沒過半數通不過，整部法律中就沒有這一條文的規(guī)定。

綜上可見，一攬子表決方式與逐條表決方式有以下幾個方面不同點：第一，是否涉及政治、財政等國家重要事項方面的立法法案。第二，是否經過立法會主席、立法委員會確認的負有爭議或者有必要進行細節(jié)解釋的立法法案。第三，是否涉及緊急事項的立法法案，如有涉及，則進行一般整體表決。

三、我國內地地方立法中法律案逐條表決探索

在全國人大常委會關于《中華人民共和國立法法修正案（草案）的說明》中提出為了深入推進科學立法，民主立法，健全審議和表決機制：“修正案草案規(guī)定，調整事項較為單一，各方面的意見比較一致的法律案，可以經一次人大常委會會議審議通過;對審議中個別意見分歧較大的重要條款設立單獨表決制度;對多部法律中涉及同類事項的個別條款進行修改，一并提出法律案的，可以合并表決，也可以逐個表決。”

在我國現行立法探索過程當中，對于“逐條表決”這一形式的實踐并不太多，筆者通過北大法寶等大數據庫工具對“單獨表決”這一詞源進行搜索，發(fā)現：在中央法規(guī)司法解釋當中有23條規(guī)定，其中就包括新修改的立法法，也有部委的規(guī)章，但這些規(guī)章都涉及證券交易這方面的內容。在地方法規(guī)規(guī)章當中有25條，其中地方性法規(guī)有15條，有代表性的是《深圳市制定法規(guī)條例》中第四十八條規(guī)定：“常務委員會會議審議法規(guī)案時，有關條款出現重大分歧的，經主任會議決定，可以就相關爭議條款進行單獨表決，按到會多數常務委員會組成人員的意見決定相關條款的取舍或者修改。”而地方性規(guī)范性文件有10條，有代表性的是《廣東省人大常委會對法規(guī)案中個別重要條款單獨表決的決定》，這一規(guī)定對單獨表決的啟動程序、討論方式等內容作出了相關規(guī)定。

這些實踐證明，一些地方人大及其常委會在制定地方性法規(guī)或者議事規(guī)則的過程中，探索一攬子表決方式之外增加單獨表決形式，雖然一攬子表決仍然有必要且長期按照這種方式，不過單獨表決方式不斷地被地方列入立法規(guī)則之一，反映我國立法實踐中對于單獨表決形式的需求很強烈，而筆者認為特別是當代中國社會多元利益格局形成，對個別立法范圍較小的法案某些制度設計意見沖突比較明顯的情況下，需要引入逐條表決方式，而不單單是單獨表決的方式，最大限度達成法案共識，而不是以一攬子表決方式掩蓋沖突，立法機關也有條件引進這種精確體現民意、提高立法質量的法案表決形式。

四、法律案逐條表決制度設計

立法程序要實現的是民主意義上的效率， 而非以滿足效率而犧牲民主。目前我國立法在程序設計上，一攬子表決的流程式投票決定，固然提高了法律案決議的速率，但是“立法要想獲得社會廣泛的服從，必須貫徹民主的原則”[7]，引入逐條表決機制“以便使各種利益中大部分或我們文化中最重要的利益得到滿足， 而使其他的利益最少的犧牲”[8]。當然在多元化社會中，社會利益并不總是均衡發(fā)展的，利益沖突是顯而易見的，法律討論并非在幾次立法會議中很快能達成一致，法律案必須經過反復協商、討論，最終達成一致，各方利益得到均衡分配。

普遍地適用逐條表決方式，對于目前來說或許并不是很適時，但是，對于立法調整范圍較小的法律案，正需要拓展這項表決方式，以適應社會需要，合理分配立法資源。筆者認為，對于一些法律案所調整的事項涉及有爭議而且（或者）與財政、稅務、環(huán)境密切相關的事項應當適用逐條表決制度。當然另一種形式的逐條表決可以解決這種情形：對于《決定》中提到的“重要條款”，可以理解為涵蓋面廣、條文之間內容跨度大的法案中，對有爭議而且（或者）與政治、經濟、社會、民眾生活密切相關的重要條款。在不建立逐條表決制度的情況下，往往會使表決人員對于個別條款處于有言而不可發(fā)的狀態(tài)，導致法律案不能全面、客觀地體現立法者的期望。其中具體設計如下：

