個人境外投資外匯管理問題研究——以江西為例

■中國人民銀行南昌中心支行資本項目處課題組

近些年，隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，全國各地涌現(xiàn)出來的富裕人群越來越多，其中通過各種途徑從事境內(nèi)個人境外投資的人群也日漸增多，投資規(guī)模日益擴大，要求早日放開我國個人境外投資的呼聲在全國許多省市都有較強反響。為掌握和了解江西個人境外投資的相關(guān)情況，近期外匯局江西省分局開展了一次個人境外投資狀況問卷調(diào)查，在此基礎(chǔ)上對全省個人境外投資的外匯管理相關(guān)問題進行了認真地梳理和分析，并提出了相應(yīng)的對策建議。

一、江西省個人境外投資的現(xiàn)狀及問題

（一）江西省個人境外投資的現(xiàn)狀分析

1.通過合法渠道開展投資的現(xiàn)狀

近幾年，盡管資本項下簡政放權(quán)的力度加大，但個人境外投資外匯管理仍然限制較嚴。合法的個人境外投資渠道主要包括QDII制度、在境外設(shè)立特殊目的公司、個人財產(chǎn)轉(zhuǎn)移以及境內(nèi)個人參與境外上市股權(quán)激勵計劃等。據(jù)外匯局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，江西省個人境外投資通過合法渠道開展的僅有在境外設(shè)立特殊目的公司及境內(nèi)個人參與境外上市股權(quán)激勵兩項。

（1）在境外設(shè)立特殊目的公司。即允許境內(nèi)居民以投融資為目的，以其合法持有的境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)和權(quán)益，或者以其持有的境外資產(chǎn)或權(quán)益，在境外直接設(shè)立或間接控制特殊目的公司。特殊目的公司僅為境內(nèi)個人在境外實施資本運作而設(shè)立的平臺公司（即殼公司），并非進行生產(chǎn)經(jīng)營的實業(yè)公司，發(fā)生筆數(shù)也較少。截至2013年末江西省共登記特殊目的公司14家，其中實現(xiàn)上市公司僅3家。

（2）境內(nèi)個人參與境外上市公司股權(quán)激勵計劃。個人可以其個人外匯儲蓄賬戶中自有外匯或人民幣等境內(nèi)合法資金參與股權(quán)激勵計劃。2014年1～11月底，江西省通過股權(quán)激勵境內(nèi)專用外匯賬戶實現(xiàn)跨境收支3991萬美元。但股權(quán)激勵計劃中境內(nèi)個人的境外投資形式是被動形成的，且投資雙方都是固定的，不能算作真正意義上的個人境外投資。

2.通過問卷調(diào)查反映的基本情況

為進一步了解全省個人境外投資現(xiàn)狀，更好地促進轄內(nèi)外向型經(jīng)濟發(fā)展，外匯局江西省分局于2014年4～5月在全省開展了個人境外投資情況問卷調(diào)查。此次調(diào)查共收回有效問卷621份，其中，民營企業(yè)主為162人，占26.1%，個體工商戶154人，占23.5%，企業(yè)高管85人，占13.7%，其他各類人員220人，占36.7%。據(jù)調(diào)查問卷反映的情況看，江西省個人境外投資主要有以下特點。

（1）個人境外投資意愿較強。據(jù)統(tǒng)計，有52.94%的人有對外投資意愿，其中回答“有，并已在做準(zhǔn)備”的人有11.27%，回答“有考慮，但還未采取行動”的人有41.67%。在被問及愿意以何種名義開展對外投資時，有61.57%的人選擇“以個人名義”，而選擇“以企業(yè)名義”和“無所謂”的人數(shù)相同，都只占18.98%。

（2）個人擬投資規(guī)模整體不高。大部分個人擬投資金額在100萬人民幣以內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計，擬投資50萬元人民幣以下的占37.17%，50萬～100萬人民幣的占31.21%，100萬～500萬人民幣的占 21.15%，500萬人民幣以上只占10.47%。

