證券監(jiān)管亟須突破腐敗困局

袁康

自六月的“股災(zāi)”以來(lái)，位于金融街富凱大廈的證監(jiān)會(huì)一直處于輿論的風(fēng)口浪尖。證監(jiān)會(huì)門(mén)口下跪的“韭菜”以及昆明泛亞有色金屬交易所案引發(fā)的聚眾抗議等群體性事件，讓作為資本市場(chǎng)監(jiān)管者的證監(jiān)會(huì)焦頭爛額，發(fā)行監(jiān)管部處長(zhǎng)李志玲、劉書(shū)帆、原處罰委主任歐陽(yáng)健生等相繼被調(diào)查，更是讓證監(jiān)會(huì)淪為腐敗“重災(zāi)區(qū)”而備受關(guān)注。尤其是9月16日證監(jiān)會(huì)主席助理張育軍被調(diào)查的消息甫一發(fā)布，風(fēng)聲鶴唳的證券行業(yè)和不滿(mǎn)情緒持續(xù)積累醞釀的網(wǎng)絡(luò)空間一石激起千層浪。在股市低迷和救市不力的雙重陰影下，對(duì)證監(jiān)會(huì)的質(zhì)疑和責(zé)難急劇放大，讓作為證券市場(chǎng)監(jiān)管者的中國(guó)證監(jiān)會(huì)遭遇到空前的信任危機(jī)。

金錢(qián)與權(quán)力交織的腐敗高危區(qū)

證券市場(chǎng)是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要構(gòu)成，也是投融資活動(dòng)高度活躍的場(chǎng)所。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前證券市場(chǎng)規(guī)模已超過(guò)70萬(wàn)億，企業(yè)IPO的“造富神話(huà)”和證券投資的高收益，使得證券市場(chǎng)成為各路資本競(jìng)相逐鹿的圍獵場(chǎng)。作為證券市場(chǎng)資本游戲的規(guī)則制定者和裁判者，證監(jiān)會(huì)掌握著一系列審批、檢查和處罰的監(jiān)管權(quán)力，直接影響甚至決定了資本的利潤(rùn)能否實(shí)現(xiàn)以及利潤(rùn)的多寡。當(dāng)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管權(quán)力與證券市場(chǎng)上的逐利資本相遇，則難以避免地成為了資本竭盡全力所親近的對(duì)象，也讓輿論不自覺(jué)地將證監(jiān)會(huì)與腐敗聯(lián)系在一起。在證券發(fā)行與交易以及其他資本市場(chǎng)活動(dòng)中所產(chǎn)生的巨大利益，必然會(huì)試圖侵蝕證券監(jiān)管權(quán)力，而監(jiān)管者能否在誘惑面前保持超然，則不僅僅是個(gè)人道德操守的問(wèn)題，在某種程度上也有為其他因素所裹挾的原因。

由此，在巨額的經(jīng)濟(jì)利益與絕對(duì)的權(quán)力的碰撞中，證監(jiān)會(huì)成為了腐敗的高危地帶。在張案公布后，媒體盤(pán)點(diǎn)了證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)的腐敗官員，從發(fā)審委工作處原副處長(zhǎng)王小石到證監(jiān)會(huì)原副主席王益，再到投資者保護(hù)局原副局長(zhǎng)李量，無(wú)不是因利用職務(wù)便利為他人謀取利益而落馬。這些曾擔(dān)任證監(jiān)會(huì)實(shí)權(quán)部門(mén)關(guān)鍵崗位的監(jiān)管官員，終究沒(méi)能在經(jīng)濟(jì)利益面前保持住監(jiān)管者應(yīng)有的公正與獨(dú)立。

從已經(jīng)被查處的腐敗案例來(lái)看，證券監(jiān)管腐敗的具體表現(xiàn)形式主要有以下幾種：

一是為企業(yè)上市提供便利。由于我國(guó)目前新股發(fā)行尚采取核準(zhǔn)制，須經(jīng)證監(jiān)會(huì)股票發(fā)行審核委員會(huì)即“發(fā)審委”審核通過(guò)并拿到股票公開(kāi)發(fā)行的批文之后，企業(yè)方能順利上市交易。盡管發(fā)審委委員多數(shù)能保持獨(dú)立公正，但擁有實(shí)際權(quán)力的監(jiān)管官員可能通過(guò)干預(yù)企業(yè)“過(guò)會(huì)”進(jìn)度或者影響發(fā)審委委員正常履職來(lái)為擬上市企業(yè)謀取利益，或使上市過(guò)程更順利，甚至使本不符合上市要求的企業(yè)能夠順利上市。

