人大主導(dǎo)立法的路徑選擇與制度保障

陳小君

一、人大主導(dǎo)立法是立法工作的“新常態(tài)”

黨的十八屆三中全會(huì)決定就強(qiáng)調(diào)了人大主導(dǎo)立法的地位，明確指出“防止地方保護(hù)和部門利益法制化”；強(qiáng)化人大重大事項(xiàng)決定權(quán)，指出“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”，倡導(dǎo)民意表達(dá)更加暢通無阻等制度。其中，強(qiáng)化了人大主導(dǎo)立法的地位，本質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)立法內(nèi)容的科學(xué)性；與其相關(guān)的制度，如重大事項(xiàng)決定權(quán)，倡導(dǎo)民意表達(dá)的更加暢通性，本質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)立法程序的正當(dāng)性、權(quán)威性和立法過程的民主性。它依然是人大主導(dǎo)立法內(nèi)涵的組成部分。黨的十八屆四中全會(huì)則更明確提出“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制”。這是我們黨站在新的歷史起點(diǎn)，更加尊重和體現(xiàn)社會(huì)主義法治規(guī)律而提出的一項(xiàng)重要制度要求，其對(duì)完善和發(fā)展人民代表大會(huì)制度，全面推進(jìn)依法治國意義重大。

正如黨的十八屆四中全通過的《決定》所指出的：法律是治國之器，良法是善治的前提，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。建設(shè)法治中國……須首先制定符合憲法精神，反映人民意志……的良法；而良法的產(chǎn)生，則需要通過構(gòu)建設(shè)置科學(xué)、運(yùn)行順暢的立法體制機(jī)制來不斷提高立法質(zhì)量。

在立法工作的新常態(tài)下要求在形式上“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制”；在實(shí)質(zhì)上則明確立法是一項(xiàng)無比神圣的事業(yè)，它是通過研究事物發(fā)展規(guī)律及建立規(guī)矩來分配平衡利益、維護(hù)公平正義。這一主導(dǎo)立法的過程不是單憑熱情和信念，更期待專門化隊(duì)伍的理性審慎、深思熟慮，需要摒棄私念、立法為民。只有法律立得住、行得通、真管用，法律的權(quán)威才能樹得穩(wěn)、揚(yáng)得高、落得實(shí)，法治才有巨座根基。據(jù)此，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制的必要性在于，它與科學(xué)立法、民主立法，建立良法是一枚硬幣的兩個(gè)面向。

所謂新常態(tài)還包括，為充分發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，新修改的立法法已有三個(gè)方面新規(guī)范予以推進(jìn)落實(shí)：一是全國人大及其常委會(huì)通過立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排，提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性和系統(tǒng)性。二是加強(qiáng)和改進(jìn)法律起草機(jī)制，規(guī)定全國人大有關(guān)的專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作；涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等事項(xiàng)的法律草案，可以由全國人大有關(guān)的專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草。三是規(guī)定要更多發(fā)揮人大代表在立法中的作用，認(rèn)真研究代表議案和建議；審議法案，應(yīng)通過多種形式征求代表的意見，并予以反饋；全國人大專委會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法調(diào)研可邀請(qǐng)有關(guān)的代表參加；全國人大常委會(huì)會(huì)議審議法律案，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)的全國人大代表列席等等[1]。

包括立法法修訂在內(nèi)的法政策指向，均凸顯了人大作為立法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用，而針對(duì)的恰是長期以來，人大在立法工作中未能起到明顯的主導(dǎo)作用。應(yīng)當(dāng)說，主要是客觀不能，如人力物力財(cái)力所限；也有主觀不為，如觀念落后、民主科學(xué)化意識(shí)低、嫌麻煩怕協(xié)調(diào)、評(píng)價(jià)機(jī)制不健全等。由此導(dǎo)致部門立法中的部門利益法制化問題積重難返[2]。

面對(duì)上述新常態(tài)的種種期待，我們必須深刻認(rèn)識(shí)到，人大主導(dǎo)立法，就是要借助人大的人才優(yōu)勢(shì)以及中立和超脫地位，通過民主立法、科學(xué)立法實(shí)現(xiàn)“立法為民”。這就要求人大在主導(dǎo)立法過程中，須突破藩籬，要直面矛盾，依法對(duì)抗“強(qiáng)勢(shì)部門”，擺脫地方、部門利益的牽絆拉扯，以最廣泛的代表性，發(fā)揮“利益調(diào)節(jié)器”的功用，擔(dān)當(dāng)全面推進(jìn)依法治國，科學(xué)民主立法的重任！