（3）個人擬投資行業(yè)和區(qū)域較為集中。擬投資行業(yè)中，貿(mào)易類占比達24.8%。制造業(yè)占比19.06%，餐飲業(yè)占比17.11%，證券業(yè)占比9.41%，房地產(chǎn)占比9.18%，資源開發(fā)占比6.89%，其他類占比13.55%。擬投資區(qū)域中，香港占比24.41%，亞洲占比21.67%，歐洲占比20.8%，非洲占比達14.07%。北美洲、南美洲和大洋洲占比均小于8%。

（4）個人擬投資形式和目的多樣。在境外投資方式的選擇上，首選是參股境外企業(yè)，占比30.02%，其次是新設(shè)境外企業(yè)，占比達28.71%，海外購房占比15.33%，并購境外企業(yè)占比5.87%，其他類占比20.07%。在對外投資目的的選擇上，以尋求海外資源為目的占比達26.05%，分散風(fēng)險目的占比24.42%，促進出口、擴大市場目的占比23.26%，為移民做準(zhǔn)備目的占比11.05%，返程投資目的占比5.23%，其他目的占比9.99%。

3.通過違規(guī)渠道開展投資的現(xiàn)狀

從上述情況可以看出，盡管個人境外投資意愿強烈，但合法的投資渠道非常有限，遠遠不能滿足個人境外投資的需求，因此產(chǎn)生了通過違規(guī)渠道投資的行為。違規(guī)投資行為雖然難以統(tǒng)計，但可以從江西省個人結(jié)售匯情況窺見一斑。近四年來江西省個人購匯總量呈持續(xù)增長態(tài)勢，增長率始終保持在20%以上，個人購匯用途則始終以自費出境學(xué)習(xí)和境外旅游為主，其占比保持在85%以上，2013年其占比高達89%。此外，近三年來外匯局移交的個人涉嫌分拆結(jié)售匯線索涉及金額年均1250萬美元。在中國已上升為全球第四大移民輸出國的大背景下，個人購匯總額快速增長而結(jié)構(gòu)不變的情形表明，有相當(dāng)一部分購匯資金隱瞞了真實用途，其中部分是用于資本項下。

從一些個案調(diào)查了解的情況看，個人違規(guī)開展境外投資的渠道主要包括混淆資金性質(zhì)從事境外投資、分拆購匯規(guī)避限額管理、通過網(wǎng)絡(luò)平臺參與境外證券投資、境內(nèi)外對倒資金交易以及直接攜帶現(xiàn)鈔出入鏡等。例如大部分鷹潭眼鏡商人到俄羅斯、中東等地投資都是私下攜帶外匯現(xiàn)鈔入境。又如，境內(nèi)某私營企業(yè)主利用5萬美元限額的政策分人分批將投資款匯出，與人在境外合伙開辦小型貿(mào)易公司，但購匯用途卻填寫為“外出旅游”或“出國留學(xué)”。

（二）存在的問題

1.影響了統(tǒng)計監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，削弱了外匯管理的效力

通過違規(guī)渠道開展的境外投資資金流動一般比較隱蔽，很難對其流量和存量進行估計，特別是隨著個人境外投資活動的日益增多，個人財富的不斷累積，這部分資金的規(guī)模越來越大，其對國際收支平衡可能產(chǎn)生的影響也越來越大。但該部分數(shù)據(jù)又游離于統(tǒng)計監(jiān)測之外，加大了外匯管理的難度。

2.給投資者自身帶來很大的風(fēng)險

一方面，采用違規(guī)渠道匯出的投資資金在后續(xù)處理，如利潤匯回、增資、減資等方面也都只能通過違規(guī)渠道進行，不利于資金安全和項目的長遠發(fā)展。據(jù)撫州、新余和鷹潭等地的個案調(diào)查反映，一些個人境外投資者因為沒有相關(guān)的收入、繳稅等合法證明，其在境外投資中獲得的收益進入國內(nèi)后很難按正常途徑匯兌存取。另一方面，投資者由于缺乏合法身份，其境外權(quán)益受到侵犯時很難受到國內(nèi)法律的保護和支持，使其在法律糾紛中處于被動地位。

