奉化市加強部門預(yù)算改革的實踐與思考

許金松

摘 要：隨著奉化市部門預(yù)算改革的不斷深入，部門制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。文章闡述了奉化市部門預(yù)算改革的主要做法及成效，分析了當(dāng)前部門預(yù)算改革中存在的主要問題，并提出相應(yīng)的完善建議和對策。

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算 預(yù)算改革 財政管理 存在問題 完善措施 做法成效

中圖分類號：F810.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-153-03

部門預(yù)算改革是財政改革的重點，奉化市自2000年開始試編部門預(yù)算開始，經(jīng)過10多年的改革與實踐，部門預(yù)算改革工作不斷規(guī)范、科學(xué)和提高，改革的成效逐步顯現(xiàn)，得到了部門、社會的認(rèn)可。為促進部門預(yù)算改革的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，筆者結(jié)合浙江省奉化市的具體情況，對部門預(yù)算改革談幾點粗淺的認(rèn)識。

一、奉化市部門預(yù)算改革的主要做法及成效

（一）創(chuàng)新運行機制，建立較為完整的部門預(yù)算框架體系

1.在預(yù)算編制內(nèi)容上，堅持以零基預(yù)算為基礎(chǔ)的綜合預(yù)算，完整反映收支情況，提高了統(tǒng)籌財政資金能力。目前，奉化市已將部門所有收支全部納入預(yù)算管理，實現(xiàn)預(yù)算的綜合平衡。在財力分配上，將財政一般預(yù)算、基金預(yù)算和其他收入統(tǒng)一作為部門預(yù)算年度的預(yù)算收入。在支出安排上，統(tǒng)籌考慮部門的各項資金，財政部門依照財政負(fù)擔(dān)口徑和定額標(biāo)準(zhǔn)，按個人部分、公用部分和事業(yè)發(fā)展的順序，采用“零基預(yù)算”的方法核定部門支出需求。在預(yù)算執(zhí)行上，實行一個部門一本預(yù)算，部門預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，各部門、各單位必須嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，不得隨意突破，不得隨意追加預(yù)算，對確實要進行調(diào)整預(yù)算的，必須報經(jīng)市政府審核同意。

2.在預(yù)算管理機制上，堅持預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督的相對分離，互相配合、互相制約，進一步提高預(yù)算管理質(zhì)量和效率。以部門預(yù)算管理為基礎(chǔ)，由預(yù)算科全權(quán)負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作，統(tǒng)一掌握預(yù)算編制政策與標(biāo)準(zhǔn)，審核、編制、確定各個部門的預(yù)算終審；行社科、農(nóng)財科、基財科等業(yè)務(wù)部門專門負(fù)責(zé)預(yù)算初審和預(yù)算的執(zhí)行；國庫科統(tǒng)一管理財政預(yù)算資金賬戶，辦理資金的撥付、管理部門預(yù)算資金的使用，編制財政總決算；財監(jiān)科負(fù)責(zé)監(jiān)督職能。各部門明確職權(quán)，各負(fù)其責(zé)，使預(yù)算全過程做到公正、公平、透明。

3.在預(yù)算編制形式上，堅持“二上二下”的程序。奉化市每年的預(yù)算安排，由財政部門給各單位布置預(yù)算表式，各單位按預(yù)算表式要求申報預(yù)算，財政部門在人大批準(zhǔn)的大盤子下給各單位批復(fù)預(yù)算，從程序上說，屬于“二上二下”的方式。實行“二上二下”環(huán)節(jié)，不僅提高了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，而且使各部門對財政工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到保障，加快了預(yù)算公開化和民主化的進程。

4.在預(yù)算內(nèi)容公開上，自覺接受外界的監(jiān)督。為進一步提高預(yù)算的公開透明度，該市每年將年初預(yù)算資料和部門細(xì)化預(yù)算資料報送人大審議，年中年末還向人大匯報預(yù)算執(zhí)行情況和財政決算報告。同時，向社會公開公共財政收支預(yù)算和政府性基金預(yù)算，截至2014年底，該市64家預(yù)算單位和11個鎮(zhèn)街道都公開了部門預(yù)算，所有支出除涉密內(nèi)容外全部細(xì)化到項級科目，“三公經(jīng)費”預(yù)算隨部門預(yù)算一并公開。

