你要“省管縣”強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，我要“縣改區(qū)”壯大城市

一些地級(jí)市急于撤縣設(shè)區(qū)，是因?yàn)槁牭斤L(fēng)聲，擔(dān)心“省管縣”以后“地級(jí)市的發(fā)展受到限制”。

研究發(fā)現(xiàn)，撤縣設(shè)區(qū)在調(diào)整后的五年內(nèi)對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有促進(jìn)作用，但呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢(shì)，到第五年幾乎降到零。

“我們的行政區(qū)劃調(diào)整是太多而不是太少了?？偸且?yàn)楦鞣N需要，不停調(diào)整改變行政區(qū)劃。”

南方周末記者 譚暢 發(fā)自廣州

將城市周邊的縣或縣級(jí)市改成“區(qū)”，納入城市行政區(qū)范圍。這樣的行政區(qū)劃調(diào)整，每年全國(guó)會(huì)發(fā)生多少次？

在最“狂熱”的2000年，這個(gè)數(shù)字是36，之后兩年每年不少于20例。2004年至2011年是長(zhǎng)達(dá)8年的低潮期，其中3年一例也沒有發(fā)生。

如今，“撤縣設(shè)區(qū)”再掀浪潮。

根據(jù)民政部“全國(guó)行政區(qū)劃信息查詢平臺(tái)”公布的信息，2014年，國(guó)務(wù)院批復(fù)了28例撤縣設(shè)區(qū)的申請(qǐng)。2015年截至8月1日，國(guó)務(wù)院批復(fù)了17例。此外，南方周末記者從陜西渭南市華縣民政局確認(rèn)，國(guó)務(wù)院在10月中旬正式批復(fù)了陜西省政府《關(guān)于渭南市部分行政區(qū)劃調(diào)整的請(qǐng)示》，同意撤銷華縣，設(shè)立渭南市華州區(qū)。

更多的撤縣設(shè)區(qū)申請(qǐng)還在民政部里“排隊(duì)”。湖南懷化市規(guī)劃局工作人員何方洪做了一個(gè)統(tǒng)計(jì)，截至2014年2月，有188個(gè)地方縣政府已上交撤縣設(shè)區(qū)申請(qǐng)，等待批復(fù)。例如湖南懷化市的中方縣，2013年底就交了改區(qū)申請(qǐng)，不過(guò)至今未獲批。

“后來(lái)的變動(dòng)太大，統(tǒng)計(jì)沒法精確了。有很多新地方交申請(qǐng)，也有一會(huì)兒說(shuō)縣改區(qū)，一會(huì)兒說(shuō)縣改市的?！焙畏胶楦嬖V南方周末記者。

在復(fù)旦大學(xué)中國(guó)歷史地理研究所教授周振鶴看來(lái)，撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)質(zhì)是為城市化留下后備空間。

“撤縣設(shè)區(qū)很明白地就是行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)一體的表征?！彼诨貜?fù)南方周末記者的郵件中寫道，“總的說(shuō)來(lái)，我們的行政區(qū)劃調(diào)整是太多而不是太少了?！?/p>

和“省管縣”賽跑

這一波撤縣設(shè)區(qū)，潮起于“省管縣”改革的步步深化。中國(guó)從1992年開始試行“省管縣”改革。2009年財(cái)政部要求，在2012年底前，在全國(guó)（民族自治區(qū)除外）推開省直管縣財(cái)政改革。

中共十八大、十八屆三中全會(huì)提出，優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索省直管縣改革?！笆」芸h”開始從財(cái)政領(lǐng)域進(jìn)入行政領(lǐng)域。

一位參與行政區(qū)劃改革論證的匿名專家告訴南方周末記者，一些地級(jí)市急于撤縣設(shè)區(qū)，是因?yàn)槁牭斤L(fēng)聲，擔(dān)心“省管縣”以后“地級(jí)市的發(fā)展受到限制”。

