對我國消防法制建設與美日國家的比較與思考

李麗石+賈文棟

摘 要：本文通過簡單闡述我國消防法制建設沿革，重點分析我國現(xiàn)行消防法制建設中存在的突出問題來研究我國消防法制建設現(xiàn)狀。并與美國和日本的消防法制體系進行了比較分析，對如何借鑒美國日本先進經(jīng)驗，推動我國消防法制建設等方面進行了研究。

關鍵詞：消防法制建設；問題；比較；借鑒，思考

1 我國消防法制建設沿革

我國的消防法律據(jù)記載有二千多年的歷史，商朝已使用刑罰手段懲治隨意把灰燼遺棄在道路上的行為。古代對消防管理工作開始形成了初步體系，稱做火政管理?！跋馈币辉~是在我國清代光緒年間從日本引進我國，曾泛指消滅與預防火災等災害事故。

1949年新中國成立后，我國先后制定頒布了一系列消防法律法規(guī)、地方性法規(guī)、國務院規(guī)章、地方政府規(guī)章和技術標準等。1957年11月，國務院頒布了新中國第一部全國性的消防法律《消防監(jiān)督條例》。1984年5月第六屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議批準施行了《中華人民共和國消防條例》。1998年4月第九屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議審議通過了《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）。2008 年10 月經(jīng)第十一屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議審議通過了修訂后的《消防法》。

2 我國消防法制建設中存在的突出問題

我國現(xiàn)行消防法律體系和俄羅斯、英國消防法律體系相似，是以《消防法》為主導，輔以行政規(guī)章、地方法律為補充，各種規(guī)范標準結(jié)合的法律體系?！断婪ā纷鳛槲覈阑痉ǎ瑸轶w系建立提供基礎的法律保障。除此之外，構(gòu)成消防法律體系的還包括：《中華人民共和國刑法》中有關“失火罪”“重大責任事故罪”、“消防責任事故罪”、“危險物品肇事罪”等，《中華人民共和國治安管理處罰條例》第19條、20條等與消防相關法律條款；《化學危險物品管理條例》、《森林防火條例》、《草原防火條例》等行政法規(guī)；《河北省消防條例》等地方法規(guī)；《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》、《機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》等消防規(guī)章；《建筑設計防火規(guī)范》等消防技術標準。

我國現(xiàn)行消防法律體系對明確消防工作職責、加強工作落實、強化監(jiān)督管理、促進火災隱患整改起到了積極的作用。但是，隨著經(jīng)濟社會高速發(fā)展，現(xiàn)行消防法律體系暴露出系統(tǒng)性不強、內(nèi)容不全面、可操作性查等諸多問題。

2.1 我國消防法律體系設置系統(tǒng)性和執(zhí)行性不強

當今我國正處于經(jīng)濟社會高速發(fā)展階段，而現(xiàn)行的法律體系大都是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時制定的，導致其缺乏時代特征，系統(tǒng)性較差，宏觀管理控制不起來。例如《消防法》第六條規(guī)定“各級人民政府應當組織開展經(jīng)常性的消防宣傳教育，提高公民的消防安全意識。教育、人力資源行政主管部門和學校、有關職業(yè)培訓機構(gòu)應當將消防知識納入教育、教學、培訓的內(nèi)容?！钡窃趯嶋H操作時，《消防法》并沒有明確規(guī)定違反這一法條的后果，這就使相關單位大部分未給予足夠重視和認真對待。

國務院并未制定關于消防的行政法規(guī)，公安部雖然制定了《消防監(jiān)督管理規(guī)定》等幾部消防方面的規(guī)章，但由于部委規(guī)章的法律地位不夠高，導致涉及兩個部委以上消防工作的開展無法可依，難以協(xié)調(diào)，微觀管理管不住的局面出現(xiàn)。例如《消防法》第十六條對機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位的消防安全職責予以了規(guī)定，公安部61號令（《機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》）對上述法條進行了深化。但由于是公安部頒布，在教育、社會團體、國家機關等具體單位執(zhí)行力大打折扣。

