全面深化改革背景下小產(chǎn)權(quán)房問題探析

郭宇

摘 要：本文提出在適度改革土地使用制度的前提下，對符合城市規(guī)劃和用途管制的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行有限合法化，轉(zhuǎn)化為社會保障性住房。同時加強(qiáng)政府對其監(jiān)督管理，綜合運(yùn)用多項(xiàng)措施消除小產(chǎn)權(quán)房滋生的土壤。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；有限合法化；保障性住房

十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中第十一條規(guī)定：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！盵1]這被少數(shù)人誤讀為小產(chǎn)權(quán)房有望“轉(zhuǎn)正”，讓小產(chǎn)權(quán)房市場再度成為輿論焦點(diǎn)。國土資源部再次明確指出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地并不包括小產(chǎn)權(quán)房，但是小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模的擴(kuò)大，問題的復(fù)雜，解決的困難，已經(jīng)嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，必須引起足夠的重視。

本文所探討的小產(chǎn)權(quán)房，一般是指在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)。

目前小產(chǎn)權(quán)房的存量驚人，全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會公布的數(shù)據(jù)顯示，1995-2010年間全國小產(chǎn)權(quán)房建筑面積累計(jì)約7.6億平方米，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8%。更有說法當(dāng)前小產(chǎn)權(quán)房存量超60億平方米。小產(chǎn)權(quán)房問題具有深刻社會的影響，若不能很好地解決，必然引起房地產(chǎn)市場不穩(wěn)，甚至導(dǎo)致社會危機(jī)。

一、小產(chǎn)權(quán)房存在問題及產(chǎn)生原因

（一）城鄉(xiāng)二元土地制度限制農(nóng)民增收。土地具備資源和資產(chǎn)雙重功能，城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)限制了農(nóng)村土地若想進(jìn)入土地市場獲得資產(chǎn)價值，必須經(jīng)過土地征收轉(zhuǎn)化為國有土地，再作為城市建設(shè)用地投入土地市場。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地這種用途轉(zhuǎn)變所帶來的增值收益存在明顯的分配不均，作為供地主體的農(nóng)民僅僅獲得數(shù)量微薄的征收補(bǔ)償金，甚至不足以滿足失地后正常生活。增值收益中大部分被地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商所攫取。誘導(dǎo)產(chǎn)生了略過土地征收程序，直接進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房，這是農(nóng)民渴望改善生活條件，縮小城鄉(xiāng)收入差距背景下所做出的行為，應(yīng)該綜合予以考慮。

（二）城市商品房價格超出可支付水平。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，越來越多的人群為了更好的學(xué)習(xí)環(huán)境、就業(yè)機(jī)會、生活條件，大批量的涌入城市，城市房屋出現(xiàn)剛性需求。商品的價格圍繞商品的價值上下波動，并受供給和需求的影響。當(dāng)需求大于供給時，其價格會升高。當(dāng)前商品房價格高企，嚴(yán)重超出城市中低收入人群的可支付能力。小產(chǎn)權(quán)房低廉的價格優(yōu)勢正好迎合了中低收入人群對于住房的剛性需求。

（三）社會保障性住房嚴(yán)重欠缺。政府財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)以及社會收入差距擴(kuò)大，致使低收入人群生活無保證，刺激了社會保障體系的發(fā)展和完善。作為解決人民居住問題的前沿陣地，保障性住房已經(jīng)顯露頭角，保障性住房的數(shù)量和質(zhì)量有了顯著提高，著實(shí)保障了一部分人的住房需求。

（四）政府監(jiān)管不力，執(zhí)法不嚴(yán)。中央政府對小產(chǎn)權(quán)房的態(tài)度一直是嚴(yán)令禁止，并充分從法律角度闡述其不合法性。但是小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量并未得到有效遏制。一方面，由于農(nóng)民知識水平偏低，法律意識淡薄，有的甚至秉持法不責(zé)眾的心態(tài)。另一方面，政府的監(jiān)督管理工作存在問題，未形成動態(tài)高效的預(yù)警機(jī)制，沒有從小產(chǎn)權(quán)房萌芽階段遏制小產(chǎn)權(quán)房的增長。

二、解決小產(chǎn)權(quán)房須持謹(jǐn)慎態(tài)度

基于以上小產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生原因的分析，可以看出其具備一定合理性。對于增量房必須執(zhí)行最為嚴(yán)格的限制手段，確保其不再增長。而對于存量房，我們應(yīng)該理性看待，不能盲目對其強(qiáng)制拆除。（1）城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出的“同城同地不同價”的現(xiàn)象限制了農(nóng)民的增收，再將農(nóng)民集資建造的小產(chǎn)權(quán)房強(qiáng)制拆除，必然使得農(nóng)民更加貧困。（2）強(qiáng)制拆除造成建筑資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，且拆遷成本不低。（3）農(nóng)民和已購房者易產(chǎn)生抵觸情緒，甚至激化為群體性事件，不利于社會的安定團(tuán)結(jié)。故小產(chǎn)權(quán)房的解決必須深思熟慮，不能急于求成，否則事與愿違。

