鎮(zhèn)江城市規(guī)劃精細(xì)化管理的五大要素組合

劉鎮(zhèn)

城市規(guī)劃管理是城市規(guī)劃和發(fā)展過程中至關(guān)重要的一環(huán)，規(guī)劃管理的起點(diǎn)和水平的高低將直接決定著城市的品位、生存和可持續(xù)發(fā)展，也與公眾的生產(chǎn)和生活息息相關(guān)。國內(nèi)外各大城市的建設(shè)管理部門都已經(jīng)廣泛運(yùn)用城市精細(xì)化管理理念進(jìn)行城市的建設(shè)和管理，本文借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的城市規(guī)劃精細(xì)化管理經(jīng)驗(yàn)，以推動(dòng)和促進(jìn)鎮(zhèn)江城市規(guī)劃精細(xì)化管理的全面發(fā)展。

一、舊城保護(hù)和新城建設(shè)

在規(guī)劃項(xiàng)目的實(shí)施過程中最為突出的矛盾就是舊城保護(hù)和新城建設(shè)問題。鎮(zhèn)江是一座具有3500多年歷史的中國歷史文化名城，古城建筑不能隨意搬遷，如何讓文物保護(hù)與城市開發(fā)建設(shè)之間和諧發(fā)展是鎮(zhèn)江城市規(guī)劃精細(xì)化管理必須考慮的一大問題。鎮(zhèn)江在城市總體規(guī)劃上也避開古跡另建南徐新城和丹徒新區(qū)等，并對古建筑采取有效的保護(hù)措施，如西津渡等。但一個(gè)城市沒有歷史就不是一個(gè)完美的城市，舊城規(guī)劃改造的關(guān)鍵問題有兩個(gè)：一是繼承城市的歷史精華并將其轉(zhuǎn)換到現(xiàn)在和將來中去；二是優(yōu)化古城環(huán)境。這同樣也是鎮(zhèn)江古城修建中兩個(gè)不可回避的問題。

建議采用德國保護(hù)措施：第一，對古建筑、古文化有選擇性地保留。保留下來的歷史古跡可以為社會(huì)服務(wù)，解決維修和管理經(jīng)費(fèi)的問題。第二，在古城中建立規(guī)模適中的紀(jì)念性廣場。在狹窄彎曲的小巷行走時(shí)，突然出現(xiàn)的歷史性主題廣場讓人眼前一亮，視野開闊，在被歷史吸引和征服的同時(shí)也可以充分享受廣場咖啡座帶來的現(xiàn)代化休閑。第三，鎮(zhèn)江應(yīng)改變重景觀輕生態(tài)、鐘愛草坪而對喬木的保護(hù)力度不足的觀念，在廣場附近栽植大量的喬木，在自然的陽光和空氣中做到歷史和現(xiàn)代的融合。

精致的城市建設(shè)是深化精細(xì)管理工作的基礎(chǔ)，也保證了城市管理的目標(biāo)化、 標(biāo)準(zhǔn)化、精準(zhǔn)化和人性化。

二、建設(shè)項(xiàng)目成本和生命周期

現(xiàn)代化城市的發(fā)展必然會(huì)導(dǎo)致城市部分土地功能的轉(zhuǎn)移，這無形之中就觸及到了建設(shè)項(xiàng)目的成本和生命周期。每個(gè)大型規(guī)劃項(xiàng)目的建立都需要耗費(fèi)大量的資金，然而其旺盛的生命力是城市良性發(fā)展方向的關(guān)鍵。作為規(guī)劃管理部門，在進(jìn)行城市規(guī)劃的過程中不但要分析項(xiàng)目財(cái)務(wù)成本，對環(huán)境、產(chǎn)業(yè)和人民生活的影響也要作為成本來綜合考慮，以便從規(guī)劃的角度引導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)，有效地降低不切實(shí)際的城市經(jīng)濟(jì)負(fù)荷，保證城市規(guī)劃朝著健康的方向發(fā)展。借鑒歐洲規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，建議鎮(zhèn)江從以下幾個(gè)方面延長建筑項(xiàng)目的生命周期。

1.增加項(xiàng)目規(guī)劃的生命周期論證環(huán)節(jié)。在建筑的規(guī)劃審批過程中，除了完成必須的審批手續(xù)，還應(yīng)對建設(shè)項(xiàng)目的生命周期進(jìn)行必要的分析。在分析過程中不能簡單地套用規(guī)范和規(guī)定，而要細(xì)化至每一街道與市中心功能的關(guān)系、人行道的寬度、出入口和室內(nèi)商場的交通線路等方面。周密的規(guī)定可以為建設(shè)和管理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，并盡可能地縮小城市演變過程中的資源浪費(fèi)。在歐洲，對城市規(guī)劃問題的研究相當(dāng)細(xì)致和到位，甚至城市中的垂直綠化都有專人研究；再比如選擇某一區(qū)域設(shè)立城市購物廣場后附近其他地區(qū)一律不得再建大型購物廣場，目的為了保護(hù)購物廣場的利益，有利于購物廣場的良好生存。

