新會(huì)計(jì)制度下降低高?；ㄘ?cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)的思考

（北京林業(yè)大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)處北京100083）

隨著高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，在高校資金來(lái)源多樣化及資金使用的市場(chǎng)行為逐漸增多的背景下，高?；窘ㄔO(shè)規(guī)模及速度不斷加大，每個(gè)基建項(xiàng)目從申請(qǐng)、獲取批準(zhǔn)、融資、招標(biāo)、建設(shè)到交付使用都時(shí)刻要求質(zhì)量和效率，而在保證基本建設(shè)的質(zhì)量與效率的過(guò)程中，基建財(cái)務(wù)管理扮演著一個(gè)十分重要的角色，高質(zhì)量的基建財(cái)務(wù)管理是高校資金運(yùn)用合理得當(dāng)?shù)闹匾ＷC，是提高高校辦學(xué)效益的重要環(huán)節(jié)，因此，注重提高基建財(cái)務(wù)管理水平對(duì)高校的健康穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

一、高校基建財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題

（一）基建核算過(guò)程中存在的問(wèn)題。2013年12月頒布的 《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》要求基建財(cái)務(wù)單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算的同時(shí)，將基建財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)至少按月并入事業(yè)大賬，這是高校基建財(cái)務(wù)核算史上的重大改革，對(duì)于統(tǒng)一會(huì)計(jì)主體，完善報(bào)表信息起到了關(guān)鍵的作用，然而由于基建工程的特殊性，基建財(cái)務(wù)核算中仍存在諸多不足之處。

首先，大量的“內(nèi)債”使工程的真實(shí)進(jìn)度無(wú)法體現(xiàn)。在每個(gè)會(huì)計(jì)期間內(nèi)基建項(xiàng)目的超計(jì)劃情況都或多或少的存在，具體操作是在年底將“建安投資”“待攤投資”“設(shè)備投資”中的部分支出計(jì)入“預(yù)付工程款”。為了反映基建項(xiàng)目的真實(shí)進(jìn)程，新制度中規(guī)定在基建財(cái)務(wù)和大財(cái)務(wù)并賬過(guò)程中，將“預(yù)付工程款”計(jì)入“在建工程”，但是在實(shí)際操作中，為了與計(jì)劃對(duì)應(yīng)，各高校只能將超計(jì)劃投資計(jì)入“其他應(yīng)收款”，“預(yù)付工程款”中核算的是真正的預(yù)付款。工程的真實(shí)進(jìn)展情況還是沒(méi)能很好地體現(xiàn)出來(lái)。

其次，基建項(xiàng)目竣工不能及時(shí)辦理竣工決算。大量的達(dá)到預(yù)定可使用狀態(tài)或已經(jīng)投入使用的固定資產(chǎn)仍然記入“在建工程”科目，不能按照新會(huì)計(jì)制度的要求對(duì)已經(jīng)達(dá)到預(yù)定可使用狀態(tài)的固定資產(chǎn)計(jì)提折舊，有的資產(chǎn)已經(jīng)達(dá)到了報(bào)廢年限還沒(méi)有辦理固定資產(chǎn)手續(xù)，這些資產(chǎn)一直游離在學(xué)校資產(chǎn)管理部門的監(jiān)管之外，無(wú)法真實(shí)地反映學(xué)校資產(chǎn)的增加及使用狀況，嚴(yán)重的會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。另外根據(jù)高校會(huì)計(jì)制度規(guī)定在建工程階段的借款利息計(jì)入工程成本，工程完工后的借款利息不再計(jì)入工程成本，竣工不及時(shí)決算，財(cái)務(wù)人員只能將借款利息繼續(xù)計(jì)入工程成本，這樣就虛增了資產(chǎn)，影響了會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確性。