“沒有人明確說(shuō)，但從我具體接觸的一些案例來(lái)看，這種企圖是存在的。”中山大學(xué)城市化研究院院長(zhǎng)李郇說(shuō)，有的地級(jí)市怕它代管的縣被省里全拿完，所以趕緊并成自己的區(qū)。

傳統(tǒng)意義上的“縣”是一種地域型政區(qū)，呈面狀，與農(nóng)業(yè)社會(huì)相對(duì)應(yīng)。而在農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡中，呈點(diǎn)狀的城市型政區(qū)應(yīng)運(yùn)而生。

在中央層面，無(wú)論撤縣設(shè)區(qū)還是撤縣設(shè)（縣級(jí)）市，都響應(yīng)了“新型城鎮(zhèn)化”的號(hào)角。

2013年12月，民政部部長(zhǎng)李立國(guó)在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō)，并非多數(shù)縣都能改市、改區(qū)。只有人口密度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)集聚的人口，尤其是非農(nóng)業(yè)人口達(dá)到城市化的標(biāo)準(zhǔn)，并且各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)達(dá)到城市化的程度，才構(gòu)成撤縣設(shè)市和撤縣改區(qū)的條件。

目前參考的設(shè)市、設(shè)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)制定于二十多年前，2014年10月，民政部發(fā)布了市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的征求意見稿。民政部區(qū)劃地名司工作人員告訴南方周末記者，新標(biāo)準(zhǔn)仍在醞釀中，“年內(nèi)無(wú)法出臺(tái)”。

但對(duì)地方而言，是否要撤縣，撤縣后到底設(shè)市還是設(shè)區(qū)，是一個(gè)真問(wèn)題。并非標(biāo)準(zhǔn)具備就水到渠成。

2013年，浙江湖州市希望將長(zhǎng)興縣改成區(qū)，引發(fā)縣里集體抗議，兩百多名老干部上書縣委，縣委四套班子全部反對(duì)。長(zhǎng)興作為浙江財(cái)政“省直管縣”，八成財(cái)政留給自己，二成交給省里。若變成區(qū)，一半要交給湖州。（詳見南方周末2013年5月16日《撤縣設(shè)區(qū)？長(zhǎng)興不高興》）

浙江是“省管縣”的先行者，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，長(zhǎng)興原本打的是撤縣設(shè)市的算盤。與湖州市矛盾公開后，無(wú)論設(shè)市、設(shè)區(qū)，都偃旗息鼓。一位當(dāng)?shù)刂槿耸扛嬖V南方周末記者，市里、縣里換過(guò)一撥領(lǐng)導(dǎo)，在任者現(xiàn)對(duì)長(zhǎng)興撤縣一事絕口不提。

“撤縣設(shè)區(qū)和省直管縣是有沖突的。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政系教師高琳分析，省直管縣的目的是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，做大縣。而撤縣設(shè)區(qū)剛好相反，核心目的是增加城市的聚集效應(yīng)，做大地級(jí)市經(jīng)濟(jì)。

和財(cái)政緊密關(guān)聯(lián)的，還有土地。

江西南昌市南昌縣將“做好撤縣設(shè)市的申報(bào)工作”寫進(jìn)了2014年政府工作報(bào)告，但申請(qǐng)上交后遭到市里否決。

據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，2015年7月，南昌市市長(zhǎng)在會(huì)議上痛陳南昌城市面積小，全國(guó)省會(huì)倒數(shù)。話音未落，國(guó)務(wù)院同意撤銷南昌市新建縣，設(shè)立新建區(qū)，南昌市區(qū)面積擴(kuò)容6倍。

2015年10月30日，南方周末記者致電南昌縣民政局，工作人員告知：“改市不可能了，上面不同意。我們也沒有改區(qū)的打算，就是南昌縣。”

