政府審計監(jiān)督與腐敗治理

崔云　朱榮

[內(nèi)容摘要]政府審計監(jiān)督是腐敗監(jiān)督體系中的重要組成部分，主要通過對權(quán)力的制約和監(jiān)督實現(xiàn)腐敗治理。當(dāng)前，改革、發(fā)展、法治、反腐是主題，政府審計如何在法治框架下實現(xiàn)腐敗治理具有重要的現(xiàn)實意義。本文認(rèn)為，基于政府審計與腐敗之間的關(guān)系，政府審計應(yīng)該從權(quán)力審計、審計信息共享機制、審計監(jiān)督的協(xié)作機制、審計預(yù)警機制、國際借鑒等方面實現(xiàn)腐敗治理。

[關(guān)鍵詞]政府審計；腐敗治理；法治；權(quán)力監(jiān)督

[中圖分類號]F239.44 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1000-8306（2015）06-0133-08

一、引言

黨的十八大報告中指出，“反對腐敗、建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關(guān)注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國?！庇纱丝梢姼瘮栴}的嚴(yán)重性。權(quán)力使人腐敗，絕對的權(quán)力絕對導(dǎo)致腐敗，而沒有制約的權(quán)力必然會走向腐敗。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。由此可見，通過政府審計實現(xiàn)腐敗治理是由現(xiàn)實需求決定的。

從社會學(xué)角度來看，“腐敗”是利用公共權(quán)力獲取個人利益的過程，是一種權(quán)力異化現(xiàn)象，因而，腐敗治理能夠確保權(quán)力主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力。在《聯(lián)合國腐敗治理公約》中，預(yù)防被認(rèn)為是國家腐敗治理的“四大支柱”之一，這也是政府審計職責(zé)之一。從1994年8月公布的《審計法》到國發(fā)[2008]11號文件也可以看出，“促進廉政建設(shè)”是審計立法的目的之一，也是政府審計的法定職責(zé)。2003年以來，“審計風(fēng)暴”引起了社會公眾對政府審計的重視，同時也為中紀(jì)委的“反腐”提供了信息。更重要的是，政府審計發(fā)揮了其本質(zhì)功能，得到了社會的認(rèn)可，特別是社會對政府審計產(chǎn)生了期望，而且從“保險”的角度出發(fā)，社會也需要政府審計運用其專業(yè)知識來發(fā)揮監(jiān)督作用，并緩解政府與社會公眾之間的信息不對稱。對于政府審計，審計監(jiān)督開始逐步走向“全覆蓋”，而對于腐敗，其形式也變得復(fù)雜化和隱蔽化，呈現(xiàn)出“硬腐敗”與“軟腐敗”相結(jié)合、“內(nèi)部腐敗”與“外部腐敗”相結(jié)合、“個人腐敗”與“集體腐敗”相結(jié)合的特征。面對腐敗形式的變化以及數(shù)量的增加，政府審計如何與其他反腐措施相結(jié)合，如何利用其他反腐成果，這對政府審計實現(xiàn)腐敗治理提出了挑戰(zhàn)。

腐敗治理是一個國家或政府的長期任務(wù)，也是完善國家治理的重要內(nèi)容之一。第21屆世界審計組織大會通過的《北京宣言》指出，國家審計要促進國家良治，通過對公共權(quán)力的監(jiān)督，建設(shè)清正廉潔的政府。中共中央印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》也指出，審計監(jiān)督以及經(jīng)濟責(zé)任審計制度等是強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督，確保權(quán)力正確行使的方式之一。國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見（國發(fā)[2014]48號）也提出，要強化審計監(jiān)督作用，推進廉政建設(shè)。在實現(xiàn)腐敗治理的過程中，審計機構(gòu)本質(zhì)上扮演了一個輔助立法機關(guān)的角色，它確保政府履行責(zé)任并對政府施加制裁。同時，政府審計也可以通過監(jiān)督資產(chǎn)申報、政府采購、私有化過程等方式來控制腐敗和提高治理能力，從而為實現(xiàn)腐敗治理提供公共服務(wù)。雖然政府審計發(fā)揮了預(yù)防腐敗、揭露腐敗、遏制腐敗的作用，但其并不能懲治腐敗，因而，對于政府審計實現(xiàn)腐敗治理的關(guān)鍵問題是政府審計應(yīng)該從何處參與腐敗治理。