（二）基建財(cái)務(wù)管理體制不完善。基建財(cái)務(wù)管理體制不健全，對(duì)基建財(cái)務(wù)管理工作認(rèn)識(shí)不足，內(nèi)部控制手段薄弱，無(wú)法對(duì)基本建設(shè)的全過(guò)程實(shí)施有效的內(nèi)部控制。由于缺乏制度方面的約束，高校在基本建設(shè)過(guò)程中存在諸多問(wèn)題，如基建項(xiàng)目概算粗糙；投資規(guī)模報(bào)小建大；任意修改規(guī)劃設(shè)計(jì)，邊建邊改；隨意變更合同等。導(dǎo)致在竣工決算時(shí)出現(xiàn)不同程度的“三超”現(xiàn)象，即超規(guī)模、超概算、超投資，預(yù)算失去作用；導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)資金供應(yīng)不足，延長(zhǎng)工期，加重學(xué)校資金壓力；導(dǎo)致基建項(xiàng)目竣工不能及時(shí)決算。另外，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)。但在實(shí)際工作中，一些高?；?xiàng)目招標(biāo)活動(dòng)不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)默F(xiàn)象比較普遍，如肢解工程規(guī)避招標(biāo)、只進(jìn)行部分招標(biāo)其他以增加工程量或變更設(shè)計(jì)來(lái)追加、明標(biāo)暗定等。

（三）高校相關(guān)各部門配合不充分，影響基建財(cái)務(wù)管理效率。在一個(gè)基建項(xiàng)目的立項(xiàng)、融資、預(yù)算、招標(biāo)、施工、監(jiān)督檢查、竣工審計(jì)驗(yàn)收及決算的整個(gè)過(guò)程中，需要學(xué)校各相關(guān)部門如基建處、審計(jì)處、資產(chǎn)管理處以及財(cái)務(wù)處等部門的協(xié)調(diào)配合，然而，由于各部門工作性質(zhì)、職責(zé)、關(guān)注點(diǎn)及利益出發(fā)點(diǎn)不同，在基建工程管理中處理問(wèn)題的方法就會(huì)存在差別。例如基建部門為保證工程順利進(jìn)行，可以預(yù)先付款，而從財(cái)務(wù)部門的角度看這種不符合工程進(jìn)度的付款方式會(huì)增加財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)部門一方面要統(tǒng)籌安排全校的資金使用兼顧各方，另一方面也不能影響基建工程的進(jìn)度，只能形成“內(nèi)債”來(lái)支付工程款。而這部分款項(xiàng)只能作為“其他應(yīng)收款”支付出去，不能計(jì)入“在建工程”，不能體現(xiàn)工程的真實(shí)進(jìn)度，影響基建部門的工作成績(jī)。審計(jì)部門主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的跟蹤審計(jì)和竣工決算審計(jì)，并不關(guān)心資金籌措和何時(shí)竣工決算移交資產(chǎn)等問(wèn)題；資產(chǎn)管理部門報(bào)怨財(cái)務(wù)部門對(duì)已經(jīng)使用的資產(chǎn)轉(zhuǎn)賬不夠及時(shí)等等，這些情況極大地降低了高?；ü芾砉ぷ鞯恼w水平及效率。

（四）復(fù)合型基建會(huì)計(jì)人員短缺。部分高校領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理對(duì)降低施工成本、提高資金使用效率的重要性，“重工程管理，輕財(cái)務(wù)管理”，導(dǎo)致對(duì)基建財(cái)務(wù)人員的不重視。目前，高校財(cái)務(wù)人員由于對(duì)工程造價(jià)管理、工程建設(shè)的程序、工程量計(jì)算規(guī)則、成本造價(jià)、招投標(biāo)制度、合同管理等基建方面的知識(shí)匱乏，并沒(méi)有機(jī)會(huì)參與到基建項(xiàng)目的申請(qǐng)、立項(xiàng)、預(yù)算編制的過(guò)程中去，學(xué)校也沒(méi)有賦予財(cái)務(wù)人員監(jiān)督管理的權(quán)利，因此只能被動(dòng)地跟著基建部門的工程進(jìn)度申請(qǐng)表支付相關(guān)成本并做賬，這樣就無(wú)法做到基建成本的合理性控制，無(wú)法完成財(cái)務(wù)監(jiān)督控制的職責(zé)。以某大學(xué)新建學(xué)研大廈項(xiàng)目為例，工程項(xiàng)目立項(xiàng)可行性研究報(bào)告階段沒(méi)有財(cái)務(wù)人員參加，可行性研究報(bào)告也不能給到財(cái)務(wù)部門，財(cái)務(wù)部門只能根據(jù)基建部門的審批單付款，工程付款過(guò)半的時(shí)候才發(fā)現(xiàn)本不應(yīng)該計(jì)入在建工程的裝修費(fèi)用全部計(jì)入在建工程，在還有大量主體工程款未付的情況下，已接近預(yù)算上限，基建部門又申請(qǐng)調(diào)賬，財(cái)務(wù)人員也只能被動(dòng)接受。