市縣博弈，剝奪還是反哺

較之湖州長(zhǎng)興“縣改區(qū)”風(fēng)波，同樣是在浙江，2014年10月，縣級(jí)富陽(yáng)市改為杭州市富陽(yáng)區(qū)就順利得多。

“杭州是省會(huì)城市，湖州不一樣，市轄區(qū)單薄，甚至比長(zhǎng)興縣的經(jīng)濟(jì)還要弱?！备吡照J(rèn)為，發(fā)達(dá)地級(jí)市對(duì)周邊有輻射帶動(dòng)的能力，能反哺設(shè)區(qū)的地方；如果非但不能反哺，反而要拿去更多，自然會(huì)招致縣里的反對(duì)。

撤縣設(shè)區(qū)會(huì)遭遇更多動(dòng)力還是阻力，高琳歸結(jié)為一句話：“到底是大馬拉小車，還是小馬拉大車？”

2014年1月，國(guó)務(wù)院同意撤銷縣級(jí)增城市，設(shè)立廣州市增城區(qū)。一年后，《廣州市增城副中心規(guī)劃》出爐，廣州承諾未來(lái)有4條地鐵線通往增城。

李郇表示，縣改區(qū)可以視作這項(xiàng)規(guī)劃的重要影響因素?！安豢h改區(qū)也可以做規(guī)劃，廣州也希望作為縣級(jí)市的增城發(fā)展起來(lái)，但要成為一個(gè)整體，就需要通過(guò)縣改區(qū)，把增城納入到市一級(jí)的投資體系。廣州市固定投資體系盤子就這么大，如果不納入進(jìn)去，你就有點(diǎn)像‘外甥。論排期，肯定是先管完自己的‘小孩，再管‘外甥?！?/p>

廣東經(jīng)濟(jì)較落后的一地級(jí)市，十年前將一下轄縣改為區(qū)。該市一位處級(jí)干部告訴南方周末記者，區(qū)的面貌十年來(lái)變化不大，仍是大片農(nóng)田，不像城市。

“省里布置一項(xiàng)保護(hù)古村落的任務(wù)，會(huì)給縣安排專項(xiàng)資金，但不會(huì)給區(qū)，區(qū)由市負(fù)責(zé)。市里面本來(lái)財(cái)政就弱，沒有錢給你，但工作照做?！痹撎幖?jí)干部說(shuō)，十年前的縣領(lǐng)導(dǎo)“賬沒算過(guò)來(lái)”，撤縣設(shè)區(qū)后，區(qū)公務(wù)員實(shí)踐起來(lái)才發(fā)現(xiàn)受到束縛，有時(shí)會(huì)私下抱怨。

南方周末記者發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，部分地方撤縣設(shè)區(qū)完成后，地級(jí)市會(huì)對(duì)縣改區(qū)承諾，幾年內(nèi)行政管理權(quán)限和財(cái)稅管理體制保持不變，如山東德州市陵城區(qū)、江西上饒市廣豐區(qū)、湖南長(zhǎng)沙市望城區(qū)等。

“這就是博弈的過(guò)程，答應(yīng)你幾年的收入不用上交給地級(jí)市，不然縣改區(qū)推動(dòng)不下去。”高琳表示。

何方洪提到，在撤縣設(shè)區(qū)規(guī)劃階段，很重要的一項(xiàng)工作內(nèi)容是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，“看看群眾會(huì)不會(huì)意見很大”。

南方周末記者獲得的一份《云南省行政區(qū)劃調(diào)整社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度》顯示，如果責(zé)任主體“沒有客觀地預(yù)測(cè)到擬申請(qǐng)實(shí)施后可能出現(xiàn)突出社會(huì)矛盾引發(fā)群體性上訪和群體性事件”，將對(duì)申請(qǐng)實(shí)行“一票否決”。這項(xiàng)制度自2015年8月1日生效。