二、文獻綜述

（一）政府審計與腐敗治理的理論基礎(chǔ)

1.公共受托責(zé)任、政府審計與腐敗。受托責(zé)任（Accountability）是委托人與受托人之間履行義務(wù)的一種責(zé)任關(guān)系，它存在于政治、道德、管理、組織、教育、媒體等各個方面。公共受托責(zé)任則是受托責(zé)任在公共領(lǐng)域的延伸和拓展。在公共受托責(zé)任下，政府有責(zé)任向人民報告其職責(zé)履行情況。為確保信息的有效性、完整性、可靠性，這就需要審計。也就是說，政府審計因公共受托責(zé)任的產(chǎn)生而確立，目的是確保公共受托責(zé)任的有效履行。例如，政府審計確保政府交易的支出、收入和資產(chǎn)符合法律規(guī)定，公共資源符合經(jīng)濟性、效率性和效果性，這是政府審計實現(xiàn)腐敗治理最主要的貢獻。由于政府審計是憲法賦予的，并且審計工作標(biāo)準(zhǔn)由法律規(guī)定，因而政府審計是依法審計。它為確保政府全面履行公共受托責(zé)任服務(wù)，為人民的民主監(jiān)督服務(wù)。具體關(guān)系如圖1所示。

從圖2可以看出，在公共受托責(zé)任下，政府權(quán)力使用為自身謀取利益時腐敗就容易發(fā)生。童文勝認(rèn)為，腐敗是指政府官員濫用公共權(quán)力，給國家、組織、其他公民造成損害的行為，其實質(zhì)是“權(quán)力市場化”或“政府產(chǎn)品商品化”。當(dāng)政府部門權(quán)力過大并且缺乏監(jiān)督時，特定的權(quán)力就為尋租創(chuàng)造了條件，而公共權(quán)力異化就表現(xiàn)為腐敗，即權(quán)力運行軌跡非正?；?/p>

2.政府審計、腐敗與國家治理。腐敗主要由三個因素決定，即壟斷、自由裁量權(quán)和問責(zé)。其中，壟斷和自由裁量權(quán)可以增加舞弊，而問責(zé)可以減少舞弊。壟斷和自由裁量權(quán)體現(xiàn)了主體權(quán)力的大小，而問責(zé)體現(xiàn)了權(quán)力使用的責(zé)任履行。在機制設(shè)計過程中，政府審計是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的制度安排，可以確保權(quán)力的正常使用，實現(xiàn)問責(zé)，從而遏制腐敗。

如圖3所示，政府審計對政府權(quán)力使用的監(jiān)控是防止權(quán)力使用服務(wù)于政府個人，從而達到防止權(quán)力異化。由于政府權(quán)力使用時包括了顯性權(quán)力和隱性權(quán)力，顯性權(quán)力是法律規(guī)定，而隱性權(quán)力則主要來自于個人魅力或與權(quán)力中心的距離。對于政府審計監(jiān)督而言，顯性權(quán)力監(jiān)督更容易，但對于隱性權(quán)力的事前監(jiān)督及事中監(jiān)督則困難較大，因為隱性權(quán)力在使用過程中可能涉及權(quán)力主體的個人判斷。

政府審計權(quán)力監(jiān)控有助于權(quán)力的運行，最終是為了實現(xiàn)國家良治，因為國家良治的標(biāo)準(zhǔn)之一是有效的權(quán)力運行、制約機制和遏制腐敗。因而，從審計目標(biāo)上來說，腐敗治理的邏輯起點是維護國家治理的有效性，政府審計實現(xiàn)腐敗治理的最終目標(biāo)是實現(xiàn)國家良治，即服務(wù)國家治理。