二是在執(zhí)法過(guò)程中接受監(jiān)管對(duì)象賄賂怠于履職。監(jiān)督檢查和處罰是證監(jiān)會(huì)監(jiān)管職權(quán)的重要內(nèi)容，當(dāng)上市公司或者證券類(lèi)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)違規(guī)行為需要及時(shí)進(jìn)行查處時(shí)，是否根據(jù)已有線索進(jìn)行調(diào)查、是否根據(jù)調(diào)查情況予以處罰以及處罰程度都屬于監(jiān)管者自由裁量的范疇，在缺乏有力制約和監(jiān)督的情況下，往往也容易出現(xiàn)監(jiān)管官員選擇性執(zhí)法或者網(wǎng)開(kāi)一面的現(xiàn)象。

三是監(jiān)守自盜，利用職務(wù)便利參與市場(chǎng)交易牟利。證監(jiān)會(huì)監(jiān)管官員處在監(jiān)管一線，能夠利用職務(wù)便利獲取大量的內(nèi)幕信息或者交易機(jī)會(huì)，以親友名義購(gòu)買(mǎi)原始股或者進(jìn)行內(nèi)幕交易從而獲利。腐敗總是隱秘而多樣的，而證券市場(chǎng)的專(zhuān)業(yè)性和復(fù)雜性又會(huì)使證券監(jiān)管腐敗更加多樣化和隱蔽化。當(dāng)監(jiān)管官員在巨額經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下選擇利用職權(quán)便利為他人或自己謀取利益時(shí)，會(huì)有更多的層出不窮的腐敗形式。

將證券監(jiān)管腐敗一味地歸咎于監(jiān)管官員自身道德失范顯然也有失公允，證券行業(yè)的特殊性和監(jiān)管部門(mén)的行政化也在一定程度上助長(zhǎng)了證券監(jiān)管腐敗。一方面，證券行業(yè)所述的金融業(yè)以高利潤(rùn)、高薪酬著稱(chēng)，機(jī)構(gòu)高管年薪數(shù)百萬(wàn)稀松平常，2013年被查處的“債券一姐”、國(guó)信證券固定收益事業(yè)部總裁孫明霞年終獎(jiǎng)甚至高達(dá)8000萬(wàn)元。而證監(jiān)會(huì)在性質(zhì)上屬于國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管官員因?qū)儆趪?guó)家機(jī)關(guān)工作人員而只能享受一般公務(wù)員的薪資待遇。這種收入上的巨大落差極易導(dǎo)致監(jiān)管部門(mén)官員的心理失衡，并且平心而論許多監(jiān)管官員都是證券市場(chǎng)專(zhuān)家，其能力和水平絲毫不遜于市場(chǎng)人士，例如張育軍就曾獲得評(píng)價(jià)稱(chēng)“真正搞懂中國(guó)證券市場(chǎng)的人不多，張育軍算其中一個(gè)”。這種待遇上的落差容易造成監(jiān)管官員腐敗的主觀動(dòng)機(jī)。

另一方面，我國(guó)證券市場(chǎng)存在著明顯的行政化傾向且缺乏完善的監(jiān)管制度，證監(jiān)會(huì)審批事項(xiàng)多、審批權(quán)力過(guò)大從而形成了權(quán)力尋租的空間，同時(shí)由于執(zhí)法隊(duì)伍薄弱和執(zhí)法權(quán)不足等問(wèn)題導(dǎo)致對(duì)證券市場(chǎng)違法行為的查處乏力，盡管證監(jiān)會(huì)已經(jīng)在這方面做出了成效顯著的努力，但完備且常態(tài)化的監(jiān)管處罰機(jī)制尚未真正建立，這也給證券監(jiān)管腐敗提供了客觀環(huán)境。

證券反腐需要超越傳統(tǒng)思維

從根本上講，證監(jiān)會(huì)腐敗案件的高發(fā)是根源于監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管內(nèi)容所涉及的巨大利益以及證監(jiān)會(huì)自身的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。證券監(jiān)管腐敗的專(zhuān)業(yè)性和隱秘性決定了證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)腐敗案件的發(fā)現(xiàn)和查處存在相當(dāng)?shù)碾y度。