（二）改進預(yù)算管理方式，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容

1.分類確定預(yù)算編制方法，明確預(yù)算編制重點。各類支出預(yù)算取消基數(shù)加增長的方法，按照預(yù)算年度編制口徑和事項輕重緩急，對人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、專項經(jīng)費預(yù)算分開編制后再匯總。一是人員支出用加法，根據(jù)編委下達(dá)的“三定”方案編制數(shù)和財政供給的在職、離退休、遺屬精減人數(shù)，按照財政供給范圍和供給比例，逐人逐項核定個人工資性支出。二是公用支出用乘法，結(jié)合當(dāng)年可支配財力和事業(yè)發(fā)展的需要，制定出公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)，分類分檔編制公用經(jīng)費預(yù)算，由單位包干使用，超支不補，結(jié)余留用。三是項目支出用排隊法，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和財力可能，由預(yù)算單位提交項目支出預(yù)算報告，包括項目可行性報告、項目編列依據(jù)、必要性及社會濟效益等；財政部門組織人員按相關(guān)規(guī)定進行評審；對通過評審項目，分輕重緩急，提出項目支出預(yù)算建議數(shù)。

2.深化預(yù)算編制改革，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容。近年來，奉化市依據(jù)逐步完善的預(yù)算編制軟件和國庫集中支付系統(tǒng)對預(yù)算編制模式進行了多項改革，一是創(chuàng)新財政統(tǒng)發(fā)工資指標(biāo)管理方式。針對過去因人員變動引起的人員支出預(yù)算指標(biāo)變動頻繁易出錯的現(xiàn)象，通過與人事局商定，將全額由財政一般預(yù)算安排工資的人員，全部納入到財政統(tǒng)發(fā)工資范圍，對于統(tǒng)發(fā)工資項目，專門設(shè)立人員經(jīng)費中的統(tǒng)發(fā)工資項目，按照實際統(tǒng)發(fā)額予以保障，平時不予追加，年終統(tǒng)一結(jié)算。二是進一步細(xì)化二級預(yù)算單位的預(yù)算編制，將原由一級單位預(yù)算執(zhí)行中分解的項目資金盡量在年初預(yù)算中進行細(xì)化，并落實到具體二級單位；要求年初預(yù)算由二級單位直接編報，提高預(yù)算編制的嚴(yán)肅性和規(guī)范性，減少了代編預(yù)算。三是規(guī)范財務(wù)非獨立核算單位的預(yù)算編制，將其統(tǒng)一歸并到局本級填報，指標(biāo)也統(tǒng)一下達(dá)到局本級，減少了預(yù)算指標(biāo)管理中的虛設(shè)單位現(xiàn)象。

3.引入大小專項管理辦法，明確專項資金用途。從2014年預(yù)算編制開始，奉化市提出并實施大小專項管理。在保持基本預(yù)算編制不變的前提下，將項目預(yù)算分為大專項和小專項。其中小專項主要是為完成本單位職責(zé)和具體項目而安排的項目；大專項主要包括支農(nóng)項目、基本建設(shè)項目、工業(yè)商貿(mào)類項目和其他類項目，不得用于基本支出。

4.實行政府采購預(yù)算制度，擴展部門預(yù)算編制范圍。在實行部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，將政府采購預(yù)算納入部門預(yù)算的范疇，各預(yù)算單位將基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算中需要進行政府采購的項目，按照政府采購項目分類、采購品目、數(shù)量、金額和資金來源編制政府采購預(yù)算，業(yè)務(wù)部門在審核各單位上報的政府采購預(yù)算基礎(chǔ)上，匯總后形成政府采購預(yù)算表，提供給政府采購部門，實現(xiàn)了部門預(yù)算與政府采購的有效銜接。

（三）創(chuàng)新預(yù)算資金管理模式，提高資金使用效益

1.推進國庫集中收付制度改革，確保部門預(yù)算資金安全高效。實行國庫集中支付制度，解決了由于資金分配交叉造成難以整體控制的問題，使財政資源達(dá)到最優(yōu)配置，克服財政資金被部門擠占和挪用的問題，保證預(yù)算資金的及時、足額支付，有利于對部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，有利于政府采購制度的執(zhí)行。

