從“政治上同意”到“經(jīng)濟上同意”
——論政府學前教育成本分擔的意識覺醒與意愿踐行*

王軍輝 王海英

（1杭州科技職業(yè)技術學院，杭州，311402）（2南京師范大學教育科學學院，南京，210097）

·管理論譚·

從“政治上同意”到“經(jīng)濟上同意”
——論政府學前教育成本分擔的意識覺醒與意愿踐行*

王軍輝1王海英2**

（1杭州科技職業(yè)技術學院，杭州，311402）（2南京師范大學教育科學學院，南京，210097）

政府是學前教育成本分擔的主體之一。對于學前教育的成本分擔，“政治上同意”意味著政府分擔意識的覺醒，“經(jīng)濟上同意”意味著政府分擔意愿的踐行。以政府意識覺醒為思想基礎，以政府意愿踐行為具體表現(xiàn)，這是學前教育事業(yè)健康發(fā)展的必由之路。政府學前教育成本分擔意識的覺醒與踐行，即學前教育成本分擔與運行保障機制的建立與不斷完善，還需要建立行動上的問責機制作保障，以切實發(fā)揮政府的學前教育領導力，促進學前教育事業(yè)健康發(fā)展。

學前教育成本分擔；政治上同意；經(jīng)濟上同意；意識覺醒；意愿踐行

從世界范圍看，政府是學前教育成本分擔的主體之一。一方面，政府通常有著強大的財力，能夠承擔一部分學前教育成本；另一方面，政府作為國家和社會的代言人，有責任和義務為民眾提供公共產(chǎn)品，也有責任和義務對準公共產(chǎn)品進行成本分擔。學前教育作為正外部效益極強的準公共產(chǎn)品，政府理應分擔其成本。然而在現(xiàn)階段，許多地方政府分擔學前教育成本的意識和行動還停留在“政治上同意”階段。促使政府的學前教育成本分擔從“政治上同意”走向“經(jīng)濟上同意”，是學前教育事業(yè)健康發(fā)展的必由之路。

一、政治上同意：政府學前教育成本分擔意識的覺醒

所謂“政治上同意”，是指政府有了分擔學前教育成本的意愿。通常來說，政府會“政治上同意”分擔學前教育成本，是受到一系列國際刺激所致，比如西方發(fā)達資本主義國家社會福利制度對于發(fā)展中國家社會保障和社會福利制度的影響，國際婦女運動對于各國婦女自由和婦女地位的促進與提升的激勵，國家經(jīng)濟運行狀況與國際經(jīng)濟形勢對于政府經(jīng)濟政策的影響，等等。不過，由于我國發(fā)展學前教育缺少一個可供比較的國際環(huán)境，比如中國不是OECD組織成員國，不是歐盟成員國等，造成我國政府在發(fā)展學前教育上受到的國際環(huán)境的刺激并不強?！?〕再者，我國處于社會主義初級階段，經(jīng)濟發(fā)展的任務相當繁重，再加上受“經(jīng)濟先行”觀念的影響，導致我國政府的學前教育成本分擔意識還不是很強。

在“政治上同意”的基礎上，我國政府開始發(fā)揮對學前教育發(fā)展的政治領導力，即出臺了一系列發(fā)展學前教育的舉措，包括政府對今后學前教育的走向和發(fā)展規(guī)模進行規(guī)劃，政府制定相應的法律來保障學前教育事業(yè)的正常運行等。我國政府實行的是層級管理制度，各級政府都設有發(fā)展或者分管學前教育的職能部門，中央政府出臺的發(fā)展學前教育的舉措一般會得到各級地方政府的響應，具體表現(xiàn)為各級地方政府也會出臺相應的發(fā)展學前教育的措施，以確保中央政府的政令暢通。各級政府的通力合作是我國政府發(fā)揮學前教育政治領導力的一大優(yōu)勢。

二、經(jīng)濟上同意：政府學前教育成本分擔意愿的踐行

“經(jīng)濟上同意”是指政府開始切實踐行分擔學前教育成本的使命?！敖?jīng)濟上同意”主要表現(xiàn)為建立和不斷完善學前教育成本分擔與運行保障機制。在政府層面，包括建立中央政府的學前教育財政專項，各級地方政府的學前教育財政專項（省級政府、市級政府的轉(zhuǎn)移支付和各種獎補專項、扶持專項等）以及中央政府與各級地方政府對學前教育成本的共同分擔等。