2.環(huán)境保護(hù)問題滲透規(guī)劃管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。鎮(zhèn)江也要改變以人口決定用地的做法，改為由生態(tài)環(huán)境承載能力決定城市發(fā)展空間和規(guī)模，即由以往的“需要多少”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸荒芏嗌佟睘橹鳎瑖?yán)格控制城市建設(shè)對自然環(huán)境的負(fù)面影響。

3.組建城市規(guī)劃項(xiàng)目負(fù)責(zé)團(tuán)隊(duì)。城市規(guī)劃項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)由環(huán)境學(xué)、工程學(xué)、法律、運(yùn)輸、設(shè)計(jì)、美學(xué)等各個(gè)領(lǐng)域的人員組成，這樣的組隊(duì)方式使得城市設(shè)計(jì)的目標(biāo)不再是單純地提出具體開發(fā)規(guī)劃，而是構(gòu)造總體設(shè)計(jì)藍(lán)圖、完善城市發(fā)展的過程。

4.構(gòu)建特色創(chuàng)意文化城市。特色創(chuàng)意文化城市是在城市規(guī)劃中融入創(chuàng)意與活力的一種城市發(fā)展模式，可以提高居民滿意度和城市魅力，從而提高城市的國際競爭力。在多元化文化和創(chuàng)造性思維主導(dǎo)世界的時(shí)代，城市規(guī)劃也要兼顧到靈活高效的特點(diǎn)。

三、全局規(guī)劃和局部規(guī)劃

全局規(guī)劃和局部規(guī)劃是一對矛盾，規(guī)劃管理者既要注意它們之間的界限，又要注意它們之間的密切聯(lián)系，這也是擺在鎮(zhèn)江城市規(guī)劃精細(xì)化管理面前的又一大難題。借鑒香港城市規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn)，建議如下。

1.樹立規(guī)劃先行的理念。鎮(zhèn)江目前也早已完成《2002-2020鎮(zhèn)江市城市總體規(guī)劃》，但距離2020年只有八年，進(jìn)一步的規(guī)劃工作也應(yīng)提上日程。

2.規(guī)劃動(dòng)態(tài)化發(fā)展。規(guī)劃管理過程是伴隨社會(huì)的不斷發(fā)展和城市的不斷演變過程而逐步完善的，不斷變化的社會(huì)和城市狀況需要有與之配套的規(guī)劃管理方法和法規(guī)。因此鎮(zhèn)江城市規(guī)劃精細(xì)化管理的過程實(shí)際上也是一個(gè)規(guī)劃探索的過程。以周期長短為例，長期規(guī)劃發(fā)展要留有足夠的彈性，以保證在規(guī)劃的發(fā)展循環(huán)中不斷地修訂和完善；而短期規(guī)劃要有足夠的穩(wěn)定性，對城市的每一個(gè)空間制定出具體的實(shí)施藍(lán)圖。

3.局部要精心、精細(xì)。態(tài)度精心，過程精細(xì)，結(jié)果就會(huì)是精品項(xiàng)目。因此要求每一位鎮(zhèn)江規(guī)劃管理人員也都能立足于本職工作，把目光放在細(xì)節(jié)上，將管理的觸角向小街巷延伸，考慮各個(gè)局部、各個(gè)事件、各個(gè)要素之間的聯(lián)系，做到管理上精雕細(xì)刻、服務(wù)上精耕細(xì)作、技術(shù)上精益求精、花費(fèi)上精打細(xì)算。

四、信息共享和機(jī)構(gòu)分工

目前整個(gè)城市的總體規(guī)劃會(huì)分配到不同的行業(yè)部門，而各個(gè)行業(yè)部門各自為政、自成體系，極易導(dǎo)致三個(gè)問題：一是各部門總體規(guī)劃的推進(jìn)時(shí)間參差不齊，影響整個(gè)規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)度，造成大量的重復(fù)建設(shè)和不良的經(jīng)濟(jì)效益；二是各部門信息交流不暢，使得城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和運(yùn)營（如重大工程的建設(shè)、城市交通監(jiān)察管理、城市防災(zāi)救災(zāi)等）無法綜合運(yùn)用各種數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測、分析和評價(jià)；三是規(guī)劃管理部門信息系統(tǒng)功能強(qiáng)大、數(shù)據(jù)種類多和信息量大，導(dǎo)致規(guī)劃管理者無所適從。

建議以信息現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，以法定圖則為核心，系統(tǒng)整合各類規(guī)劃成果，建立動(dòng)態(tài)更新機(jī)制的規(guī)劃管理工作平臺(tái)，從而解決長期以來困惑規(guī)劃管理的“多頭規(guī)劃”和“規(guī)劃打架”問題，為實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃精細(xì)化管理提供了有效途徑。

五、人與制度

城市規(guī)劃管理的本質(zhì)是為居民提供舒適的居住環(huán)境，從而提高居民在城市的生活質(zhì)量，因此管理中人和制度同樣重要這個(gè)事實(shí)毋庸置疑。借鑒德國和新加坡的的城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)作如下建議。