2.2 我國消防法制建設對本國特色消防管理探索深入不夠

我國國土幅員廣闊，經(jīng)濟和社會發(fā)展不均衡現(xiàn)象較嚴重。加之我國的立法周期長、程序復雜，盡管消防法律體系還在不斷完善中，大多只是在補充很多早該制定的法律法規(guī)，立法者對我國國情及消防工作調(diào)研時間倉促，新生的事物又超出了當前消防管理體系，致使大部分輔助的法律法規(guī)不細化，修訂不及時，部分行政法規(guī)難以操作。例如根據(jù)《消防法》、公安部《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》等有關規(guī)定，消防監(jiān)督機構(gòu)對存在火災隱患的單位必須責令限期改正，并依法予以處罰（包括責令停產(chǎn)停業(yè)、臨時查封、罰款、對當事人拘留等）。這執(zhí)行起來在基層消防監(jiān)督管理工作中問題比較突出。若消防監(jiān)督部門依法監(jiān)督，將許多存在重大火災隱患的單位和企業(yè)（如養(yǎng)老院福利機構(gòu)、學校、供水、供氣）予以停產(chǎn)停業(yè)，勢必帶來重大的損失和影響。又如有許多火災隱患是難以整改或根本不能整改，除非整幢建筑拆除。然而，一旦發(fā)生火災事故，一方面是給國家和人民生命財產(chǎn)帶來損害；另一方面，還得追究消防監(jiān)督人員的刑事責任。同樣使消防監(jiān)督部門處于為難的境地且不能解決問題。

2.3 我國消防法律體系法律責任的設置不符合科學原則

《消防法》部分條款的規(guī)定，可操作性差，規(guī)定失之于寬，失立于緩，處罰也較輕。例如在2010年上海靜安區(qū)高層住宅大火后越發(fā)凸顯的我國居民住宅消防安全管理的失管漏管等嚴重問題。當今我國大規(guī)模居民住宅多由物業(yè)公司行使消防安全管理，物業(yè)公司依靠業(yè)主繳納物業(yè)費開展服務。據(jù)南京市2015年最新調(diào)查顯示該市物業(yè)費征繳率只有六成稍多，物業(yè)公司入不敷出，靠開發(fā)商補貼和侵占小區(qū)公共收益維持運營，根本無法提供人力物力維護正常消防設施運轉(zhuǎn)。我國現(xiàn)行《消防法》是2008年10月修訂版本，第十八條規(guī)定“住宅區(qū)的物業(yè)服務企業(yè)應當對管理區(qū)域內(nèi)的公用消防設施進行維護管理，提供消防安全防范服務?！贝藯l文屬行為模式條文，而《消防法》內(nèi)并未設置行之有效的后果模式條文。消防監(jiān)督機構(gòu)發(fā)現(xiàn)居民小區(qū)存在消防隱患后，在無法對住宅小區(qū)行使停止使用和臨時查封法律手段時，對物業(yè)公司無法律抓手，致使我國居住消防安全管理責任不落實現(xiàn)象進入惡性循環(huán)。

3 美國、日本消防法制建設及與我國之比較分析

3.1 美國消防法制建設及與我國的比較分析

美國的消防法律法規(guī)比我國更為健全和完善。消防立法主要實行國家制定推薦版本和各級地方立法的體制。國家根據(jù)東西南北不同情況制定了5部推薦版本，州、市、縣又有經(jīng)議會通過的消防法律，且市、縣法律比州法律更嚴格，以保證執(zhí)行更為有效。

作為幅員遼闊，各州高度自治的國家，美國消防法律體系特點和比我國的優(yōu)勢在于貼合本國實際，充分發(fā)揮美國消防協(xié)會（NFPA）專家人作用，各項標準規(guī)范細化，便于實施。美國消防協(xié)會美國是由國家標準局授權(quán)，研究制訂和修訂消防技術標準與規(guī)范的機構(gòu)，成員超過75000人，下設250多個技術委員會，是其消防領域的權(quán)威，制定的標準和規(guī)范領域非常廣泛。盡管該協(xié)會標準和規(guī)范本身不具備法律地位，但其絕大多數(shù)的規(guī)定和精神都被各州立法機構(gòu)采用，在實踐中對美國消防工作產(chǎn)生了巨大影響。

3.2 日本消防法制建設及與我國的比較分析

日本有關消防的法律體系大致分為消防系列和建筑系列，其中消防系列重要的有《消防法》、《消防組織法》、火災預防條例等；建筑系列如《建筑基準法》、《建筑基準法施行規(guī)則》等。其中消防系列中，由國會制定國家《消防法》，內(nèi)閣來制定《消防法施行規(guī)則》；由自治省制定《消防法施行令》，各都道府縣也可根據(jù)國家的法律，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，來制定地方火災預防條例。