二、降低基建財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

以上基建財(cái)務(wù)問(wèn)題從內(nèi)控的角度上來(lái)講是由于財(cái)務(wù)人員并未全方位全過(guò)程地參與到基建管理過(guò)程中去，財(cái)務(wù)人員應(yīng)盡可能參與、了解基建項(xiàng)目的全過(guò)程，并找準(zhǔn)關(guān)鍵控制點(diǎn)，實(shí)施重點(diǎn)控制。筆者認(rèn)為可以從事前控制、事中控制及事后控制等角度提出對(duì)策，以降低基建財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)。另外2015年4月出臺(tái)的 《教育部直屬高?；窘ㄔO(shè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控手冊(cè) （征求意見(jiàn)稿）》根據(jù)基本建設(shè)項(xiàng)目流程，逐一排查項(xiàng)目建設(shè)各環(huán)節(jié)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從防治腐敗的角度出發(fā)明確防控主體，提出防控措施。其中明確了財(cái)務(wù)管理部門為防控主體的環(huán)節(jié)有資金管理、竣工決算、資金交付等。因此可以將這幾個(gè)環(huán)節(jié)作為基建財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的關(guān)鍵點(diǎn)，全面控制并有所側(cè)重。

（一）事前控制。

1.建立健全內(nèi)部控制制度。財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是高?；ㄘ?cái)務(wù)管理的重要手段，通過(guò)建立健全基建財(cái)務(wù)管理制度，如資產(chǎn)管理制度、工程合同管理制度、招投標(biāo)管理制度、工程變更審批制度、工程價(jià)款結(jié)算制度、成本核算制度、基建財(cái)務(wù)人員崗位職責(zé)制度、重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)報(bào)告制度及會(huì)簽制度等的完善，豐富基建財(cái)務(wù)的內(nèi)部控制制度。這些制度經(jīng)由學(xué)校相關(guān)部門及領(lǐng)導(dǎo)集體討論通過(guò)后，由紀(jì)檢審、財(cái)務(wù)、基建管理、資產(chǎn)管理等部門共同執(zhí)行并相互監(jiān)督定期檢查，以確保內(nèi)部控制的有效性。

2.規(guī)范基建會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)核算。2013年末由財(cái)政部頒布的 《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》，對(duì)基建賬并入“大賬”做出了明確的規(guī)定與指引，為了使合并后的大賬在信息表達(dá)方面更加合理準(zhǔn)確，應(yīng)當(dāng)在合并前將原來(lái)各個(gè)基建科目進(jìn)行歸集整理，并在“大賬”中設(shè)立與基建相關(guān)的各類明細(xì)科目，對(duì)基建賬和大財(cái)務(wù)賬中的往來(lái)款進(jìn)行分析，剔除重復(fù)因素后再并賬。在按月并賬的過(guò)程中要注意區(qū)分項(xiàng)目的性質(zhì)、階段、資金來(lái)源等情況謹(jǐn)慎并賬，要保證兩套賬目之間會(huì)計(jì)信息匹配。對(duì)于歷史遺留的長(zhǎng)期掛賬項(xiàng)目要積極進(jìn)行清理。另外從上級(jí)主管部門的層面也要進(jìn)一步統(tǒng)一要求加強(qiáng)管理，比如大部分學(xué)?；ㄘ?cái)務(wù)設(shè)在財(cái)務(wù)部門，也有一些學(xué)?；ㄘ?cái)務(wù)設(shè)在基建部門；部分學(xué)校根據(jù)上級(jí)財(cái)政部門的規(guī)定取消了基建銀行賬戶，而有些學(xué)校基建賬戶仍然存在。上級(jí)主管部門也應(yīng)及時(shí)對(duì)基建財(cái)務(wù)軟件進(jìn)行升級(jí)，使操作更加便捷，管理更加規(guī)范。