2.加強結(jié)余資金管理。將結(jié)余資金的使用同編制部門預(yù)算有機結(jié)合起來，對于當(dāng)年度已完工的項目結(jié)余資金和各部門結(jié)余的基本經(jīng)費指標(biāo)不予結(jié)轉(zhuǎn)；對于年度預(yù)算執(zhí)行后需繼續(xù)使用的結(jié)余資金，統(tǒng)籌用于編制下一年度部門預(yù)算；通過加強對各部門結(jié)余資金的清理和整合，促使單位在重視增量分配的同時，加強存量調(diào)整。

3.加強財政資金績效評價。奉化市在加強事后績效評價的基礎(chǔ)上，從2014年開始，對項目資金實行事前預(yù)算績效，強化項目績效目標(biāo)管理，規(guī)范績效目標(biāo)申報、審核。所有新增大專項必須申報績效目標(biāo)，延續(xù)大專項中繼續(xù)選擇部分重點項目實施預(yù)算績效管理。各部門作為預(yù)算績效管理的主體，要按規(guī)定要求做好項目的績效目標(biāo)申報工作，未按規(guī)定要求申報績效目標(biāo)的，不予納入預(yù)算安排，從源頭上加強專項資金績效管理工作。

（四）運用“金財工程”，提高預(yù)算管理水平

1.加強基礎(chǔ)信息收集，建立和完善部門預(yù)算信息庫。奉化財政局以寧波金財工程預(yù)算編制軟件為依托，建立了基礎(chǔ)資料信息數(shù)據(jù)庫，為部門預(yù)算的編制打下了堅實的基礎(chǔ)，部門預(yù)算管理更加科學(xué)化和系統(tǒng)化。一是建立了人員基本情況數(shù)據(jù)庫。對單位供給類型和編制人數(shù)、實有人數(shù)、領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)和學(xué)生人數(shù)等建庫立檔，進一步規(guī)范了人員經(jīng)費的管理。二是建立了機動車輛情況數(shù)據(jù)庫，通過每年對單位的機動車輛進行統(tǒng)計核實，有利于加強車輛的使用管理。三是建立了政府采購數(shù)據(jù)庫。各單位按政府采購項目分類、采購品目、數(shù)量、金額和資金來源編制政府采購預(yù)算，由財政部門進行審核，有利于控制政府采購行為。

2.應(yīng)用現(xiàn)代信息處理技術(shù)，提高預(yù)算編審效率和質(zhì)量。編制部門預(yù)算需要處理大量的數(shù)據(jù)資料，離不開先進的技術(shù)手段支持。目前，該市使用的預(yù)算編審系統(tǒng)是寧波財政管理信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)已實現(xiàn)多次升級換代，數(shù)據(jù)處理、分析能力大幅度提高，同時也提高了部門預(yù)算編審效率和質(zhì)量，為該市預(yù)算編制改革的發(fā)展提供了有力的技術(shù)支持。同時，通過國庫集中支付平臺，將預(yù)算編制和執(zhí)行管理信息系統(tǒng)進行銜接，把部門預(yù)算、指標(biāo)管理、資金撥付、國庫支付統(tǒng)一納入“金財工程”平臺，實現(xiàn)了對財政資金全程監(jiān)控，及時反映資金分配管理的整體情況，財政業(yè)務(wù)相互聯(lián)系、信息資源充分共享、資金管理透明度高、資金運行效率大大提高。

二、部門預(yù)算改革取得的初步成效

經(jīng)過多年的實踐和探索，奉化市的部門預(yù)算改革取得了較大發(fā)展，較之傳統(tǒng)的匯總預(yù)算，部門預(yù)算逐步發(fā)揮出其優(yōu)越性：

1.預(yù)算的約束力進一步得到加強。一是強化了政府預(yù)算的統(tǒng)一性。通過編制部門預(yù)算，部門收支在一本預(yù)算中反映，實現(xiàn)了一個部門一本預(yù)算，不僅使政府和財政部門全面掌握了各部門各類資金的使用情況，同時也向人大遞交了一本“明白賬”，為人大監(jiān)督提供了實在的基礎(chǔ)。二是增強了政府預(yù)算的嚴(yán)肅性。采用部門預(yù)算編制方法，細(xì)化了預(yù)算編制，克服了代編預(yù)算的盲目性，預(yù)算資金落實到項目后，不允許隨意調(diào)整，減少了預(yù)算執(zhí)行中隨意變動的現(xiàn)象，也使預(yù)算的時效性大為增強，既易于預(yù)算執(zhí)行，又充分體現(xiàn)出預(yù)算的剛性。