三、小產(chǎn)權(quán)房問題解決探析

（一）適度改革土地制度。城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)已然成為限制經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的障礙，必須進(jìn)行深層次的改革，以期促進(jìn)社會的健康發(fā)展。針對農(nóng)村集體土地，主要是賦予農(nóng)民較為完整的土地產(chǎn)權(quán)，使其權(quán)屬清晰、完善，逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，保證農(nóng)民更多的享受土地增值收益。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場不能急于求成，由于土地利用方式不同所帶來顯著收益差距，必然伴隨著大量建設(shè)用地涌入土地市場，一方面影響城市的健康發(fā)展，造成城市土地粗放經(jīng)營，另一方面嚴(yán)重破壞耕地紅線，妨礙中國糧食安全。我們應(yīng)該秉持穩(wěn)中求進(jìn)的態(tài)度，先期進(jìn)行充分的試點(diǎn)準(zhǔn)備工作，為后續(xù)土地制度改革提供必要的理論數(shù)據(jù)。

（二）規(guī)范相關(guān)法律制度。當(dāng)前針對性的法律體系并不健全，應(yīng)盡快完善法律制度，例如在刑法修正案中添加小產(chǎn)權(quán)房違法行為處罰辦法或單獨(dú)立法進(jìn)行規(guī)范，建立起系統(tǒng)全面、覆蓋范圍廣、具有通識性的法律體系。通過法律法規(guī)的建設(shè)，使得各相關(guān)部門得到統(tǒng)籌，形成政策合力，多方協(xié)調(diào)下積極全面的對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行綜合治理。但要防止令出多門，治理雜亂，力求做到集中統(tǒng)一。同時規(guī)范集體建設(shè)用地的審批程序，嚴(yán)格規(guī)范集體建設(shè)用地的建設(shè)，杜絕審批過程中的各種腐敗現(xiàn)象，遏制小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的土壤。

（三）將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)適用房，增加保障性住房供給。國家一般直接投資建設(shè)保障性住房，但由于資金不足，征地補(bǔ)償費(fèi)用高，建設(shè)成本大，兼有貪污腐敗，權(quán)利尋租等諸多問題，致使保障性住房供給不足。在小產(chǎn)權(quán)房日益規(guī)?；⒏邫n化的今天，我們可以在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，對于集中成片，質(zhì)量達(dá)標(biāo)，配套設(shè)施完善的小產(chǎn)權(quán)房實(shí)行政府征收或購買后轉(zhuǎn)化為保障性住房中的經(jīng)濟(jì)適用房。對于購買小產(chǎn)權(quán)房的中低收入人群，其本身具備一定的經(jīng)濟(jì)能力，較為符合經(jīng)濟(jì)適用房申請標(biāo)準(zhǔn)，購買經(jīng)濟(jì)適用房與小產(chǎn)權(quán)房差價不多，可以實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。政府對存量小產(chǎn)權(quán)房的征收或購買不能依靠其現(xiàn)實(shí)價值，而應(yīng)更多考慮其建設(shè)成本，在此基礎(chǔ)上給予一定的補(bǔ)償。因?yàn)槠溥`法行為在先，同時防止土地食利集團(tuán)的產(chǎn)生。這樣的做法有利于解決已購房者的矛盾問題，同時減少政府財(cái)政支出，減輕政府負(fù)擔(dān)，加大保障性住房的規(guī)模，將更多符合標(biāo)準(zhǔn)的人群納入經(jīng)濟(jì)適用房保障范圍。

（四）加大監(jiān)督力度，遏制增量小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生。在現(xiàn)有存量小產(chǎn)權(quán)房分類治理的基礎(chǔ)上，有效遏制增量小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生，需要做到多方協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌安排。首先應(yīng)認(rèn)真識別借助戶籍制度改革、村改居、設(shè)施農(nóng)業(yè)等極具欺騙性的小產(chǎn)權(quán)房，對其更應(yīng)嚴(yán)厲處理，絕不姑息將就。其次加強(qiáng)監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織為謀求高額利潤而產(chǎn)生的供地行為，從根本上斷絕小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的土壤。同時加強(qiáng)對違規(guī)頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證明的地方政府的監(jiān)管，嚴(yán)厲追究責(zé)任人，必要時予以刑事處罰。最后努力構(gòu)建土地管理部門、集體經(jīng)濟(jì)組織、村民個人三級自上而下的監(jiān)督和自下而上的反饋機(jī)制，有效實(shí)現(xiàn)上下協(xié)同，及時治理。最終達(dá) 到的目的是堅(jiān)決叫停準(zhǔn)備建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，強(qiáng)制制止正在建造銷售的小產(chǎn)權(quán)房，徹底根除小產(chǎn)權(quán)房的增長。

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