戰(zhàn)略導(dǎo)向視角下高校全面預(yù)算管理體系構(gòu)建

江蘇財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 沈艾林

一、高校全面預(yù)算管理加強(qiáng)的必要性

（一）強(qiáng)化高校全面預(yù)算管理是解決高校教育經(jīng)費(fèi)不足的必然要求 隨著教育改革目標(biāo)的確立，國家財(cái)政對(duì)其投入逐年加大，使得我國的高等教育事業(yè)獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展。十五期間全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占到GDP的3.41%，達(dá)到了1989年以來的最高水平。同時(shí)，自1999年全國高考改革以來，高校的發(fā)展進(jìn)入了空前繁盛的階段。高校無論是從學(xué)校規(guī)模還是招生人數(shù)看，都呈現(xiàn)出前所未有的繁榮，對(duì)教育的資金需求也呈現(xiàn)指數(shù)式跨越。高等教育支出需求迅速，但是國家的資金力量卻顯得滯后，長(zhǎng)期發(fā)展擴(kuò)張式教育的要求和教育投入產(chǎn)生了矛盾。在此背景下，高校預(yù)算管理水平顯得尤為重要，對(duì)其研究也成為新的課題。

（二）強(qiáng)化高校全面預(yù)算管理是當(dāng)前高校適應(yīng)時(shí)代要求的必然選擇 從20世紀(jì)90年代以來，我國進(jìn)行了一系列的國家財(cái)政預(yù)算體制改革，社會(huì)財(cái)政制度、社會(huì)公共需要受到高度關(guān)注，給定了可使用資金的來源渠道，高校便能從自身?xiàng)l件出發(fā)，通過向社會(huì)提供各種類型的教學(xué)科研服務(wù)來籌集經(jīng)費(fèi)并合理安排各種支出。這些改革措施都要求加強(qiáng)和規(guī)范高校的預(yù)算以及資金的使用。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善和成熟，改革在高等教育院校深入發(fā)展，經(jīng)過三十年的改革演化為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主體。籌集相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)也由過去單一的政府撥款慢慢向政府撥款為主、多種籌集渠道并存的模式發(fā)展。另外，我國加入世界貿(mào)易組織加速了我國高校與國際接軌，增加了我國高校與世界各個(gè)高校接觸、交流的機(jī)會(huì)，這對(duì)我國高校來說不僅是一種機(jī)遇更是一種挑戰(zhàn)，因?yàn)榧尤胧蕾Q(mào)組織的實(shí)質(zhì)就是我國市場(chǎng)對(duì)外的一致性開放，對(duì)正在探索發(fā)展的高等教育也不例外。西方許多高校擁有悠久的歷史，已經(jīng)形成了強(qiáng)勢(shì)的優(yōu)越性，為了縮小與發(fā)達(dá)國家院校日益擴(kuò)大化的差距，在管理理念、制度運(yùn)行方面的合作勢(shì)在必行，這要求高校大膽解放思路、創(chuàng)新思維方式、用戰(zhàn)略眼光運(yùn)籌資源，使之成為一種有序、強(qiáng)大而富有生命力的凝聚力，去應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜多變的國際市場(chǎng)環(huán)境。這也要求對(duì)高校預(yù)算管理的理念、職能、方法等加以強(qiáng)化。因此，為適應(yīng)高校自身發(fā)展的需要，對(duì)高校的預(yù)算管理進(jìn)行新的探索，不僅是適應(yīng)財(cái)政改革的需要，而且也是適應(yīng)教育現(xiàn)代化、市場(chǎng)化、國際化的必然要求。