2.預(yù)算的科學(xué)性進一步得到提高。建立在綜合預(yù)算及零基預(yù)算基礎(chǔ)上的部門預(yù)算，使財政得以全面審視部門的各項收入總規(guī)模和履行職責(zé)所必需的資金需求，有助于理順部門之間的資金供求關(guān)系及正常經(jīng)費與事業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系。部門預(yù)算在“保工資、保運轉(zhuǎn)、求發(fā)展”的原則下，依照個人部分、公用部分和事業(yè)發(fā)展的順序逐項核定和公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)的相對統(tǒng)一，改善了部門之間苦樂不均的狀況。

3.資金使用效益進一步得到體現(xiàn)。一是將各部門的基金預(yù)算收入、經(jīng)營收入和其他收入全部拿進來統(tǒng)籌安排，這在當(dāng)前財政資金困難的情況下，很大程度上解決了地方財政收入季節(jié)性的不均衡與支出的均衡性之間存在的矛盾，增強了政府的宏觀調(diào)控能力。二是強化了財政部門對單位預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督手段，變突擊檢查為日?？刂?，變事后監(jiān)督為事前管理，完成了對收入繳庫和支出撥付的全程監(jiān)控，使政府預(yù)算支出與部門財務(wù)支出一致，保證預(yù)算信息的真實。對部門財務(wù)管理從資金管理轉(zhuǎn)移到指標(biāo)控制，既實現(xiàn)了指標(biāo)、資金分離運行的管理操作模式，又確保了財政性資金使用安全高效。

三、需進一步探索解決的幾個問題

通過多年的部門預(yù)算編制實踐，奉化市在預(yù)算安排和編制上逐步程序化、規(guī)范化，在實際操作上也取得了一些有效的嘗試和探索經(jīng)驗，但還有一些問題需要進一步探索解決：

1.預(yù)算編制、審批時間存在不適應(yīng)問題。預(yù)算年度與人代會審批時間不夠銜接，按道理應(yīng)要求政府預(yù)算草案在預(yù)算年度前，由各級人大完成審批任務(wù)及各項法定程序，而市級人代會一般要在2、3月份才召開，致使預(yù)算年度的起始日先于人代會審批日，這就意味著一年有幾個月時間存在無預(yù)算執(zhí)行的問題，弱化了預(yù)算的法律嚴(yán)肅性。

2.部門預(yù)算編制改革與相關(guān)制度不銜接，甚至互相矛盾。首先是部門預(yù)算“一上預(yù)算”一般要求在當(dāng)年的10月份之前均要上報，而各部門對下一年度的具體工作、具體計劃等有時都未確定，致使單位的收支計劃和一部分專項支出細(xì)化不了，預(yù)計不準(zhǔn)，造成一部分不可預(yù)見的支出，從而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中調(diào)整和追加預(yù)算情況的頻繁發(fā)生。其次，零基預(yù)算的原則與國家有關(guān)法定支出政策之間有矛盾。比如，科技、教育、農(nóng)林水等，國家有關(guān)部門有增長幅度或占支出比重要求，實質(zhì)上就是基數(shù)加增長，與“零基預(yù)算”的原則相矛盾。

3.在部門預(yù)算的執(zhí)行過程中，預(yù)算剛性不強，約束力不夠。目前預(yù)算制度仍不能有效地約束政策制定過程。年初，財政部門根據(jù)宏觀及微觀發(fā)展環(huán)境合理測定收入及財力，將支出預(yù)算數(shù)下達(dá)給各部門之后，政府仍有可能根據(jù)經(jīng)濟形勢對收入任務(wù)進行調(diào)整。同時，在預(yù)算執(zhí)行的過程中，各級政府有可能制定新的政策，要求財政部門安排相應(yīng)的資金。而在大多數(shù)情況下，這些政策會形成一種強制性的支出，中央及上級政府并不為這些政策的實施提供配套資金或只提供部分資金。