二、人大主導(dǎo)型立法是超越部門分立型立法的必然選擇

人大主導(dǎo)型立法體制是我國立法模式轉(zhuǎn)型的基本方向，這既是對(duì)部門分立型立法體制的超越，也是法治意義上立法模式的回歸。

1.立法部門化已然成為影響我國立法質(zhì)量提升的重大障礙

主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：一是政府部門是法規(guī)案起草的主體和主渠道。多數(shù)地方法規(guī)案都由政府部門起草，政府有提案權(quán)和話語場(chǎng)。其對(duì)自己部門利益的照應(yīng)不可避免。二是立什么法、什么時(shí)候立法，原動(dòng)力和需求主要來自政府部門及其所屬執(zhí)法機(jī)構(gòu)的動(dòng)議，并非主要來自社會(huì)公眾的訴求和表達(dá)，有時(shí)甚至相反，例如責(zé)任范疇和規(guī)則的確定，基本上是政府部門立法的熱點(diǎn)或興奮點(diǎn)，依據(jù)不足與“拍腦袋”的情況時(shí)有顯現(xiàn)。三是人大在政府部門起草法規(guī)案階段雖可提前介入，但政府仍依法享有法規(guī)案的起草權(quán)和提案權(quán)，人大基本是做表面文章，加上立法經(jīng)費(fèi)來源對(duì)政府部門的依賴，難以影響法規(guī)案的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。人大自身通過調(diào)查研究、組織起草法規(guī)案時(shí)都因此受到一些牽制，成功率較低。四是參與立法活動(dòng)的政府部門追求自身利益的最大化是難以避免的客觀現(xiàn)實(shí)。在部門實(shí)際立法中存在“有利則爭(zhēng)、無利則推、不利則阻、他利則拖、分利則頂”的不正?，F(xiàn)象[3]。

2.立法部門化所生問題之社會(huì)后果很嚴(yán)重

我們深知民之所欲，法之所系，即只有匯集民智、聚集民意，才能保證立法服務(wù)于社會(huì)大眾。但行政部門在起草法規(guī)案過程中，容易滲透部門利益，注重?cái)U(kuò)張部門權(quán)力（如審批權(quán)、許可權(quán)、處罰權(quán)和收費(fèi)權(quán)），通常也難以在頒布前進(jìn)入公眾討論，在此情形下，是不可能設(shè)計(jì)出最科學(xué)合理的立法方案，也很難有效探索最佳的社會(huì)治理方案，更缺乏受眾的認(rèn)可和司法的可操作性，如此等等，就必須對(duì)部門立法保有高度的警惕和自覺的防范。

人大作為法定立法機(jī)構(gòu)，理應(yīng)依據(jù)憲法法律行使法定職權(quán)，制定編纂和發(fā)布實(shí)施具有普遍約束力的法律文件，規(guī)范引導(dǎo)相對(duì)人遵法守則，這便是立法權(quán)的本源和價(jià)值屬性所在。即由人民選出的代表所組成的代議機(jī)關(guān)來主導(dǎo)立法過程，是立法獲得正當(dāng)性與公正性的基礎(chǔ)。強(qiáng)調(diào)人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用是對(duì)行政部門主導(dǎo)立法以及由此形成的立法權(quán)行政化、部門利益法治化的直面應(yīng)對(duì)，是樹立立法科學(xué)性、民主性與公正性的首要問題。全面推進(jìn)依法治國對(duì)立法工作而言，就是要通過人大主導(dǎo)型立法來破解立法過程中以部門利益代替人民利益的大問題、真問題和難問題，逐步建立起符合法治信仰、法治原則、立法規(guī)律和立法價(jià)值的立法制度。

3.人大主導(dǎo)型立法內(nèi)涵具有系統(tǒng)化和科學(xué)性的重要價(jià)值

人大主導(dǎo)立法并不意味著人大包辦立法工作，更不意味著人大獨(dú)攬立法起草工作，即消除所謂“國家立法部門化，部門立法利益化，部門利益合法化”的傾向并不意味著政府部門無權(quán)參與起草法律、法規(guī)草案。按照法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，政府是有權(quán)提出法律、法規(guī)案的法定主體，自然有權(quán)起草法律、法規(guī)草案。部門起草法律、法規(guī)草案對(duì)于提升立法效率和立法的針對(duì)性、可操作性仍有作用空間。政府職能部門在特定領(lǐng)域往往具有顯著的信息優(yōu)勢(shì)、技術(shù)人才專業(yè)優(yōu)勢(shì)，以其特有的專業(yè)性、及時(shí)性和靈活性參與國家立法，可以彌補(bǔ)人大立法在法技術(shù)以外專業(yè)規(guī)范的缺憾，可緩解社會(huì)對(duì)立法發(fā)展的迫切要求與國家立法全方位人才供給不足的矛盾。據(jù)此，立法既要借助政府部門的智慧，又要擺脫政府部門利益的狹隘思維，就要求在廓清政府立法邊界的前提下，加強(qiáng)人大對(duì)政府立法的制約、審議和監(jiān)督[4]。

