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    堅(jiān)持全面數(shù)據(jù)開放重點(diǎn)關(guān)注數(shù)據(jù)開發(fā)美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的經(jīng)驗(yàn)與啟示

    2015-11-30 07:43:10李輝湯天波
    華東科技 2015年8期
    關(guān)鍵詞:公共數(shù)據(jù)美國政府政府部門

    文 李輝 湯天波

    OECD在《探索數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新作為一種新的增長源泉》的報(bào)告中指出,當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)社會已進(jìn)入數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的增長模式,數(shù)據(jù)已成為打造顯著競爭優(yōu)勢、驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展的核心要素。政府部門是最為豐富的公共數(shù)據(jù)資源持有者,政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享、二次開發(fā)(挖掘、重組、混搭)可以產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。當(dāng)前,政府公共數(shù)據(jù)開放共享,已經(jīng)成為美國、英國、印度等多國政府推進(jìn)“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新”的主要手段。其中,美國是數(shù)據(jù)開放的先驅(qū),美國政府將數(shù)據(jù)作為資產(chǎn)進(jìn)行管理,在國家戰(zhàn)略上予以重點(diǎn)關(guān)注,積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。提出的“數(shù)據(jù)是未來的石油”等數(shù)據(jù)觀,對數(shù)字時(shí)代美國的國家競爭力產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

    基本情況:三大主體職責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢

    美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放主要涉及政府部門、數(shù)據(jù)平臺和商業(yè)組織三大主體。其中,政府部門在數(shù)據(jù)采集、處理、標(biāo)準(zhǔn)化和發(fā)布等方面扮演重要角色,是數(shù)據(jù)開放工作的核心;數(shù)據(jù)平臺是中間橋梁,公共數(shù)據(jù)通過平臺進(jìn)行公開,是數(shù)據(jù)提供者與數(shù)據(jù)用戶的接口;商業(yè)組織是公共數(shù)據(jù)的直接用戶,從數(shù)據(jù)開放平臺上選擇和下載數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā),創(chuàng)造新的價(jià)值。

    一是政府部門政策明確、執(zhí)行有力。2009年奧巴馬就任總統(tǒng)以來,連續(xù)出臺了一系列政策,逐步明確了美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的框架與路徑?!锻该髋c公開政府備忘錄》(2009年1月)明確了政府公開工作的三大原則:透明、共享與協(xié)作;《公開政府命令》(2009年12月)提出了具體政策措施,向各級政府部門下達(dá)了具體的開放命令;《數(shù)字政府:建設(shè)21世紀(jì)平臺為美國民眾提供更好的服務(wù)》(2012年5月)制定了數(shù)據(jù)開放工作路線圖;《執(zhí)行令——將信息開放與可機(jī)讀作為默認(rèn)政府工作》(2013年5月)明確了開放數(shù)據(jù)的階段性任務(wù),強(qiáng)調(diào)應(yīng)“將數(shù)據(jù)作為資產(chǎn)進(jìn)行管理”;《美國開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃》(2014年5月)在較為系統(tǒng)的政策框架基礎(chǔ)上,對數(shù)據(jù)開放工作進(jìn)行了全面總結(jié),并提出了改進(jìn)與完善的舉措。在制定政策的同時(shí),奧巴馬政府任命了聯(lián)邦信息官推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作,并在財(cái)政預(yù)算方面給予大力支持。

    二是“一個(gè)門戶多個(gè)協(xié)同”的數(shù)據(jù)平臺逐步完善。匯集各類政府?dāng)?shù)據(jù)于一身的數(shù)據(jù)平臺,應(yīng)具備整合功能和開放性。數(shù)據(jù)平臺匯集各級政府的公開數(shù)據(jù),民眾可以下載、瀏覽公開的數(shù)據(jù)并進(jìn)行評價(jià)和互動(dòng)反饋。美國政府?dāng)?shù)據(jù)公開數(shù)據(jù)平臺采取一個(gè)核心網(wǎng)站為主、多個(gè)特色網(wǎng)站為輔的模式。Data.gov(2009年5月正式上線)是美國政府?dāng)?shù)據(jù)門戶網(wǎng)站,致力于整合來源于各級政府部門、廣義公共部門、自愿參與的企業(yè)及他國政府的所有開放數(shù)據(jù),建立“一站式”數(shù)據(jù)門戶,通過分類索引、統(tǒng)一元數(shù)據(jù)格式及地圖提供數(shù)據(jù),并為開發(fā)者提供API接口,方便用戶進(jìn)行高效地開發(fā)利用。同時(shí),美國政府還建立了一系列不同職能的網(wǎng)站,豐富和完善政府?dāng)?shù)據(jù)公開(表1)。