因此，單純依靠各種渠道得到的線索來(lái)調(diào)查腐敗案件的事后反腐模式只是治標(biāo)不治本的權(quán)宜之計(jì)，超越傳統(tǒng)思維利用資本市場(chǎng)轉(zhuǎn)型和證券法修訂的契機(jī)對(duì)證券監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)行體制進(jìn)行調(diào)整，才是證券監(jiān)管腐敗防治的根本對(duì)策。

將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，是十八大以來(lái)反腐工作的核心任務(wù)。對(duì)于證券監(jiān)管腐敗，不僅要將監(jiān)管權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，更要尋求將權(quán)力交還給市場(chǎng)。證監(jiān)會(huì)在證券市場(chǎng)上的權(quán)力在很大程度上是證券監(jiān)管腐敗的源頭，因此弱化證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的行政管制，實(shí)現(xiàn)證監(jiān)會(huì)角色從行政管理者到市場(chǎng)監(jiān)管者的歸位，強(qiáng)化證監(jiān)會(huì)在制定市場(chǎng)規(guī)則和打擊證券市場(chǎng)違法行為方面的職能，同時(shí)減少行政審批事項(xiàng)，將能夠通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)的事項(xiàng)穩(wěn)步地移交由市場(chǎng)決定，讓政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)。例如，在證券監(jiān)管腐敗最為集中的公開(kāi)發(fā)行并上市的問(wèn)題上，推行以信息披露為核心注冊(cè)制改革后，企業(yè)能否上市將不再取決于證監(jiān)會(huì)的一紙批文，能夠消除證監(jiān)會(huì)在企業(yè)上市中的權(quán)力尋租空間，從而能夠有效地抑制證券監(jiān)管腐敗。此外，陽(yáng)光是最好的殺蟲(chóng)劑，燈光是最好的警察，這句話(huà)不僅適用于證券市場(chǎng)信息披露，而且適用于監(jiān)管部門(mén)自身。證券監(jiān)管的透明化能夠?qū)ΡO(jiān)管權(quán)力的運(yùn)行形成有效的約束，將監(jiān)管事項(xiàng)和監(jiān)管過(guò)程合理公開(kāi)，使監(jiān)管對(duì)象、新聞媒體和其他市場(chǎng)主體能夠了解和監(jiān)督證券監(jiān)管活動(dòng)，從而對(duì)證券監(jiān)管腐敗形成外部約束。

證監(jiān)會(huì)反腐也不僅僅意味著約束監(jiān)管官員的行為，也要從證券行業(yè)特殊性以及監(jiān)管權(quán)力的行使方式上尋求突破。在利益的誘惑下，我們不能將所有監(jiān)管官員都預(yù)設(shè)為具有圣人般的品行，一味地強(qiáng)調(diào)對(duì)監(jiān)管官員的廉政教育并不總是有效的。因此，一方面需要在合理程度內(nèi)提高監(jiān)管官員待遇，縮小其與證券市場(chǎng)從業(yè)人員之間的收入差距。

盡管“高薪養(yǎng)廉”并不能徹底根絕腐敗，但能夠有效減少腐敗動(dòng)機(jī)。事實(shí)上，國(guó)外金融監(jiān)管部門(mén)的官員也多是行業(yè)精英和技術(shù)官僚，其薪資雖不及市場(chǎng)人士，但相比于其他政府部門(mén)職員要更高。這既是保證監(jiān)管隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)性和監(jiān)管能力，防止專(zhuān)業(yè)素質(zhì)過(guò)硬的監(jiān)管官員因待遇過(guò)低而紛紛“下海”造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象之必須，也是防范監(jiān)管官員因收入過(guò)低而難以抵擋金錢(qián)誘惑的有效舉措。

另一方面則是要限制監(jiān)管權(quán)力的過(guò)度集中，使監(jiān)管權(quán)力在行使過(guò)程中形成內(nèi)部制約。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。當(dāng)監(jiān)管權(quán)力失去制約，證券監(jiān)管腐敗就會(huì)如影隨形。為了防止監(jiān)管者與監(jiān)管對(duì)象之間的權(quán)錢(qián)交易，美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）設(shè)置了五名委員，委員們各自獨(dú)立且不對(duì)主席負(fù)責(zé)，所有監(jiān)管決定由委員會(huì)集體表決決定。這種方式實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管官員之間的相互制約，從而能夠有效地減少監(jiān)管權(quán)力被俘獲的幾率。