為此，人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用并不是要滲透到各個(gè)方面，在各個(gè)環(huán)節(jié)都大包大攬，除重要法案外，要充分地發(fā)揮其系統(tǒng)化的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，調(diào)動(dòng)各方積極性，在法規(guī)案立項(xiàng)、起草、審議等立法工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上進(jìn)行科學(xué)性要求的引導(dǎo)把關(guān)，確保地方立法真正體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)益，防止政府部門借法固權(quán)、以法擴(kuò)權(quán)、憑法爭(zhēng)權(quán)等現(xiàn)象的再張揚(yáng)。

三、人大主導(dǎo)立法的實(shí)現(xiàn)路徑與制度保障

立法學(xué)的科學(xué)研究和立法社會(huì)實(shí)踐表明，只有人大主導(dǎo)立法才能真正做到“立法為民”，這也是憲法、法律、立法理論和法治社會(huì)正義的需求與回歸。這一重大調(diào)整，對(duì)各級(jí)人大傳統(tǒng)的工作思路和行為模式具有明顯的挑戰(zhàn)意義。全國人大和有立法權(quán)的地方人大都應(yīng)主動(dòng)認(rèn)知，盡快轉(zhuǎn)變工作角色，調(diào)整工作思路，完善工作程序，以應(yīng)對(duì)新機(jī)遇下的新挑戰(zhàn)。在人大主導(dǎo)立法實(shí)現(xiàn)路徑和制度保障上，以下“四個(gè)能力”頗值思考。

1.應(yīng)增強(qiáng)人大立法信息獲取能力

人大主導(dǎo)立法的前提是人大能夠獲取立法信息，識(shí)別廣大人民群眾的立法需求。法律對(duì)于社會(huì)生活的干預(yù)是有限度的，并非所有的社會(huì)事務(wù)都需要法律規(guī)制，其中存在大量允許“法律缺失”的領(lǐng)域。法律規(guī)制是一項(xiàng)消耗資源的活動(dòng)，當(dāng)投入成本過高而規(guī)制收益又微不足道時(shí)，合理的做法就是對(duì)之放棄法律干預(yù)。但我國立法過程中，有學(xué)者指出：基于壓力型模式，立法決策考慮往往與媒體話語過度粘連，立法者“透過媒體看世界”，缺乏應(yīng)有的整體制度觀，導(dǎo)致決策單邊主義，無法全面把握制度構(gòu)設(shè)可能出現(xiàn)的各種后果，造成一系列既不公平也無效率的利益再分配效應(yīng)[5]。壓力型立法之所以生成，關(guān)鍵是基于簡(jiǎn)化決策模式，媒體話語對(duì)立法者產(chǎn)生了過度的信息影響，立法者把媒體話語當(dāng)作現(xiàn)實(shí)世界的充分反映，當(dāng)作決策判斷的核心依據(jù)，這是立法者缺乏足夠信息能力的必然反應(yīng)。據(jù)此，應(yīng)保證立法技術(shù)人員構(gòu)成的適度多元化，即立法技術(shù)人員的知識(shí)背景和知識(shí)來源應(yīng)較為廣泛。通常，立法決策者對(duì)于信息的吸收、處理與其既有的知識(shí)體系密不可分，在技術(shù)構(gòu)成人員同質(zhì)的知識(shí)系統(tǒng)下，立法者很容易偏好自己熟悉的常規(guī)法律信息，忽視其他信息。對(duì)于立法信息的獲取，應(yīng)發(fā)揮各種知識(shí)背景的人大代表的立法信息源作用，創(chuàng)造條件、搭建平臺(tái)，讓人大代表提出自己的立法信息，供人大分析、研判并作出立法計(jì)劃和立法決策。

2.應(yīng)切實(shí)發(fā)揮人大的組織、協(xié)調(diào)能力

其一，把握法規(guī)立項(xiàng)的主動(dòng)權(quán)。法規(guī)立項(xiàng)是立法決策的前提，決定立法的價(jià)值取向和立法功能的發(fā)揮。加強(qiáng)法規(guī)項(xiàng)目的統(tǒng)籌安排，變被動(dòng)“等米下鍋”為主動(dòng)“選米下鍋”，是發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。其二，抓牢立法規(guī)劃這個(gè)立法起點(diǎn)。立法規(guī)劃是法律系統(tǒng)化、規(guī)范化的必要手段，是全面深化改革過程中加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的體現(xiàn)。其三，發(fā)揮人大在法規(guī)案起草環(huán)節(jié)中的主導(dǎo)作用。其四，加強(qiáng)事中事后的管控與評(píng)估。