    三是數(shù)據(jù)開發(fā)利用模式逐漸成熟。在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中,全面公開的政府?dāng)?shù)據(jù)是其中最為龐大的數(shù)據(jù)源,是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的基礎(chǔ)要素,對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用,其開發(fā)利用的價(jià)值創(chuàng)造模式已較為成熟(圖1)。對于有限公開或不公開的政府?dāng)?shù)據(jù),美國波士頓政府也在探索進(jìn)行二次利用的模式。波士頓“黑客空間”計(jì)劃在波士頓地區(qū)建立了一個(gè)可以親身體驗(yàn)的大數(shù)據(jù)展示應(yīng)用空間,也就是對于非全面公開的數(shù)據(jù),可以由政府成立一個(gè)大數(shù)據(jù)處理平臺對政府自身的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理,在保證政府?dāng)?shù)據(jù)不發(fā)生外泄的情況下,可以二次開發(fā)利用創(chuàng)造新的價(jià)值。

    表1 協(xié)同推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)公開的網(wǎng)站

    實(shí)踐經(jīng)驗(yàn):從強(qiáng)調(diào)開放向關(guān)注開發(fā)轉(zhuǎn)變

    一方面,大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府?dāng)?shù)據(jù)的供給與需求存在差異。在政府?dāng)?shù)據(jù)公開中,政府是數(shù)據(jù)的供給方,而用戶則是數(shù)據(jù)的實(shí)際需求方。在實(shí)際開放過程中,供給與需求往往存在著差異。有大量公開的政府?dāng)?shù)據(jù)的實(shí)際使用頻率很低,而有些數(shù)據(jù)的實(shí)際需求頻率卻非常高。如環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、交通、能源等數(shù)據(jù)需求旺盛,而描述政府預(yù)算開支等情況的有關(guān)數(shù)據(jù)下載使用頻率很低。德勤咨詢(Deloitte Consulting)對英國政府公開數(shù)據(jù)應(yīng)用情況的統(tǒng)計(jì)也可以看出,地理空間數(shù)據(jù)的應(yīng)用最為廣泛,其次是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、交通、能源和基礎(chǔ)設(shè)施等。此外,國家不同,可能受歡迎的數(shù)據(jù)也不同。但總體上看來,交通運(yùn)輸及地理相關(guān)數(shù)據(jù)最受歡迎,實(shí)際上也最能產(chǎn)生價(jià)值。

    另一方面,從注重開放向注重開發(fā)轉(zhuǎn)變。在全面數(shù)據(jù)公開的背景下,針對數(shù)據(jù)供給與需求的矛盾差異,美國政府已從單純的政府信息公開轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)的開發(fā)與利用。2012年3月發(fā)布的《大數(shù)據(jù)的研究和發(fā)展計(jì)劃》提出,聯(lián)邦政府五大部門投入大數(shù)據(jù)研發(fā),并給出了十二個(gè)關(guān)鍵部門開展大數(shù)據(jù)研發(fā)應(yīng)用的行動(dòng)計(jì)劃,將大數(shù)據(jù)研發(fā)與應(yīng)用上升到美國國家戰(zhàn)略部署。2012年5月發(fā)布的 “數(shù)字政府策略(Digital Government Strategy)”啟動(dòng)了五個(gè)聯(lián)邦政府的先導(dǎo)計(jì)劃。在新的數(shù)字藍(lán)圖下,美國政府希望用戶能夠多渠道獲得政府?dāng)?shù)據(jù),鼓勵(lì)應(yīng)用程序開發(fā)人員的創(chuàng)新,在所有機(jī)構(gòu)網(wǎng)站根目錄下都加了“開發(fā)者”頁面,方便開發(fā)人員快速提取、使用政府網(wǎng)站資源并開發(fā)新應(yīng)用。