3.加強(qiáng)基建財(cái)務(wù)復(fù)合型會(huì)計(jì)人員的培養(yǎng)?，F(xiàn)有的高校基建財(cái)務(wù)人員基本分為兩類，第一類是財(cái)務(wù)人員轉(zhuǎn)型為基建財(cái)務(wù)人員，第二類為基建管理人員轉(zhuǎn)型為基建財(cái)務(wù)人員，從來(lái)源上說(shuō)都屬于半路出家。如果基建財(cái)務(wù)人員不熟悉工程建設(shè)相關(guān)知識(shí)就很難突破傳統(tǒng)會(huì)計(jì)的局限，另一方面如果基建財(cái)務(wù)人員沒(méi)有很好的財(cái)務(wù)專業(yè)基礎(chǔ)尤其對(duì)大財(cái)務(wù)賬務(wù)體系不夠熟悉，就很難適應(yīng)現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度對(duì)兩賬定期合并的要求。因此應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)基建財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)力度，使得基建財(cái)務(wù)人員不僅熟練掌握基建財(cái)務(wù)制度和相關(guān)政策法規(guī)，還要熟悉基建項(xiàng)目的一般程序和基本流程、工程預(yù)算、工程招標(biāo)、工程投資計(jì)劃等方面的專業(yè)知識(shí)，不斷提高其綜合素質(zhì)。

（二）事中控制。

1.加強(qiáng)預(yù)算管理控制?；?xiàng)目預(yù)算大到整個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算，小到每個(gè)具體合同的預(yù)算都要加強(qiáng)管理。首先在基建項(xiàng)目的可行性研究階段，財(cái)務(wù)人員就要參與，這樣在日后的支付過(guò)程中財(cái)務(wù)人員才能清楚地知道哪些項(xiàng)目是可行性研究報(bào)告批復(fù)中包含的項(xiàng)目，才能有效地控制支出類別。財(cái)務(wù)人員參與項(xiàng)目的招投標(biāo)管理，嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制度，堅(jiān)決杜絕肢解工程逃避招標(biāo)或者部分招標(biāo)的行為，設(shè)置合同的超預(yù)算紅線，超出預(yù)算一定比例就要進(jìn)行集體決策和審計(jì)論證。在編制學(xué)校年度預(yù)算時(shí)要努力做到“量入為出，收支平衡”，在實(shí)施基建工程計(jì)劃時(shí)要結(jié)構(gòu)合理、規(guī)模適度、經(jīng)費(fèi)保障有力。通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算控制解決“超規(guī)模、超概算、超投資”的三超問(wèn)題。

2.審批程序要完整。資金管理是基建財(cái)務(wù)內(nèi)部控制最關(guān)鍵的控制點(diǎn)，要嚴(yán)格規(guī)范工程款項(xiàng)的支付程序。以工程款的支付程序?yàn)槔河墒┕し教岢鲋Ц渡暾?qǐng)，由監(jiān)理工程師審核簽字，跟蹤審計(jì)負(fù)責(zé)人審核簽字，甲方代表審核簽字，基建處工程負(fù)責(zé)人審批，基建處處長(zhǎng)簽字，審計(jì)處相關(guān)負(fù)責(zé)人及領(lǐng)導(dǎo)簽字，分管基建的校領(lǐng)導(dǎo)簽字，財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)安排資金并簽字，基建財(cái)務(wù)人員付款?；ㄘ?cái)務(wù)人員在付款之前還要反復(fù)核對(duì)發(fā)票是否真實(shí)、合同是否完整、工程進(jìn)度審批單是否連續(xù)、工程款付款進(jìn)度與合同是否一致、各個(gè)環(huán)節(jié)簽字人員的簽字是否真實(shí)等情況。