3.應(yīng)重新配置立法人才資源以強(qiáng)化人大立法能力

發(fā)揮人大常委會(huì)組成人員作用，推動(dòng)立法主體發(fā)揮能動(dòng)性。發(fā)揮人大常委會(huì)組成人員立法積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性是增強(qiáng)人大立法主導(dǎo)作用的最可行和最有效的途徑與手段。人大常委會(huì)組成人員是立法的主要力量，發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用在很大程度上就是發(fā)揮組成人員的立法主導(dǎo)作用。

努力發(fā)揮人大代表的主要作用。人大應(yīng)要求代表根據(jù)自身關(guān)注點(diǎn)、職業(yè)專長等因素，主動(dòng)選擇重點(diǎn)參與的立法項(xiàng)目，并全程深度參加該項(xiàng)目的各項(xiàng)立法活動(dòng)，人大應(yīng)指定專人做好跟蹤服務(wù)保障工作。增加人大代表列席常委會(huì)會(huì)議和分組審議數(shù)量，尊重和支持人大代表發(fā)表立法意見和建議。需認(rèn)真研究代表提出的意見尤其是代表相關(guān)行業(yè)和部分領(lǐng)域的群體性意見。無論是贊同意見還是反對(duì)意見，都要細(xì)致整理、作好反饋。力求通過立法充分反映立法訴求，能夠解決實(shí)際問題。調(diào)研過程中，針對(duì)立法的不同難點(diǎn)，由人大代表來選擇調(diào)研的范圍和人員，把最具有代表性的意見建議收集上來，使各種立法問題通過人大代表能盡可能多地覆蓋相關(guān)領(lǐng)域，確保每一項(xiàng)重大立法制度的建立都充分體現(xiàn)老百姓的意愿。把立法工作和發(fā)揮人大代表作用結(jié)合起來，通過立法工作強(qiáng)化人大代表意識(shí)，通過提高人大代表意識(shí)推動(dòng)立法工作。

充分發(fā)揮人大代表中的專家學(xué)者作用，引導(dǎo)他們主動(dòng)參與立法調(diào)研、論證、協(xié)商等活動(dòng)。同時(shí)，也不忽略聽取其他領(lǐng)域代表的意見和不同人大代表意見建議的辯論交鋒[6]。

4.應(yīng)注重多方參與立法的程序構(gòu)造，推進(jìn)人大科學(xué)與民主立法的能力

修改后的立法法將提高立法質(zhì)量明確為立法的一項(xiàng)基本要求；規(guī)定建立開展立法協(xié)商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度；健全審議和表決機(jī)制。建立多方參與立法的程序構(gòu)造的落腳點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)立法的堅(jiān)持人民主體地位，要求我們的立法體制保證人民大眾擁有主體地位。立法工作必須確保人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照立法規(guī)則和程序，通過各種途徑和形式，有效參與國家立法，管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)。堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑，是實(shí)現(xiàn)良法善治的基礎(chǔ)[7]。

在未來立法進(jìn)一步科學(xué)性、民主性要求下應(yīng)構(gòu)建相關(guān)制度，著力破解以下問題。一是在立法啟動(dòng)過程中，應(yīng)避免大多數(shù)立法項(xiàng)目是由政府提出立法意向，表決通過之后再由人大進(jìn)行所謂主導(dǎo)型立法的體制，轉(zhuǎn)而由常委會(huì)起草立法計(jì)劃草案，人大主動(dòng)開展廣泛深入充分的立項(xiàng)項(xiàng)目的可行性、必要性調(diào)研，可請(qǐng)相關(guān)部門和無利害關(guān)系的法學(xué)專家參與調(diào)研，再公開征求包括政府部門在內(nèi)的社會(huì)各方意見，以實(shí)現(xiàn)真正的人大主導(dǎo)的有質(zhì)量的立法。二是在法規(guī)草案的起草、調(diào)研、修改和論證過程中，應(yīng)避免政府部門主導(dǎo)的法規(guī)草案往往出現(xiàn)為少數(shù)特殊群體利益服務(wù)的現(xiàn)象，人大及其常委會(huì)應(yīng)建立及時(shí)主動(dòng)提前介入的制度，強(qiáng)化各項(xiàng)立法的科學(xué)宗旨。

注釋：

[1]鐘麗娟：《打造中國立法升級(jí)版》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2015年3月23日。

[2]胡?。骸栋l(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用》，載《人民政壇》2015年第3期。

[3]時(shí)鵬遠(yuǎn)：《發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用 全面推進(jìn)依法治國》，載《奮斗》2015年第3期。

[4]丁偉：《充分發(fā)揮人大對(duì)立法的主導(dǎo)作用》，載《文匯報(bào)》2015年1月28日。

[5]吳元元：《信息能力與壓力型立法》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。

[6][7]姚金艷、呂普生：《人大主導(dǎo)型立法體制：我國立法模式的轉(zhuǎn)型方向及其構(gòu)建路徑》，載《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第2期。

（作者系湖北省地方人大工作研究會(huì)副會(huì)長）