日本消防法律體系特點和比我國的優(yōu)勢在于對于法律法規(guī)的制定和修改，既有明確而嚴格的修改程序，也有高效而相對完善的事件機制，隨時根據(jù)新問題，及時修改和完善。該國《消防法》自1949年頒布以來，至今已歷經(jīng)150多次修改，基本上每年都要修改完善一次。雖然條文總數(shù)還是10章47條，但內(nèi)容已大大擴充。主要內(nèi)容包括總則、火災預防、危險物管理、消防設施、火災警戒、滅火活動、火災調(diào)查、醫(yī)療救護和對違反消防管理行為的處罰。

4 從借鑒美國、日本經(jīng)驗方面提高我國消防法制建設

我國和美國、日本都是采用了自上而下，逐級具體的方法來構(gòu)建消防法律體系，這就使我國的消防法制建設可借鑒吸收美日兩國經(jīng)驗，再根據(jù)我國實際情況，不斷完善和推進。

4.1 從我國實際情況出發(fā)，完善我國消防法律體系，提高系統(tǒng)性和可執(zhí)行性

消防法律體系是國家法律體系的重要組成部分，我國應吸取消防法律體系較為成熟和完善的美國和日本經(jīng)驗，堅持以解決消防法治實踐的歷程突出問題與國情緯度為原則，逐步完善消防法律體系。

按照憲法確定的民主和法制原則，任何行政機關的存在和行政職權(quán)的運作，都必須有組織法的依據(jù)。我國可借鑒日本經(jīng)驗，結(jié)合我國國情和消防工作特點，特別是根據(jù)中央和地方職權(quán)的劃分，制定《中華人民共和國消防組織法》?！吨腥A人民共和國消防組織法》應具體明確與消防職能有關的國家機關的消防職責、權(quán)利和義務；明確機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位的消防職責、權(quán)利、義務；明確多種形式的消防組織的地位、責任和義務；明確公民的消防行為規(guī)范。這樣多部門之間如何開展消防工作就有了明確的法律依據(jù)。我國消防法律體系中系統(tǒng)性和可執(zhí)行性將大大加強。

4.2 從法制建設上給予社會消防力量合法權(quán)益，彌補消防人力不足

我國火災防控壓力不斷加大，消防機構(gòu)的事物性服務職能和監(jiān)督職能日益寬泛，公安現(xiàn)役消防警力不足的矛盾日益凸顯。發(fā)展社會消防力量和消防志愿者迫在眉睫。目前我國還沒確立合法志愿消防制度，在現(xiàn)有44部涉及“志愿消防”的法規(guī)中，都只是提到“可以”組建志愿消防隊伍，但對怎樣組建、如何培訓和獎勵等問題并未從法律上予以明確。

此方面我們可以借鑒學習美國和日本的先進經(jīng)驗。美國《志愿者保護法》和日本《消防組織法》都對志愿消防隊伍的法律地位、權(quán)利和義務、激勵和保障進行了明確規(guī)定。據(jù)美國2013年底的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，114萬消防員中69%是志愿。日本公務員身份常備消防職員15.8萬人，而由志愿者組成的“消防團”人數(shù)多達88.5萬人，覆蓋到日本各個角落，每個消防團都有固定消防站和輕型裝備，定期接受消防訓練，一旦發(fā)生火災或地震等災害時迅速集合參加滅火救援。

我國應當盡快完善相關法律法規(guī)，加快《志愿服務條例》立法，修訂《消防法》，明確志愿消防力量和服務對象的法律關系，維護其合法權(quán)益，加快完善志愿消防隊伍組織管理體制。

結(jié)束語

隨著我國經(jīng)濟和社會的飛速發(fā)展，特別是農(nóng)村城鎮(zhèn)的發(fā)展日新月異，火災防控壓力不斷加大。當前，我國各項災害事故不斷發(fā)生，威脅人民生命和財產(chǎn)安全。我們必須積極尋找和探索應對良策，加快消防法制建設進程，有效解決消防法制建設方面存在的突出問題，從法律角度保障我國消防事業(yè)更好更快發(fā)展。

參考文獻

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[2]中華人民共和國消防法，2008.10.

[3]程超，何歡.中外消防法比較研究[J].消防科學與技術，2006，7（4）：548-551.

作者簡介：李麗石，石家莊市消防支隊橋西區(qū)大隊監(jiān)督管理助理工程師。