（二）政府審計參與反腐敗的作用路徑

1.審計內(nèi)容的拓展。從審計內(nèi)容來看，政府審計通過預(yù)算執(zhí)行審計、金融審計、國有企業(yè)審計、其他專項審計等，發(fā)現(xiàn)審計問題，從而達到防止腐敗發(fā)生的目的。腐敗的產(chǎn)生與經(jīng)濟責(zé)任的履行密不可分，因而應(yīng)該從經(jīng)濟責(zé)任審計來尋找腐敗治理的有效途徑。另外，問責(zé)審計、合規(guī)性審計和績效審計也有助于腐敗治理。彭華彰等認(rèn)為，應(yīng)該有針對性地從法律、權(quán)力、權(quán)利和道德四個層面提高腐敗治理的有效性，即以法治腐、以權(quán)治腐、以民治腐、以德治腐。匈牙利則采取調(diào)查和試點審計等方式識別高風(fēng)險領(lǐng)域，并設(shè)計有效的腐敗風(fēng)險評估方法，為政府部門提供咨詢服務(wù)。因此，政府審計實現(xiàn)腐敗治理是審計功能的拓展，是由其內(nèi)在性所決定的。

2.審計模式創(chuàng)新。政府審計模式的差異在一定程度上反映了審計的地位，并影響政府審計功能的發(fā)揮。從國際經(jīng)驗來看，政府審計模式主要有立法模式（court model，如法國、意大利、西班牙、葡萄牙、巴西、薩爾瓦多）、委員會模式（board model，如德國、荷蘭、瑞典、阿根廷、尼加拉瓜）、獨立模式（monocratic model，如英國、加拿大、智利、哥倫比亞、墨西哥、秘魯）。目前，我國政府審計隸屬于國務(wù)院行政領(lǐng)導(dǎo)。吳聯(lián)生認(rèn)為，地方政府審計應(yīng)由雙重領(lǐng)導(dǎo)體制轉(zhuǎn)為單一的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，并直接接受審計署的領(lǐng)導(dǎo)。蔡春和蔡利則認(rèn)為，我國可以采取“國家審計委員會+國家審計署”的漸進改革模式，從而可以更好地發(fā)揮政府審計功能。

綜上所述，當(dāng)前對于政府審計遏制腐敗的研究以理論探討為主，但是系統(tǒng)地分析政府審計如何實現(xiàn)腐敗治理的研究較少。從政府審計機制設(shè)計來看，政府審計實現(xiàn)腐敗治理的功能是毋庸置疑的，但是從審計內(nèi)容和審計模式來看，政府審計尚未做到“全覆蓋”，如針對具體權(quán)力對象的審計監(jiān)控。另外，為提高政府審計效率和審計質(zhì)量，還可以從審計方法創(chuàng)新、審計預(yù)警、經(jīng)驗借鑒等角度來探討。

三、政府審計如何實現(xiàn)腐敗治理

政府審計作為法治監(jiān)督體系中的一部分，應(yīng)如何發(fā)揮監(jiān)督功能？在新的法治環(huán)境下，政府審計應(yīng)如何應(yīng)對所面臨的挑戰(zhàn)？如何實現(xiàn)腐敗治理？

（一）權(quán)力審計——推進依法行政

腐敗的產(chǎn)生是因為權(quán)力主體存在為自身謀取利益的機會，因而腐敗治理機制中，事前審計是制衡機制，跟蹤審計是監(jiān)督機制，事后審計是問責(zé)信息保障機制。但是，政府審計監(jiān)控權(quán)力過程中，事前、事中、事后審計具體對象確定則成為一個至關(guān)重要的問題。日前，國務(wù)院60部門集體“曬”權(quán)力清單，彰顯了促進權(quán)力陽光運行的決心，而且權(quán)力清單制度的推行以及權(quán)力運行流程的公開也為政府審計實現(xiàn)腐敗治理提供了契機。無論是政府審計的工作標(biāo)準(zhǔn)還是政府審計的職責(zé)，政府審計都是依法審計。政府審計對權(quán)力進行審計一方面是體現(xiàn)政府審計的依法行政；另一方面是要證保政府依法履行職能，促進政府行權(quán)的法律規(guī)范化，推進依法行政。

經(jīng)濟權(quán)力審計監(jiān)控是審計理論研究的一個新視角。權(quán)力監(jiān)控要明確權(quán)力來源、權(quán)力主體、權(quán)力范圍、權(quán)力運行、權(quán)力運行后果，權(quán)力主體是權(quán)力的使用者，權(quán)力范圍是權(quán)力的使用邊界，權(quán)力運行是權(quán)力主體在權(quán)力邊界內(nèi)使用權(quán)力，權(quán)力運行后果是權(quán)力運行的滿意度。權(quán)力運行軌跡使權(quán)力主體最終達到有效履行公共受托責(zé)任的目的。權(quán)力清單的公布使政府審計對權(quán)力監(jiān)控有了具體對象，更重要的是政府審計要監(jiān)督權(quán)力運行是否在權(quán)力范圍內(nèi)。那么權(quán)力是如何運行的呢？