4.預(yù)算編制和績效工作有待細(xì)化。一是由于主客觀原因，上級轉(zhuǎn)移支付和部門結(jié)余資金尚未完全納入年初部門預(yù)算編制內(nèi)容，預(yù)算完整性有待有進一步完善。二是預(yù)算監(jiān)督、財政績效評價方法有待于創(chuàng)新，成果應(yīng)用尚不明顯。

四、進一步完善部門預(yù)算改革的措施

1.進一步完善部門預(yù)算制度，加強相關(guān)配套的制度建設(shè)，為部門預(yù)算提供可靠的制度保障。部門預(yù)算立法時要注意跟其它已有法律法規(guī)的銜接，上級政府要盡量減少預(yù)算執(zhí)行中間出臺政策或執(zhí)行政策期限前沿的現(xiàn)象。要找準(zhǔn)編制時間的提前和預(yù)算準(zhǔn)確性的結(jié)合點，增強工作的前瞻性和預(yù)見性，在不損害預(yù)算準(zhǔn)確性的基礎(chǔ)上適當(dāng)提前預(yù)算編制時間。

2.進一步盤活存量資金管理。統(tǒng)籌考慮將上級轉(zhuǎn)移支付和部門結(jié)余資金有效納入年初部門預(yù)算編制內(nèi)容。對部門結(jié)轉(zhuǎn)資金，要督促加快支出，連續(xù)二年及以上仍未支出的結(jié)轉(zhuǎn)資金，一律由地方財政收回統(tǒng)籌使用。加強專項資金的清理和整合，清理投向競爭性領(lǐng)域的專項資金、調(diào)整涉及產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的專項資金（轉(zhuǎn)為基金），圍繞重點區(qū)域、（下轉(zhuǎn)第157頁）（上接第154頁）重點事項整合跨部門和部門內(nèi)部的專項資金，努力實現(xiàn)“集中財力辦大事”。

3.強化預(yù)算的約束機制，增強預(yù)算執(zhí)行力度。一要認(rèn)真落實各項預(yù)算制度，創(chuàng)新執(zhí)行機制，不斷增強預(yù)算執(zhí)行的時效性和均衡性。二要加強預(yù)算執(zhí)行情況分析，及時掌握預(yù)算執(zhí)行進展。三要縱橫聯(lián)動，建立預(yù)算執(zhí)行溝通、機制和預(yù)算執(zhí)行分析例會制度，不斷提高預(yù)算管理水平。四是整合大小專項，將“小專項”并入基本支出中，而僅存的“大專項”即為真正意義上的“專項支出”，并列入項目庫實施動態(tài)監(jiān)控。

4.注重結(jié)果應(yīng)用，發(fā)揮績效評價工作實效。以編制三年滾動預(yù)算為契機，加強對公共部門的績效考評，以財政支出績效評價為重點，擴展到對預(yù)算績效的全面管理，將績效管理融入預(yù)算管理各方面，實現(xiàn)預(yù)算管理與績效管理的有機結(jié)合。推行第三方績效評價，建立評價指標(biāo)體系，強化績效問責(zé)，提高績效評價質(zhì)量和公信力。實行“負(fù)面清單”管理制度，開發(fā)相應(yīng)軟件建立專項資金使用信息化管理平臺，對各種失信失范行為以及失效項目進行記錄。加大評價結(jié)果信息公開力度，對事關(guān)民生的項目，經(jīng)過規(guī)范程序后向社會公開，主動接受群眾監(jiān)督，增強財政資金使用的公開性和透明度，使績效評價工作進一步發(fā)揮實效。

5.進一步深化部門預(yù)算配套改革。推進各項改革協(xié)調(diào)并進，加強配套聯(lián)動，使之相互促進、相輔相成，構(gòu)建改革配套措施體系，推動公共財政支出改革不斷深化。一是進一步探索創(chuàng)造標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化預(yù)算體系，最大限度地削減自由裁量權(quán)，做到預(yù)算公正、公平、公開和透明。二是進一步深化政府采購和國庫集中支付改革，實現(xiàn)與部門預(yù)算改革的進一步對接。三是要強化技術(shù)手段支撐。部門預(yù)算是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，工作量大，需要應(yīng)用現(xiàn)代科技成果，減少工作量，提高預(yù)算工作效率和準(zhǔn)確性。

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（作者單位：奉化市財政局 浙江奉化 315500）（責(zé)編：李雪）