二、放松個人境外投資外匯管理的必要性和可行性分析

（一）必要性分析

1.有利于規(guī)范個人境外投資行為，提高外匯管理政策有效性

長期以來，我國境外投資管理體制對境內(nèi)個人的境外投資活動一直未予政策認可，但實際上境內(nèi)個人在境外從事各類投資的行為卻一直存在。制度的缺失導(dǎo)致一些確有投資需求和投資能力的境內(nèi)個人，一方面通過外匯黑市、地下錢莊等方式轉(zhuǎn)移資金或以經(jīng)常項目交易的名義辦理資金匯兌，非法外匯交易擾亂了外匯市場秩序；另一方面，繞開政策障礙迂回操作，通過多人分拆購匯聚集資金后帶出境外投資，造成申報用途與實際用途不符，從而直接影響到外匯管理政策的有效性和嚴肅性。放開個人境外投資，建立健全相關(guān)政策，不僅可為個人境外投資者提供便捷的資金流動渠道，提高外匯監(jiān)管效率，而且可以實現(xiàn)個人境外投資的合法化，保護個人境外投資的合法權(quán)益。

2.開展個人境外投資，能帶動其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

省內(nèi)外近些年個人境外投資的成功經(jīng)驗表明，境內(nèi)個人境外投資加工制造產(chǎn)業(yè)和農(nóng)、林、牧、漁等產(chǎn)業(yè)，能帶動省內(nèi)要素輸出和富余勞動力的轉(zhuǎn)移。像浙商海外種田，不僅帶動五、六十萬剩余勞力在全球十幾個國家和地區(qū)從事農(nóng)、林、牧、漁等開發(fā)，而且其所涉及的農(nóng)業(yè)機械、化肥農(nóng)藥、種子等大都來自本省和國內(nèi)。江西作為農(nóng)業(yè)大省，浙商海外種田對江西有一定借鑒意義。江西個人境外投資放開后，其個人在境外投資中所涉及的農(nóng)林牧漁業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)所需的農(nóng)業(yè)機械、設(shè)備、農(nóng)藥及種子（種畜、種苗）等若絕大部分由省內(nèi)購進，那必定會帶動省內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)然，在個人境外投資剛放開時，這種效果也許不大明顯，但一旦形成規(guī)模，其對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的帶動將會愈加明顯。

（二）可行性分析

1.目前江西省已進入全面發(fā)展對外直接投資的階段

根據(jù)英國著名經(jīng)濟學(xué)家鄧寧的 “經(jīng)濟發(fā)展四段論”，一個國家的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值在2000～4750美元之間的階段時，對外直接投資迅速增加；當(dāng)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值超過5000美元的時候，“對外直接投資占經(jīng)濟總量的規(guī)模和比重增大，成為經(jīng)濟總體實力的重要力量”。為印證其效果，我們特選取商務(wù)部網(wǎng)站登載的2008～2013年我國各省市自治區(qū)對外直接投資排名中有關(guān)江西與中部另外五省的資料進行整理作一比較，如下表。