    同時(shí),我們也應(yīng)注意到,美國政府在數(shù)據(jù)公開過程中也遇到了很多障礙。高德納咨詢公司(Gartner)的報(bào)告指出,美國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放自2011年開始衰退。一方面是由于聯(lián)邦預(yù)算的削減;另一方面,一些部門開放意愿不強(qiáng),開放數(shù)據(jù)質(zhì)量較差,受到法律、公共安全等方面的約束等也是主要原因。由國土安全、法律約束、成本、收入、權(quán)利、所有權(quán)心態(tài)這幾方面共同導(dǎo)致政府部門主觀開放意愿不強(qiáng)、開放程度受限,極大地影響了整體開放效果。

    圖1 包含政府開放數(shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造模式

    幾點(diǎn)啟示:上海應(yīng)率先突破、有所作為

    上海在政府?dāng)?shù)據(jù)開放方面布局較早。2011年啟動(dòng)了《加快政府部門公共信息資源向社會開放,促進(jìn)信息服務(wù)業(yè)發(fā)展》的專題調(diào)研,2012年6月市政府辦公廳和市經(jīng)濟(jì)信息化委員會牽頭9家試點(diǎn)單位啟動(dòng)了政府?dāng)?shù)據(jù)資源向社會開放的試點(diǎn)工作,開通了上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng),目前已覆蓋大部分政府部門。總體上看來,上海政府?dāng)?shù)據(jù)開放走在了全國前列,但還存在開放量欠缺、更新頻率不高、宣傳推廣乏力、開發(fā)應(yīng)用不足等問題,尚未全面調(diào)動(dòng)起各創(chuàng)新主體的積極性。

    市委、市政府《關(guān)于加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的意見》明確提出,“深入推進(jìn)地理位置類、市場監(jiān)管類、民生服務(wù)類等政務(wù)公共數(shù)據(jù)資源開放應(yīng)用,鼓勵(lì)社會主體對政務(wù)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行增值業(yè)務(wù)開發(fā)”。政府掌握著相對齊全的數(shù)據(jù),要讓這些數(shù)據(jù)真正成為資源、更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,需要打通縱向和橫向的分割,開放共享。建議重點(diǎn)推進(jìn)以下工作:

    一方面,加強(qiáng)數(shù)據(jù)的開發(fā)應(yīng)用。從美國的經(jīng)驗(yàn)來看,政府?dāng)?shù)據(jù)的創(chuàng)新應(yīng)用才是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主要目的。上海應(yīng)基于現(xiàn)有的良好基礎(chǔ),進(jìn)一步擴(kuò)大數(shù)據(jù)開放程度與深度,同時(shí)加強(qiáng)格式標(biāo)準(zhǔn)的制定與規(guī)范化,強(qiáng)化數(shù)據(jù)的可用性,面向開發(fā)人員加強(qiáng)API的開發(fā),充分調(diào)動(dòng)創(chuàng)新型企業(yè)利用政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行創(chuàng)新的積極性,真正把重點(diǎn)放到數(shù)據(jù)的創(chuàng)新應(yīng)用上。

    另一方面,營造大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍。數(shù)據(jù)開發(fā),并不一定是專業(yè)的大型數(shù)據(jù)技術(shù)公司才能實(shí)施的。隨著 “眾包”模式的興起,任何有創(chuàng)新思想和技術(shù)的人,都可以利用政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)相關(guān)的APP,研發(fā)新產(chǎn)品或者提供新服務(wù)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放鼓勵(lì)了“平民企業(yè)家”的出現(xiàn),他們可以提供基于公共部門數(shù)據(jù)的社會服務(wù)。上??赏ㄟ^政府?dāng)?shù)據(jù)開放營造大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍,在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)中形成“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的新局面。

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