第一，逐條表決提出的主體。類似于上述澳門立法會《議事規(guī)則》提到的“委員會”，我國全國人大法制委員會和各部門法制機構在逐條表決過程中要發(fā)揮重要的作用。法制工作機構對法規(guī)草案的立項、起草、調研、論證、審議、修改等情況比較了解、熟悉，它從此項立法工作啟動到結束都一直參與其中，比單單是對法律案進行表決的參與人更全面、更廣泛地了解立法事項的內容以及立法精神。最重要一點是要認識到逐條表決這一方式在我國實踐中適合于范圍較小、情況較為緊急、內容比較敏感的立法工作，大框架立法仍然需要用一攬子表決方式提高立法的效率。

第二，逐條表決的評估機制。在對法律案釋義后，應對“重要條款”進行第三方評估。《決定》中“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估”，對于該條款的重要性，由立法主體的法制機構啟動評估程序，然后在權衡國家利益、人民利益和第三方利益后決定是否將該條款公開征集意見。

第三，逐條表決的民意咨詢機制。對于注重列明的“重要條款”通過咨詢會、聽證會等方式進行征集多方意見?！稕Q定》中“探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中設計重大利益調整論證咨詢機制。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制”，通過具體的公民參與機制的設立，來提高對“重要條款”的分別討論，做到廣納民意。這一機制應與評估機制同時進行，節(jié)約立法程序的時間。

第四，逐條表決的表決過程。由上可見逐條表決有兩種形式，應當以法律案所涉及的立法事項的緊迫性來決定實施哪種方案。對于立法范圍較小的涉及面窄的法案應該每一條都進行細致性討論，以保證法律案在公布后能夠滿足確切的實施需要，尤其是環(huán)境方面的法律案特別需要能夠實際實施并非只做一種綱領性法案。而對于法律案中“重要條款”，每一名表決人員都能對該條款發(fā)表意見，如分歧過大，則進行調整，及時修改，不能久拖不決，防止出現“拉布”現象。如確實無法協商一致，則將該條款廢除。

五、小結

國家立法層面適用逐條表決既能保證民主權利的行使，又能促進立法工作的順利推進，并且提升立法質量，保證立法的成果得到更高權威。建立和實行逐條表決的制度，其意義不僅能使立法中的爭論能有個結果，而且還可以更全面地反映代表和常委會組成人員對法規(guī)案的態(tài)度，促進立法的民主化，增強法規(guī)內容的科學性、合理性和可行性。

“一攬子”表決不能被遺棄，反而要以它為常規(guī)模式，逐條表決為補充模式。拓展立法表決方式是為了確保整部法規(guī)的質量，避免法規(guī)在執(zhí)行過程中出現“后遺癥”，其本質在于體現法的公平正義。這種公平正義，包含實體和程序的正義，將逐條表決引入立法表決程序，是探索立法內在規(guī)律的體現。立法是一項科學細致的工作，需要有嚴謹認真、一絲不茍的態(tài)度。在法律法規(guī)的制定過程中精雕細刻，不輕視任何一個爭議條款。

注釋：

[1]參見《中華人民共和國立法法》第四十一條第二、三款。

[2]立法效益?zhèn)戎胤从沉⒎▽ι鐣黧w及行為帶來的利弊得失，常用來評價具體立法規(guī)范的社會效果的優(yōu)劣。

[3]侯淑雯主編：《新編立法學》，中國社會科學出版社2010年3月第1版，第172頁。

[4]哈耶克：《法律、立法與自由》（第二、三卷），鄧正來等譯，中國大百科全書出版社2000年版，第8頁。

[5]http：//zh.wikipedia.org/wiki/2012年香港立法會拉布攻防戰(zhàn)。

[6]澳門特別行政區(qū)立法會第1/1999號決議，http：//www.al.gov.mo/law/cn_law/meeting.htm.

[7]陳端洪：《立法的民主合法性與立法至上》，載《中外法學》1998年第6期，第69頁。

[8]【美】龐德：《法律與法律哲學文選》第二卷，第27頁。

（作者單位：廣東財經大學法學院）