表1 2008～2013年我國中部六省對外直接投資比較

從表1可以看出，2008～2012年江西人均GDP（美元）處于鄧寧 “經(jīng)濟發(fā)展四段論”的第三階段。2008～2009年，當(dāng)江西人均GDP處于第三階段初期時（2000～2500美元），江西對外直接投資在全國的排名處于26～27位，在中部6省的排名處連續(xù)兩年的末位；2010～2012年，當(dāng)江西人均 GDP上升至3000～4000美元區(qū)間時，江西對外直接投資不僅在總量上有大幅提升，而且在全國的排名已上升到19～22位，在中部6省的排名則超過了山西和河南2省。由此可見，鄧寧“經(jīng)濟發(fā)展四段論”對江西省而言，具有較強的適用性和效率性。2013年江西人均GDP已達到5176.96美元 （按當(dāng)年美元兌人民幣匯率中間價計），也就是說全省已進入“經(jīng)濟發(fā)展四段論”的第四階段。這一階段既是江西對外直接投資進入全面快速發(fā)展期，也是全省放開個人境外投資的最好時機。因此，在這一最佳節(jié)點上同時放開江西省境內(nèi)個人境外投資，必然如虎添翼，對全省經(jīng)濟的快速發(fā)展起有力的促進作用。

2.江西民營經(jīng)濟快速發(fā)展孕育出的富裕群體是開展個人境外投資的中堅力量

近幾年，江西經(jīng)濟取得了快速持續(xù)增長的好勢頭，在使人民的生活水平普遍得到進一步改善的同時，也孕育出了一批又一批的富裕群體。一是億萬富豪。據(jù) 《江南都市報》2014年4月2日刊登的《2014年江西創(chuàng)富榜》顯示，江南都市報財富工作室以5億元為起點，共篩選出億萬富豪100位，總財富為1750億元，平均財富為17.5億元。從其分布來看，房地產(chǎn)占28%，股權(quán)投資或主營業(yè)務(wù)為投資的占16%，主營業(yè)務(wù)超10%的還有礦產(chǎn)業(yè)及醫(yī)藥（醫(yī)療器械）等。此外，據(jù)胡潤發(fā)布的2013年《中國財富報告》，江西共有億萬富豪840人，在全國所占比重為1.3%，列全國各省市區(qū)排名第18位。二是千萬富豪。據(jù)胡潤研究院和群邑智庫聯(lián)合發(fā)布的《中國財富報告》，2009年，江西共有千萬富豪7800人，至2013年底，江西共擁有千萬富豪9800人，在全國所占比重為0.93%,在全國各省市排名列第20位。《中國財富報告》還指出，在中國千萬富豪中，一般企業(yè)主所占比例為50%，職業(yè)股民占比為15%,炒房者占比為15%，金領(lǐng)（指在大型企業(yè)集團、跨國公司領(lǐng)取年薪的高層人士）約占20%。三是注冊資本為500萬以上的私營企業(yè)主。截至2013年底，江西省私營企業(yè)注冊資本500萬以上的達4.04萬戶，其中，1000萬以上至1億元（不包括1億）的有19969戶，億元以上的有717戶。

我們認為，上述富裕群體將是江西省開展境外投資的中堅力量。首先是制造業(yè)。在各類富裕群體中，制造業(yè)的占比最大。但是，江西近些年經(jīng)濟增速逐年放緩，也與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及制造業(yè)中過剩產(chǎn)能的增多不無關(guān)系。因而，此時如果放開個人境外投資，制造業(yè)的富裕群體出于分散風(fēng)險、尋找海外資源、促進出口、擴大市場或開辟銷售網(wǎng)點等不同目的，直接進行個人境外投資的可能性加大。其次是房地產(chǎn)業(yè)。2014年上半年，江西房地產(chǎn)與全國多數(shù)省市一樣開始轉(zhuǎn)冷，究其原因，既有宏觀調(diào)控的原因，也有商品房源積壓過多以及房價已處于高位的因素。相比之下，美國及歐洲許多國家卻因受困于經(jīng)濟增長的乏力，房地產(chǎn)市場相對而言更具有投資價值。因此，放開境內(nèi)個人境外投資后，不僅房地產(chǎn)行業(yè)中的億萬富豪、千萬富豪會有不少投資境外的房地產(chǎn)業(yè)，甚至一些中產(chǎn)階層人士出于種種目的也會考慮境外購房。第三，證券市場。近幾年，我國股市長時間處于低迷狀態(tài)，截至去年5月，上海市場A股的平均市盈率只有9.8倍，這一估值水平比2008年10月末金融風(fēng)暴肆虐時還低30%。我國股市長時間萎靡不振，導(dǎo)致上市公司的股價大大縮水，從而也在很大程度上影響到江西創(chuàng)富榜上億萬富豪的人均財富也大為減少。2011年江西創(chuàng)富榜的63位億萬富豪，平均財富為24.8億元，但至2013年江西創(chuàng)富榜上的80位億萬富豪，平均財富只有15.84億元，人均財富縮水8.97億元，縮水幅度達36.15%。而歐美和中國香港等股市較為成熟，投資環(huán)境相對穩(wěn)定。因此，個人境外投資放開后，不少長期涉足國內(nèi)資本市場的億萬富豪、千萬富豪以及其他一些具有一定投資實力的職業(yè)股民，一方面仍然會繼續(xù)涉獵國內(nèi)資本市場尋找機會，另一方面，也有相當(dāng)一部分還會參與境外證券投資。