縣改區(qū)促增長(zhǎng)，僅五年管用？

“走出一村又一村，村村像城鎮(zhèn)；走過(guò)一城又一城，城城像農(nóng)村。”在李郇的印象中，珠江三角洲地區(qū)的發(fā)展是靠大量分權(quán)形成。分權(quán)最徹底的時(shí)候，村一級(jí)都享有充分自主權(quán)，圈一塊地就能開工廠，收益納入村級(jí)財(cái)政。

當(dāng)分權(quán)開始引發(fā)惡性競(jìng)爭(zhēng)、資源浪費(fèi)時(shí)，政府開始尋求一種方法，促成資源的集中配置。

“撤縣設(shè)區(qū)就是最簡(jiǎn)單的方法，合并就OK了，通過(guò)行政手段把資源集中起來(lái)?！毙率兰o(jì)初的撤縣設(shè)區(qū)浪潮和現(xiàn)在一樣，當(dāng)時(shí)的宣傳話語(yǔ)中，撤縣設(shè)區(qū)被視作促進(jìn)地方城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“抓手”。

問(wèn)題在于，“抓手”是否真有效？

李郇和中山大學(xué)嶺南學(xué)院教授徐現(xiàn)祥一起，收集了1990-2007年所有撤縣設(shè)區(qū)的樣本，比較這些城市在撤縣設(shè)區(qū)前后兩個(gè)時(shí)間段的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)變化。

研究發(fā)現(xiàn)，撤縣設(shè)區(qū)在調(diào)整后的五年內(nèi)對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有促進(jìn)作用，但呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢(shì)，到第五年幾乎降到零。

李郇認(rèn)為，短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)來(lái)源于大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！俺房h設(shè)區(qū)以后，先做空間一體化。修路、通地鐵，把周邊的交通先改善，原來(lái)市里面的一些項(xiàng)目也擴(kuò)散到新地方來(lái)?！?/p>

以廣州為例，2000年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，縣級(jí)市番禺、花都改為廣州市的兩個(gè)新區(qū)。

“當(dāng)時(shí)的調(diào)整有一定必要，因?yàn)橹皬V州的城區(qū)很小，已經(jīng)沒有地方擴(kuò)展了?！痹O(shè)區(qū)后，地鐵通到了番禺，機(jī)場(chǎng)建在了花都，“一個(gè)大的城市格局形成了，還是有作用的?！崩钲▽?duì)南方周末記者說(shuō)。

但這種通過(guò)投資帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效益，只維持了五年。

李郇提供的一種解釋是，撤縣設(shè)區(qū)后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源的規(guī)劃?rùn)?quán)、審批權(quán)被集中到地級(jí)市層面，縣改區(qū)政府幾乎失去了對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源的控制，長(zhǎng)期增長(zhǎng)的動(dòng)力消失。

廣東民政廳行政區(qū)劃調(diào)整首席專家、中國(guó)行政區(qū)劃與地名學(xué)會(huì)行政區(qū)劃專業(yè)委員會(huì)副主任魏清泉參與的一項(xiàng)研究，從區(qū)的視角分析了撤縣設(shè)區(qū)的效果。

番禺設(shè)區(qū)前，一個(gè)項(xiàng)目從行政審批到落實(shí)只要20天左右；而設(shè)區(qū)以后，無(wú)論在規(guī)劃部門、國(guó)土部門或消防部門，審批時(shí)間都是原來(lái)的2至3倍。

在設(shè)區(qū)后的幾年內(nèi)，廣州市在番禺區(qū)劃定了大面積的控制區(qū)域，但因?yàn)楦鞣矫嬖驔]有動(dòng)工建設(shè)，造成土地閑置。

研究還提及，番禺在承擔(dān)眾多廣州市新的發(fā)展項(xiàng)目時(shí)，也承受著大規(guī)模征地和出現(xiàn)大批失地農(nóng)民引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題。

十多年后，新一波撤縣設(shè)區(qū)浪潮挾“新興城鎮(zhèn)化”而來(lái)。2013年十八屆三中全會(huì)提出，要“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城市化道路”。