資本市場(chǎng)繁榮

需要對(duì)監(jiān)管者有信心

本屆政府對(duì)資本市場(chǎng)直接融資驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)寄予了厚望，大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新也需要繁榮的資本市場(chǎng)提供有力支持。然而近期的股災(zāi)造成了證券市場(chǎng)的持續(xù)低迷，“受傷”的投資者恢復(fù)對(duì)證券市場(chǎng)的信心還尚需時(shí)日。而張育軍、李志玲、劉書(shū)帆等腐敗案件更是讓民眾在經(jīng)歷股災(zāi)傷痛后對(duì)證券監(jiān)管系統(tǒng)的信任降至冰點(diǎn)。在信心比黃金更可貴的當(dāng)前階段，穩(wěn)定和繁榮資本市場(chǎng)不僅需要修復(fù)投資者對(duì)市場(chǎng)的信心，同樣也需要建立市場(chǎng)對(duì)監(jiān)管者的信心。這既需要證監(jiān)會(huì)提高對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管能力，也要求證監(jiān)會(huì)有效地抑制監(jiān)管腐敗。

證券市場(chǎng)的全面深化改革勢(shì)必要觸及監(jiān)管部門(mén)的核心利益，證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)勇于超越部門(mén)利益進(jìn)行自我革命，建立和完善公正、透明、規(guī)范和合理的證券監(jiān)管制度。

具體而言，就是要改革證券監(jiān)管體制，打破傳統(tǒng)證券監(jiān)管中的過(guò)度行政化的傾向，避免不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，減少行政審批，歸位盡責(zé)地以維護(hù)資本市場(chǎng)穩(wěn)定、有序和公平地運(yùn)行為目標(biāo)履行監(jiān)管職能。在對(duì)資本市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)管的過(guò)程中，合理區(qū)分政府與市場(chǎng)的邊界，做到監(jiān)管權(quán)力的自我約束和限制，同時(shí)真正做到證券監(jiān)管信息的全面公開(kāi)，從而在制度上減少監(jiān)管權(quán)力的尋租空間，堵住證券監(jiān)管腐敗的源頭。同時(shí)，證監(jiān)會(huì)也要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管干部的教育和管理，打造德才兼?zhèn)?、廉潔高效的監(jiān)管干部隊(duì)伍。從隊(duì)伍建設(shè)上要保證監(jiān)管干部隊(duì)伍的純潔性和使命感，在干部的選拔和任用過(guò)程中應(yīng)做好教育工作，在監(jiān)管干部中樹(shù)立正確的職責(zé)觀念和金錢(qián)觀念，并以合理的薪酬制度來(lái)保障監(jiān)管干部免于金錢(qián)利益的腐蝕。通過(guò)系統(tǒng)性的制度建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)，最大限度地防范證券監(jiān)管腐敗，盡早地挽回投資者和其他市場(chǎng)主體對(duì)證監(jiān)會(huì)的信心。

及時(shí)消除腐敗案件對(duì)證監(jiān)會(huì)的不利影響，恢復(fù)公眾對(duì)證券市場(chǎng)和證監(jiān)會(huì)的信心，是中國(guó)證券市場(chǎng)走出股災(zāi)陰影所必須完成的任務(wù)。從制度上消除腐敗空間、在個(gè)案上堅(jiān)決打擊腐敗，是突破證券監(jiān)管腐敗困局的兩大重點(diǎn)。盡管新《證券法》的出臺(tái)因股災(zāi)而暫時(shí)擱置，但可以預(yù)見(jiàn)的是《證券法》修訂草案將會(huì)對(duì)于證監(jiān)會(huì)的職能和監(jiān)管體制作出了大量的調(diào)整和完善，未來(lái)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職能將會(huì)趨于完備，監(jiān)管權(quán)力也會(huì)受到更多的限制。隨著我國(guó)證券市場(chǎng)的日益成熟和證券監(jiān)管制度的不斷完善，證券監(jiān)管腐敗也會(huì)受到更多的制度約束。同時(shí)，隨著十八大以來(lái)反腐工作的不斷推進(jìn)和社會(huì)監(jiān)督的持續(xù)發(fā)展，反腐風(fēng)暴開(kāi)始深入到金融領(lǐng)域，對(duì)于腐敗個(gè)案的查處力度也日益加強(qiáng)，證券監(jiān)管腐敗也會(huì)在逐漸常態(tài)化的反腐工作中得到有效抑制。當(dāng)然，羅馬不是一天建成的，真正成為廉潔高效的證券監(jiān)管者，證監(jiān)會(huì)需要做的依然還很多。