3.國際金融危機為境內(nèi)個人境外投資歐美市場提供了外部條件

由于次貸危機以及歐債危機的發(fā)生，近幾年歐美國家經(jīng)濟發(fā)展緩慢，為刺激經(jīng)濟增長，不少國家紛紛出臺優(yōu)惠政策，鼓勵外商直接投資。像英國、法國等國家都先后出臺了不少針對外國投資者給予的優(yōu)惠政策。美國目前雖然只承諾對外國投資和投資者給予全面的國民待遇，并強調(diào)對外投資的高水平保護，但在一些偏遠的州，地方政府也承諾提供一切可能的稅收和土地優(yōu)惠等。上述優(yōu)惠政策的出臺，都為境內(nèi)個人境外投資歐美市場提供了難得的機遇。

三、對策建議

（一）放寬個人境外投資外匯管理

1.總體原則：循序漸進，風(fēng)險可控。從總體上說，個人境外投資應(yīng)按照風(fēng)險程度的高低逐步開放。在順序上應(yīng)先放開與實物投資相關(guān)的的境外直接投資、境外放款等業(yè)務(wù)，后放開證券投資、境外購房等業(yè)務(wù)；先放開個人長期資本交易，后放開個人短期資本交易。在對外投資區(qū)域選擇上，也可以考慮先放開對中國香港和臺灣地區(qū)及亞洲周邊國家的投資，再放開對歐美等投資環(huán)境較為成熟國家的投資，最后再全部放開。對于先放開的項目，應(yīng)加強政策評估，待時機條件成熟再放開下一項目。

2.以登記制度為核心，實行限額管理。（1）實行事前登記制度。個人境外投資者應(yīng)在開展境外投資前到外匯局進行登記，并符合一定的資格條件，如主體資格、行業(yè)性質(zhì)等。由于不少投資者常年身處境外，因此對于境外投資事項的變更及年檢等信息，可以考慮允許投資者通過網(wǎng)上應(yīng)用平臺進行申報。（2）實行限額管理。一方面適度提高部分原有的個人結(jié)售匯限額，可以考慮將個人結(jié)匯和境內(nèi)個人購匯年度總額提高至每人每年等值10萬美元；另一方面，可以考慮根據(jù)個人境外投資者的資產(chǎn)狀況設(shè)定一定的投資限額，在投資限額內(nèi)的購付匯可以自行在銀行辦理，并且不包括在個人結(jié)售匯限額內(nèi)，超過限額的可以憑相關(guān)的證明材料到外匯局審批。