從圖4可以看出，在權(quán)力清單制度下，政府審計可以有效的審查清單與權(quán)力運行的符合程度，而對權(quán)力運行后果的審計可以有效防止權(quán)力濫用以及責(zé)任倒查機制的履行，結(jié)果公告制度則可以為其他監(jiān)督提供信息支持。

（二）審計信息共享機制——依法公開

當(dāng)官員集體腐敗的人數(shù)越多時，政府審計的成本將更大。在現(xiàn)行的腐敗案件中，部分案件是“牽連案”或“窩案”，這對政府審計提出了挑戰(zhàn)。目前對于各級政府審計往往是“同級審”或“上審下”，但是存在重復(fù)審計或成本過高的問題，因而重要的是高效審計并如實報告審計中存在的問題。從獨立性角度來看，政府審計機構(gòu)獨立性自上而下逐漸減弱，特別是對本級政府的審計。審計署獨立性雖強，但由于審計署自身的人力和物力配備的限制，其又需要各級政府的審計。為減少本級政府部門對政府審計的干預(yù)和影響，在大數(shù)據(jù)時代背景下，審計的信息系統(tǒng)建設(shè)在一定程度上有助于提高政府審計信息質(zhì)量。具體來說，政府應(yīng)建立審計數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)。各級政府審計將審計工作底稿進行信息錄入并層層上傳。相應(yīng)層級設(shè)置權(quán)限以避免數(shù)據(jù)篡改。其優(yōu)點一是上級可以有效監(jiān)督下級部門的審計工作；另一方面信息匯總可以發(fā)現(xiàn)更多的線索，避免集體腐敗。在依法治理體系下，法治是公開透明的規(guī)則之治和程序之治，依法公開能確保國家的公信力。信息共享機制一方面是為了提高工作效率；另一方面是為了更好地提高審計公告質(zhì)量，實現(xiàn)公民的知情權(quán)，同時有利于上級的審計監(jiān)管。

（三）審計監(jiān)督的協(xié)作機制——合力執(zhí)法

黨的十八大報告中指出，對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，需要加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行。另外，為形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》還指出了人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督制度建設(shè)。為實現(xiàn)腐敗治理目標(biāo)，審計監(jiān)督應(yīng)配合其他監(jiān)督主體形成協(xié)作機制。這樣，其發(fā)揮腐敗治理的功能在于一方面為相關(guān)部門提供審計線索；另一方面對專項審計中發(fā)現(xiàn)的問題進行移送后，相關(guān)部門可以進行審計處理及揭露。腐敗是否存在，是否能夠得到揭露，其主要取決于相關(guān)部門對移送線索的審查處理效率。

在實務(wù)中，基于政府審計結(jié)果的社會反響（輿論監(jiān)督、人民監(jiān)督），各監(jiān)督主體的相互配合將有助于提高查處效率，從而可以有效地減少腐敗發(fā)生的頻率。也就是說，腐敗問題的揭露和處理需要各監(jiān)督主體高效率的相互協(xié)作，這需要一個頂層設(shè)計，即對部門的法律職責(zé)、制度規(guī)范、制度執(zhí)行進行細化的設(shè)計。從國務(wù)院督查政策落實首次引入第三方評估也可以看出，單純的依靠一方力量很難提高效率和質(zhì)量，腐敗治理中各部門的相互協(xié)作機制急需建立。

（四）審計預(yù)警機制——健全依法決策

在依法治理體系下，政府審計作為權(quán)力部門需要健全依法決策機制，確保決策制度科學(xué)化、程序正當(dāng)化、過程公開化、責(zé)任明確化，也就是說，政府審計的依據(jù)及決策需要法制化。因而，腐敗預(yù)警機制的建立需要合法化，不能以個人意志為轉(zhuǎn)移，這需要公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體決策等程序的配合。同時，預(yù)警機制的合法化會反作用于其他權(quán)力部門，以預(yù)警促進其決策的法制化。審計預(yù)警機制構(gòu)建的意義在于將政府審計的關(guān)口前移，從政府決策源頭防止腐敗的滋生。