2014年，廣州將最后兩個(gè)管轄縣級(jí)市增城、從化改設(shè)為區(qū)，從此和南京一樣，進(jìn)入“無(wú)縣時(shí)代”。

和上一波浪潮相比，在地域分布上，這波“撤縣設(shè)區(qū)”更多地從沿海席卷到內(nèi)陸城市。李郇認(rèn)為這是政策遷移的表現(xiàn)?！白詈?jiǎn)單、最直接、最快速，看到有效益存在，我就學(xué)過(guò)來(lái)。”

至于兩波浪潮的邏輯，李郇認(rèn)為，沒有本質(zhì)差別：都是試圖通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整集中資源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)脫鉤

2004年，一波“撤縣設(shè)區(qū)”浪潮甫息，《城市規(guī)劃匯刊》登出一篇論文，最早對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行分析。

文中寫道：“要特別防止刻意將城市經(jīng)濟(jì)區(qū)與城市行政區(qū)重合的做法，它在短期內(nèi)可能有益，長(zhǎng)期則是完全不可取的。行政區(qū)劃不可能跟隨經(jīng)濟(jì)區(qū)一變?cè)僮??！?/p>

魏清泉是這篇論文的作者之一。他告訴南方周末記者，十年過(guò)去，他的觀點(diǎn)并沒有改變。

周振鶴在回復(fù)南方周末記者的郵件中表示，撤縣設(shè)區(qū)是行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)一體的表征?！拔覀兊男姓^(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)從來(lái)就是掛鉤的。而完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)似乎應(yīng)該將行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)脫鉤?！?/p>

“總的說(shuō)來(lái)，我們的行政區(qū)劃調(diào)整是太多而不是太少了。總是因?yàn)楦鞣N需要，不停調(diào)整改變行政區(qū)劃。近三十多年來(lái)，更是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展需要經(jīng)常調(diào)整行政區(qū)劃。這說(shuō)明我們盡管進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，但對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定因素還不全是市場(chǎng)本身，而是有很多行政因素在內(nèi)。行政因素作主導(dǎo)，就必須不斷調(diào)整行政區(qū)劃來(lái)適應(yīng)，所以有縣改市、市（注：縣級(jí)市）改區(qū)的做法?！?/p>

在美國(guó)、日本等國(guó)家，基本的行政區(qū)劃體系并不頻繁變動(dòng)，基本不存在調(diào)整行政區(qū)來(lái)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的問(wèn)題。

周振鶴在《體國(guó)經(jīng)野之道——中國(guó)行政區(qū)劃沿革》一書中介紹：“行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)的性質(zhì)有很大的不同，前者是內(nèi)向的、封閉的，后者是外向、開放的。行政權(quán)力只能在一定邊界范圍內(nèi)起作用，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)卻不宜受到任何邊界的限制。”

經(jīng)常調(diào)整行政區(qū)以與經(jīng)濟(jì)區(qū)相一致，省以下的行政區(qū)劃變動(dòng)頻繁，就是這個(gè)緣故?！暗切姓^(qū)變動(dòng)過(guò)于頻繁又反過(guò)來(lái)影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的安定，這是一個(gè)很大的矛盾。”

李郇想到的辦法是用“協(xié)商”來(lái)代替頻繁的行政區(qū)劃調(diào)整。

“協(xié)商之后有共識(shí)，協(xié)商完了有契約。通過(guò)協(xié)商，兩個(gè)人的利益可以最大化。”而不同地級(jí)市、不同區(qū)縣之間，甚至市與縣之間也可以通過(guò)協(xié)商建立統(tǒng)一的空間、統(tǒng)一的市場(chǎng)，達(dá)到目前希望通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整來(lái)獲得的經(jīng)濟(jì)效益。

“我們應(yīng)該走向更多的協(xié)商，這也叫政府治理。”李郇說(shuō)。