3.加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)合作?；?、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)以及審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合作意識(shí)，相互溝通、相互協(xié)調(diào)，提高相互配合的工作效率。各建設(shè)工程項(xiàng)目在開(kāi)工之前，基建處應(yīng)向財(cái)務(wù)處提交工程施工合同、投標(biāo)函書、開(kāi)工許可證及支付工程前期費(fèi)用有關(guān)的全部合同，以便于作為未來(lái)各項(xiàng)資金支付的依據(jù)，基建部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向財(cái)務(wù)部門提供工程完工程度信息，在中途出現(xiàn)的變更方案及相應(yīng)的支撐材料要及時(shí)提交財(cái)務(wù)部門，邀請(qǐng)財(cái)務(wù)人員參與到工地例會(huì)與建設(shè)例會(huì)中，使財(cái)務(wù)部門對(duì)工程進(jìn)度情況和基建管理有更加全面的認(rèn)識(shí)和了解。財(cái)務(wù)部門要經(jīng)常向基建和審計(jì)部門通報(bào)工程款項(xiàng)的支付情況，盡量避免超付，對(duì)于已經(jīng)超付的，財(cái)務(wù)部門要主動(dòng)與基建部門和審計(jì)部門進(jìn)行溝通，并且在經(jīng)過(guò)審計(jì)部門領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)人員的審批認(rèn)可后方可辦理付款手續(xù)。資產(chǎn)管理部門對(duì)已經(jīng)竣工驗(yàn)收的項(xiàng)目及時(shí)登記，對(duì)已達(dá)到預(yù)定可使用狀態(tài)但未辦理竣工手續(xù)的資產(chǎn)要暫估其價(jià)值，進(jìn)行管理，以避免資產(chǎn)流失。

（三）事后控制。

1.完工決算入賬要及時(shí)。根據(jù)財(cái)政部《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》，建設(shè)單位應(yīng)在項(xiàng)目竣工后3個(gè)月內(nèi)完成竣工財(cái)務(wù)決算的編制工作，辦好固定資產(chǎn)移交手續(xù)。為避免因時(shí)間跨度過(guò)長(zhǎng)，基建管理人員及財(cái)務(wù)人員換崗等原因?qū)е驴⒐ろ?xiàng)目資料不全、手續(xù)缺失等問(wèn)題，高校應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目竣工后及時(shí)完成竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)表的編制工作，根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，聘請(qǐng)有資質(zhì)的審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行竣工決算審計(jì)，在專業(yè)人員的指導(dǎo)下做好項(xiàng)目的驗(yàn)收及交付手續(xù)，確保工程資料的真實(shí)性和完整性，合理解決基建中的遺留問(wèn)題，妥善做好基建項(xiàng)目的收尾驗(yàn)收工作，有效地杜絕因竣工決算時(shí)間過(guò)久而給施工單位弄虛作假提供可乘之機(jī)。驗(yàn)收工作結(jié)束后資產(chǎn)便會(huì)移交資產(chǎn)管理部門，財(cái)務(wù)部門也開(kāi)始計(jì)提折舊，一方面便于資產(chǎn)管理，另一方面也確保了資產(chǎn)的賬實(shí)相符，保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)可信。

2.加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息管理，建立信息反饋制度。高校財(cái)務(wù)人員不能僅注重事前控制和事中控制，也應(yīng)當(dāng)重視事后控制。高校財(cái)務(wù)人員應(yīng)利用會(huì)計(jì)信息化的手段，將財(cái)務(wù)信息資料（資金到位和使用情況的月報(bào)年報(bào)，項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算等）準(zhǔn)確無(wú)誤地報(bào)送給上級(jí)主管部門，并對(duì)預(yù)算決算差異進(jìn)行分析，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)良好的信息循環(huán)系統(tǒng)，為下次的基建工程做好準(zhǔn)備。