審計預(yù)警機制可以包括信息收集、信息評估、信息分析、信息報告等，這當(dāng)中關(guān)鍵是如何進行信息評估，即構(gòu)建預(yù)警指標(biāo)體系。由于腐敗主要來自于權(quán)力的運用，因而，腐敗風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)的設(shè)計要針對個人權(quán)力運行軌跡。另外，權(quán)力主體的外部環(huán)境也可能影響權(quán)力的運行，因而，腐敗預(yù)警體系的構(gòu)建主要體現(xiàn)在權(quán)力運行和權(quán)力主體兩個方面。指標(biāo)體系的數(shù)據(jù)以政府審計工作和問卷調(diào)查為來源，根據(jù)專家設(shè)置的安全閾值及權(quán)重，運用科學(xué)的統(tǒng)計方法識別腐敗風(fēng)險預(yù)警。其中，權(quán)力運行分析是從權(quán)力運行軌跡判斷可能存在的腐敗風(fēng)險；權(quán)力主體分析主要是從可能影響權(quán)力主體使用權(quán)力的角度來評價，因為大量的“腐敗”案件中涉及親屬、朋友的社會關(guān)系；差異為實際值減去閾值，可以判斷某個風(fēng)險點；綜合值為差異與權(quán)重的乘積，可以判斷風(fēng)險點是否重要。所有指標(biāo)的綜合值可以對腐敗風(fēng)險做出預(yù)警。

腐敗風(fēng)險的預(yù)警機制是一個動態(tài)的過程，因而，腐敗風(fēng)險的審計預(yù)警指標(biāo)設(shè)計要與社會發(fā)展相適應(yīng)。另外，政府審計可以直接參與腐敗風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)的設(shè)計與評價，因為政府審計可以通過工作底稿直接獲取指標(biāo)的相關(guān)數(shù)據(jù)。同時，政府審計還可以作為第三方直接參與問卷調(diào)查，以保證問卷的真實性。

（五）國際審計借鑒——完善法治

法治框架下的國家審計實現(xiàn)腐敗治理必須從我國基本國情出發(fā)，在總結(jié)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上汲取中華法律文化精華，借鑒國外法治環(huán)境下的反腐敗經(jīng)驗形成中國特色的腐敗治理。2003年，巴西政府部門開展了一項前所未有的反腐敗項目，主要是針對市政府支出的隨機審計，目的是防止公共部門對公共資金的濫用，培養(yǎng)民間團體參與公共支出的控制。選舉的規(guī)則強化了公共受托責(zé)任，在防止政府人員腐敗中起了關(guān)鍵的作用。在審計過程中，匈牙利審計署則是進行了全國范圍的大規(guī)模問卷調(diào)查，并采用“五步評估法”的腐敗風(fēng)險評估方法，從而有效識別腐敗風(fēng)險。另外，從審計范圍來說，匈牙利審計署以顧問身份加入國家反腐治理的“咨詢委員會”服務(wù)國家治理。波蘭政府審計則參與法律、政策制定的咨詢與指導(dǎo)，監(jiān)督法律運行。捷克政府審計還參與國際反腐敗審計的合作，并積極實施反賄賂公約。

政府審計實現(xiàn)腐敗治理是審計功能的拓展，是由其內(nèi)在性所決定的。為提高政府審計在實現(xiàn)腐敗治理中的作用，政府審計需要加強其法律要求權(quán)，以執(zhí)行首次調(diào)查，發(fā)起審計鑒證對象，提高與其他機構(gòu)的互補，從而使政府審計直接參與腐敗治理。在全面推進依法治國的環(huán)境下，法治環(huán)境正逐步完善，政府審計用法治化思維和法治方式治理腐敗。但是，政府審計真正實現(xiàn)腐敗治理一方面需要國家法治環(huán)境的完善，如憲法的完善、立法體制的健全等；另一方面也還需要政府審計認(rèn)真守法，嚴(yán)格用法，公正執(zhí)法。

責(zé)任編輯：鄧康林