1.中央政府的學前教育財政專項

學前教育財政專項是指由各級財政部門撥付的，主要用于解決學前教育領域存在的突出問題，并重點向弱勢地區(qū)、弱勢群體傾斜的專門性投入。學前教育財政專項具有?？顚Ｓ?、靈活度大的特點?！?〕上文已經(jīng)提到，政府學前教育成本分擔意識的覺醒是其學前教育成本分擔意愿踐行的基礎，而我國政府對發(fā)展學前教育由“政治上同意”到“經(jīng)濟上同意”的轉(zhuǎn)折點應該是在2010年。這一年也被稱為中國學前教育的新紀元。在此之前，中央政府對學前教育幾乎沒有投入，地方政府對學前教育的投入也非常有限，多具有象征性質(zhì)?！?〕

2010年，國家先后出臺了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》和《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（國發(fā)［2010］41號）。為貫徹落實這兩份文件的精神，教育部和財政部在2011年聯(lián)合發(fā)布了《關于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知》（財教［2011］405號）。同年，財政部、教育部又印發(fā)了《中央財政扶持民辦幼兒園發(fā)展獎補資金管理暫行辦法》（財教［2011］408號）。根據(jù)統(tǒng)一部署，各級地方政府發(fā)展學前教育的意識已經(jīng)覺醒，對于學前教育的投入超越了“軟措施”，都制定了學前教育三年行動計劃。隨著一系列促進學前教育投入政策的出臺，中央政府的學前教育財政專項也迅速增加。中央政府的財政專項主要有兩個，分別是中央財政支持學前教育發(fā)展專項項目和幼兒園教師國家培訓計劃。自2010年到2013年，中央政府共為這兩個財政專項投入資金約500億元（見下表）。〔4〕

2.地方政府的學前教育財政專項

學前教育中央財政專項基本情況表〔5〕

所謂地方政府學前教育財政專項就是由各級地方財政撥付的用于解決學前教育領域突出問題的款項，主要指省、市、縣級政府的轉(zhuǎn)移支付，各種獎補專項和扶貧專項等。地方政府的學前教育財政專項非常重要的一個目的是確保本地區(qū)學前教育三年行動計劃的順利推進。例如，江蘇省為了順利完成學前教育三年行動計劃，先后出臺了《江蘇省教育廳關于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知》《江蘇省學前教育條例》等文件，同時省政府在建立學前教育資助制度、提高學前教育質(zhì)量、妥善解決進城務工人員子女入園、扶持民辦幼兒園發(fā)展、擴大學前教育資源、加強師資隊伍建設等方面制定了學前教育財政專項。與江蘇省級財政相配套，南京市政府同樣制定了一系列以獎補為主的學前教育專項，比如“江蘇省學前教育改革發(fā)展示范區(qū)”創(chuàng)建工程補助，新建、改擴建公辦幼兒園補助，新增省優(yōu)質(zhì)幼兒園補助，市區(qū)優(yōu)質(zhì)幼兒園與農(nóng)村創(chuàng)建園結對幫扶補助，集體幼兒園補助等。〔6〕不僅省級、市級政府如此，區(qū)縣級政府也加大了學前教育專項財政投入。在西部，一些區(qū)縣級政府成了學前教育財政投入的中堅力量，其學前教育財政專項投入甚至超過學前教育投入總量的50%。從全國范圍來看，省市兩級政府的學前教育財政投入是政府學前教育財政投入的主體，但區(qū)縣級政府的貢獻也不小。下圖是2012年各級政府學前教育財政投入情況。

2012年我國各級政府學前教育財政投入圖

3.中央與地方政府共同分擔

從政府發(fā)展學前教育事業(yè)的角度來看，成本分擔可以分為責任上的共同分擔和經(jīng)費上的共同分擔。所謂責任上的共同分擔，是指兩個或兩個以上的責任主體來共同承擔相應的責任。就學前教育而言，各級政府扮演著不同的角色。經(jīng)費上的共同分擔指的是各級政府在學前教育財政投入上的共同承擔。需要指出的是，中央政府和地方政府在學前教育成本分擔上的責任分擔與經(jīng)費分擔是相互依存、不可分割的。責任分擔是基礎，經(jīng)費分擔是保障。特別是在我國政府學前教育成本分擔意識已經(jīng)覺醒的情況下，中央政府與地方政府間學前教育經(jīng)費的共同分擔顯得尤為重要，因為政府的一切行動都是以財政投入為前提的，投入到位才是真正的政府分擔到位。資料顯示，2010～2013年，中央學前教育財政專項經(jīng)費投入約500億元，帶動地方各級財政投入1600多億元?！?〕