3.對已經(jīng)存在的個人境外投資實行 “補登記”制度。從實踐看，雖然個人境外投資政策沒有放開，但已有一部分人通過地下錢莊、分拆結(jié)售匯等違規(guī)方式進行了境外投資。這部分境外投資由于缺乏合法手續(xù)，在境外會面臨較高的法律風(fēng)險,資金安全難以保障。同時，這部分投資數(shù)據(jù)不明，也給國際收支統(tǒng)計平衡帶來不確定性。因此，可以考慮設(shè)計“補登記”手續(xù)。對于已通過違規(guī)途徑匯出資金，但確有真實投資背景，且符合其他相關(guān)法律法規(guī)的投資行為予以“補登記”，從而改變原來投資者的“灰色身份”為合法身份，使之受到國內(nèi)、國外相關(guān)法律保護，為其創(chuàng)造更好的投資環(huán)境。

4.逐步放寬個人境外證券投資。一方面，通過合理擴大投資范圍，加大產(chǎn)品研發(fā)力度，適當(dāng)降低QDII準(zhǔn)入門檻等措施進一步完善QDII制度。另一方面，以滬港通為契機，摸索進一步放寬個人境外證券投資的管理經(jīng)驗。2014年11月10日，中國證監(jiān)會與香港證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會發(fā)布聯(lián)合公告，批準(zhǔn)上交所、聯(lián)交所、中國結(jié)算、香港結(jié)算開展滬港股票市場交易互聯(lián)互通機制試點 （簡稱 “滬港通”）?！皽弁ā闭叩膶嵤瑸橥顿Y者提供了更多的投資機會和更大的投資自主性。通過“滬港通”的運行，監(jiān)管層可以加強政策評估，摸索和總結(jié)相關(guān)監(jiān)管經(jīng)驗，為將來推出“滬倫敦通”、“滬紐約通”等后序機制，進一步放寬個人境外證券投資管理打下基礎(chǔ)。

（二）構(gòu)建本外幣一體化的個人征信體系

完善的個人征信體系，不僅有利于對投資主體實施分類管理，而且能為個人獲取金融機構(gòu)貸款支持提供更多的保障。目前，人民銀行的個人征信系統(tǒng)包括個人基本信息、信貸交易信息及反映個人信用狀況的公共信息，后者包括法院判決、行政獎勵及處罰信息等，但沒有外匯違規(guī)信息。而外匯局的一些違規(guī)信息，例如，外匯管理檢查部門定期發(fā)布的外匯違法（負面）信息，經(jīng)常項目管理部門將貨物貿(mào)易企業(yè)分為ABC三類，并定期向金融機構(gòu)公布的企業(yè)分類情況等信息都只能在小范圍內(nèi)使用，作用有限。因此可以考慮將外匯違規(guī)信息納入征信系統(tǒng)。一方面，由于外匯違規(guī)信息來自外匯局，其數(shù)據(jù)來源的可持續(xù)性和數(shù)據(jù)質(zhì)量都可以得到保障，另一方面，可以借此形成統(tǒng)一的信用評價體系，為強化本外幣統(tǒng)一監(jiān)管打好基礎(chǔ)。

（三）強化對個人投資者的金融支持力度

與企業(yè)投資者相比，個人普遍由于信用體系不完善、沒有固定的擔(dān)保機構(gòu)、規(guī)模較小以及財務(wù)狀況不透明，銀行難以通過報表了解其真實財務(wù)狀況等種種原因，很難獲得金融機構(gòu)的信貸支持。建議一方面可以通過完善個人征信體系，成立政府背景的擔(dān)保公司為個人提供擔(dān)保等方式緩解個人投資者的融資難壓力；另一方面可以考慮參照企業(yè)“走出去”的相關(guān)政策，對個人境外投資在貸款、財稅、保險等政策方面給予支持。在設(shè)計相關(guān)“走出去”政策時，不再區(qū)分投資主體，而是以行業(yè)性質(zhì)作為區(qū)別對待的標(biāo)準(zhǔn)?？梢圆捎秘撁媲鍐畏绞?，對不鼓勵的行業(yè)，政府在金融、財稅等方面予以限制，而對于鼓勵的行業(yè)，則要一視同仁地采取各項支持措施。