1.鼓勵(lì)公眾參與規(guī)劃。鎮(zhèn)江在嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定的同時(shí)，對涉及群眾利益的建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、日照及交通、公共服務(wù)設(shè)施配套等控制性指標(biāo)，應(yīng)采取現(xiàn)場和網(wǎng)上公示的辦法，用3-6個(gè)月的時(shí)間廣泛征詢和認(rèn)真答復(fù)公民和社會(huì)各界的意見，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)矛盾，反復(fù)完善規(guī)劃內(nèi)容，確保群眾居住更舒適、安心，從而提升精細(xì)化管理效率。

2.明確的制度下細(xì)化管理流程。香港對每一種管理行為的實(shí)施步驟、時(shí)間、程度都在制度上做出了明確規(guī)定，并細(xì)化管理流程和工作目標(biāo)，固定流程中每個(gè)崗位和責(zé)任。如對街道清潔有“六無”和“五凈”的標(biāo)準(zhǔn)要求；對公務(wù)員的管理規(guī)范資料有六大本、近1米高，其中既有大的規(guī)定也有細(xì)節(jié)要求。

六、注意事項(xiàng)

1.加大精細(xì)化管理的宣傳力度，營造積極學(xué)習(xí)氛圍。鎮(zhèn)江規(guī)劃管理部門需要做好教育宣傳工作，著力培育精細(xì)化管理的制度意識(shí)，讓更多的干部和職工了解它的內(nèi)涵。只有具備了相應(yīng)的理論知識(shí)才能在實(shí)際工作中正確運(yùn)用，鎮(zhèn)江市規(guī)劃局2012年5月頒發(fā)的《關(guān)于在全局系統(tǒng)開展精細(xì)化管理征集活動(dòng)的通知》正是教育宣傳的步驟之一。同時(shí)鎮(zhèn)江規(guī)劃管理部門也需充分借助電視、廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、公益廣告等媒體進(jìn)行廣泛宣傳，進(jìn)一步引導(dǎo)全鎮(zhèn)江人民關(guān)注并積極參與城市精細(xì)化管理活動(dòng)，形成人人關(guān)注、全民參與的良好互動(dòng)氛圍。

2.提供具操作性的“規(guī)劃指引”。為避免和控制鎮(zhèn)江城市規(guī)劃建設(shè)過程中出現(xiàn)的不良現(xiàn)象，鎮(zhèn)江規(guī)劃管理部門除了要進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)和技術(shù)規(guī)范的執(zhí)行以外，還需要出臺(tái)針對各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的具體政策，提供一系列具操作性的“規(guī)劃指引”。鎮(zhèn)江市規(guī)劃局2012年5月頒發(fā)《關(guān)于在全局系統(tǒng)開展精細(xì)化管理征集活動(dòng)的通知》所征集內(nèi)容中包括的精細(xì)化實(shí)施細(xì)則和意見也是“規(guī)劃指引”的一個(gè)關(guān)鍵步驟。但是也要注意的是，在規(guī)劃指引出臺(tái)后，具體操作人員還要適時(shí)反饋與實(shí)際工作不相適應(yīng)的信息，便于及時(shí)修訂有關(guān)制度，以完成從實(shí)踐回到理論的第二次飛躍。

3.落實(shí)到位。精細(xì)化管理一個(gè)連續(xù)的過程，是自上而下的積極引導(dǎo)和自下而上的自覺響應(yīng)的管理模式。規(guī)劃單位各個(gè)職能部門在實(shí)施精細(xì)化管理中都要起主導(dǎo)作用，部門應(yīng)將把每一個(gè)單元工作目標(biāo)分解落實(shí)到崗位、職工身上，真正做到全面具體、職責(zé)明確、定性定量。同時(shí)將精細(xì)化管理內(nèi)容納入各單位各部門及其負(fù)責(zé)人的量化管理目標(biāo)責(zé)任制中，并進(jìn)行綜合考核，將考核成績作為考核部門及其負(fù)責(zé)人工作業(yè)績評價(jià)的重要依據(jù)，以增強(qiáng)其切實(shí)抓好精細(xì)化管理目標(biāo)落實(shí)和督導(dǎo)的積極性。

目前鎮(zhèn)江城市規(guī)劃關(guān)于精細(xì)化理論及建設(shè)實(shí)踐均處于探索和研究階段，本文所提供的建議是否具一定的應(yīng)用價(jià)值，還值得進(jìn)一步研究討論。但可以預(yù)見的是，我國未來城市發(fā)展的重點(diǎn)必將是以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的城市規(guī)劃精細(xì)化管理建設(shè)，因此鎮(zhèn)江也應(yīng)以戰(zhàn)略性的眼光去看待現(xiàn)階段城市規(guī)劃建設(shè)過程中出現(xiàn)的各種問題，認(rèn)識(shí)到信息化發(fā)展的基本規(guī)律及精細(xì)化發(fā)展的必然趨勢。

（作者單位：鎮(zhèn)江勘察測繪研究院）