三、行動上問責：政府學前教育成本分擔的行動監(jiān)控

要促進學前教育成本分擔與運行保障機制的不斷完善，需要有行動上的問責，以切實發(fā)揮政府的領導力?！蛾P于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知》（財教［2011］405號）明確指出，“要注重經(jīng)費使用績效，建立督促檢查和考核獎懲機制，形成推動學前教育發(fā)展的合力”。我們認為，行動上的問責可以借鑒義務教育或其他領域的經(jīng)驗，比如實行學前教育發(fā)展行政問責制、學前教育指標一票否決制、黨政聯(lián)席會議制度等。學前教育發(fā)展行政問責制是指政府作為發(fā)展學前教育的責任主體，有責任和義務促進本地區(qū)學前教育的健康發(fā)展，如果不能很好地履行這一義務，就要承擔某種形式的懲罰或者追責。學前教育指標一票否決制是指以學前教育發(fā)展任務是否達標作為政府政績考核的重要指標，以加大學前教育發(fā)展在考核中的權重。黨政聯(lián)席會議制度是指為了完成學前教育事業(yè)的發(fā)展指標或任務，由當?shù)卣话咽譅款^召開黨政聯(lián)席會議，共謀學前教育的發(fā)展對策。這一制度有利于促使不同政府部門間達成共識，各方合力，促進當?shù)貙W前教育發(fā)展。

學前教育事業(yè)的健康發(fā)展離不開政府。政府學前教育成本分擔意識的覺醒（政治上同意）是政府學前教育財政投入的思想基礎，政府對于學前教育財政資金的到位（經(jīng)濟上同意）是政府踐行其成本分擔責任的具體體現(xiàn)。政府從“政治上同意”到“經(jīng)濟上同意”，是我國學前教育事業(yè)健康發(fā)展的必由之路。完善學前教育成本分擔與運行保障機制，建立行動問責機制，有利于切實發(fā)揮政府對學前教育的領導力，促進學前教育事業(yè)的健康發(fā)展。

〔1〕田志磊，張雪.中國學前教育財政投入的問題與改革〔J〕.北京師范大學學報：社會科學版，2011，（5）.

〔2〕〔6〕常鵬.我國學前教育專項投入政策研究:以N市“集體園提升工程”為例〔D〕.南京：南京師范大學，2014.

〔3〕〔4〕〔5〕楊東平.中國教育發(fā)展報告（2014）〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2014.

〔7〕中華人民共和國教育部.學前教育三年行動計劃：一期“學前教育三年行動計劃”成果〔EB/OL〕.〔2014-10-30〕. http://www.moe.gov.cn.From“Politically Agreeing”to“Economically Agreeing”：On Government’s Consciousness Awakening and Willingness to Share Preschool Education Cost

Wang Junhui1，Wang Haiying2
（1Hangzhou Polytechnic，Hangzhou，311402）
（2College of Educational Science，Nanjing Normal University，Nanjing，210097）

Government is one of the main body of preschool education cost sharing.“Politically agreeing”indicates the consciousness of sharing awakening of government while“economically agreeing”shows government’s willingness to share this cost，which is the only way of healthy development of preschool education.Government’s consciousness awakening and practice of preschool education cost sharing also indicate the importance of building a system of accountability to show government’s strong leadership in preschool education so as to promote the development of preschool education.

preschool education cost sharing；politically agreeing；economically agreeing；consciousness awakening；willingness to practice

G617

A

1004-4604（2015）05-0015-04

*本文為國家社會科學基金教育學一般項目“學前教育成本分擔研究”（項目批準號：BHA110041）和教育部重大招標課題“學前教育體制機制改革研究”（課題編號：21010zdz0035）的研究成果之一。

**通訊作者：王海英，博士，南京師范大學教育科學學院教授，E-mail:warmwhy@163.com