1949年以來的公務員薪酬改革漸進

麻曉天　張歡

自1949年以來，中國公務人員職級工資制度歷經(jīng)四次改革和一次調(diào)整。

新中國成立初期，在公職干部分配上有供給制和工資制兩套薪酬制度，中共進城干部實行供給制，留用人員和新參加工作人員實行工資制。

1956等級工資制

1956年6月16日，國務院通過了《關(guān)于工資改革的決定》，將全國干部的工資分為30級，全適應同一張工資表，同級別工資相同。為了反映出各地生活成本差異，全國還被分為11個工資區(qū)。

參考國民政府頒布的標準，1946年除“總統(tǒng)”和五院院長等選任官外，文官總共分為37個級別，最高一級的收入僅為最低一級收入的14.5倍。改革后減少到30個級別，但最高一級和最低一級工資收入之差達到了36.4倍。第一類干部每個月有20元工資，每高一類工資標準增加3%，20元的工資在當時能購買144斤米或100斤面條。

1956年工資改革后，公職人員工資總額增加過多，農(nóng)村地區(qū)公職人員工資水平比農(nóng)民收入相對偏高，新參加工作的公職人員工資增長過快，與其他行業(yè)人員收入差距不斷拉開。

中央曾三次降低領(lǐng)導干部的工資標準，行政人員最高工資標準由1956年的644元降為404.8元，降幅37.1%，最高與最低工資標準的倍數(shù)由28縮小到17.6。

盡管有所調(diào)整，但1956年建立的職務等級制度官階差序標準嚴格，建立起了一套官本位體制。

1985結(jié)構(gòu)工資制

等級工資制在確定每個人的工資等級時是以其當時所負的責任、貢獻大小和本人的歷史情況作為依據(jù)。但數(shù)年之后，位高權(quán)重的干部陸續(xù)進入老年期，中青年干部逐步擔負了重要角色，職務變了工資待遇卻不變，改革迫在眉睫。

黨中央、國務院經(jīng)過多次討論批準決定從1985年7月起實行“結(jié)構(gòu)工資制”，改革規(guī)定機關(guān)和事業(yè)單位人員工資由四部分組成：職務工資、基礎(chǔ)工資、工齡津貼以及獎勵工資，突出了崗位因素。

基礎(chǔ)工資按工作人員本人生活費確定。一個職務設(shè)幾個等級的工資標準，上下職務的工資適當交叉，每人按擔任的實際職務及級別領(lǐng)取職務工資，國家主席和總理是辦事員工資的10倍。工齡工資按工作年限每年以0.5元計算，獎勵工資用以獎勵有顯著成績的公務員。

根據(jù)統(tǒng)計，1986年全國職工年平均工資為1271元，黨政機關(guān)和社會團體為1300元。

1985年的工資改革方案也明確了工資分級管理權(quán)限，體現(xiàn)了按勞分配原則，破除了論資排輩的觀念，調(diào)整了工資關(guān)系不平衡的歷史狀況。但問題也接連暴露：工齡津貼的標準太低未能發(fā)揮應有作用；獎金執(zhí)行過程中人人有份；過度強調(diào)職務對工資的決定作用造成了高職位的不當擴張。

1993職級工資制

1993年開始進行了以職級工資制度為主的第三次工資制度改革。改革的主要內(nèi)容是實行職級工資制，設(shè)職務工資、級別工資、基礎(chǔ)工資和工齡工資四個部分，并決定建立正常的工資增長機制。職級工資制度也延續(xù)至今。

1993年工資改革的序言提到了要“防止高定級別、高套職務工資等現(xiàn)象發(fā)生”。此前的工資標準與部分地區(qū)的生活水平有極大脫節(jié)。1993年工資改革中出臺了地區(qū)津貼制度，試圖彌補中央所定工資與地方實際生活水平的差距，還要彌補當?shù)毓珓諉T工資水平與其他企業(yè)工資水平的差距。

地區(qū)津貼又分為艱苦邊遠地區(qū)津貼和地區(qū)附加津貼。地區(qū)附加津貼是根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和生活費用支出等因素來定，同時還要考慮公務員工資水平與企業(yè)職工工資水平的差距。一開始就被賦予極重的任務，但其實際執(zhí)行并不理想。與此同時，通貨膨脹導致“工資價格螺旋”，出現(xiàn)官員“下?！崩顺薄?/p>

2006規(guī)范津補貼

個別地方發(fā)放公務員津貼補貼的名目逐漸失序。中國勞動協(xié)會副會長蘇海南介紹，當時專門就“地區(qū)津貼補貼”現(xiàn)象進行過課題研究，發(fā)現(xiàn)各地擅自發(fā)放的津貼補貼名目達到300多項。

從1996年開始，公務員平均工資的省際差距開始超過全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資省際差距，并在2004— 2006年間達到頂峰，公務員平均工資最高的北京是最低的河南、陜西的3倍多。

因此，2006年工資改革的重要目標就定在了“規(guī)范津補貼”上。

2006年的工資改革直接塑造了今天的公務員薪酬格局。比如“陽光工資”、“同城同待遇”以及“限高、穩(wěn)中、托低”等。

“陽光工資”與“八項規(guī)定”出臺后，一些機關(guān)原先“不上臺面”的收入被取消或變成“明補”，導致改革執(zhí)行情況并不十分理想。

地區(qū)附加津貼制度一直沒有建立健全，缺乏一個地區(qū)之間津貼補貼標準的合理區(qū)間，仍然使各地財政自行發(fā)放，造成津補貼比重過高，且地區(qū)之間很不平衡，引發(fā)多方不滿。

2015職務與職級并行制度改革的調(diào)整

自2006年工資改革后，公務員基本工資大約只占全部工資的30%左右，其余70%為各種津補貼。

這次工資調(diào)整的實際增資幅度并不高，月人均實際增加300元左右。在中國人民大學公共管理學院劉昕教授看來，此次推動職務與職級并行的改革，無法解決公務員工資改革面臨的最根本問題——無論是其中存在的基礎(chǔ)工資偏低的問題，還是隱藏的腐敗風險。這更像是在當前公務員士氣低落的情況下做出的安撫之舉，只是一項“臨時性的修補”。但中國勞動協(xié)會副會長蘇海南認為：“公務員工資配套改革分為幾個層次，一是公務員工資、福利、社保等制度的配套改革；二是與財政體制等的配套改革；三是完善公務員制度等方面的配套改革；四是與其他方面的配套改革?！?/p>

在蘇海南看來，接下來要將“養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進”思路變成現(xiàn)實，公務員建立養(yǎng)老保險制度，與企業(yè)職工處于同一制度框架，實現(xiàn)養(yǎng)老金并軌。

（摘自《南方人物周刊》）