二、高校全面預(yù)算管理方面存在的問題

（一）預(yù)算編制方法缺乏科學(xué)性 調(diào)研資料發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)一部分高校預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，其預(yù)算編制還是采用以往“基數(shù)+增長(zhǎng)”粗放式的預(yù)算方法。相比其他方法，基數(shù)增長(zhǎng)法具有簡(jiǎn)單、易于操作等特點(diǎn)，但是這種預(yù)算不但不規(guī)范而且也不科學(xué)，甚至不符合公平效率原則。我國高校對(duì)自己學(xué)校的未來事業(yè)缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃，使得其在編制預(yù)算時(shí)沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)性的考慮，也沒有站在一個(gè)戰(zhàn)略的高度全面權(quán)衡未來發(fā)展的需要，使用的方法依然是傳統(tǒng)的老式方法，其中基數(shù)是多年形成的，包括一些不合理、不科學(xué)的成份，隨著時(shí)間的推移，造成了各部門在未經(jīng)細(xì)致規(guī)劃的情況下增加預(yù)案數(shù)目，造成高校資金鏈的緊張與短缺，使用效率下降。

（二）預(yù)算內(nèi)容不完整 進(jìn)入21世紀(jì)以來，財(cái)政部門要求高校實(shí)行預(yù)算管理，即要求高校將費(fèi)用“一刀切”納入預(yù)算范疇，在各自范圍內(nèi)建立健全的監(jiān)管制度，從財(cái)政上大致推算相關(guān)高校財(cái)政力量和規(guī)模，但現(xiàn)實(shí)卻是另外的情形。目前我國高校的資金鏈來源廣泛，高校各部門未能將各自的整體收支狀況納入預(yù)算，使得對(duì)高校資金的使用狀況脫離監(jiān)督與管理。缺乏完整性的高校預(yù)算編制最終導(dǎo)致我國高校會(huì)計(jì)預(yù)算信息失真。如果這種時(shí)間短、缺乏整體性的預(yù)算編制在高校長(zhǎng)期實(shí)施下去，必然會(huì)導(dǎo)致高校綜合管理的效率降低，也會(huì)使高校各部門間的協(xié)調(diào)性、聯(lián)通能力受到影響，從而使得高校的各部門間不能及時(shí)有效地交流、相互幫助，最終使高校財(cái)務(wù)部門在預(yù)算時(shí)缺乏整體性。

（三）預(yù)算管理缺乏戰(zhàn)略視角 高校長(zhǎng)遠(yuǎn)方案的制訂要具有戰(zhàn)略眼光，這是高校發(fā)展和國際接軌的需要，也是制定科學(xué)預(yù)算的基礎(chǔ)，而科學(xué)預(yù)算又對(duì)高校長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略起到保障作用。當(dāng)下我國各大高校在編制預(yù)算時(shí)沒有做到以高校自身的發(fā)展戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以高校自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略為目標(biāo)，造成了預(yù)算編制與高校戰(zhàn)略相脫節(jié)，同時(shí)也造成高校缺乏戰(zhàn)略眼光而發(fā)生短期行為。在我國許多高校，經(jīng)常發(fā)生一些為了短期的眼前利益，而忽視自身長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的事情，這不僅對(duì)高校孕育和規(guī)劃長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不利，而且不利于高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（四）預(yù)算工作參與程度低 目前，我國高校已經(jīng)成為獨(dú)立運(yùn)行的預(yù)算主體，學(xué)校設(shè)置專門的科室和部門負(fù)責(zé)編制學(xué)校的財(cái)務(wù)預(yù)算，交由上級(jí)審計(jì)批準(zhǔn)。學(xué)校財(cái)務(wù)部門的相關(guān)人員編制數(shù)據(jù)往往來自下面各相關(guān)科室交來的預(yù)算初步方案，屬于第二手資料，無法做到對(duì)高校整體有清晰、全面、正確的認(rèn)識(shí)和了解，因此財(cái)務(wù)部門的預(yù)算編制人員只能憑借自己掌握的一些片面信息孤軍奮戰(zhàn)，高校的財(cái)務(wù)理念常常與實(shí)際產(chǎn)生偏差、甚至背離。在給學(xué)校財(cái)務(wù)部門上報(bào)預(yù)算時(shí)往往存在諸多問題，如上報(bào)時(shí)間不及時(shí)、不統(tǒng)一，上報(bào)內(nèi)容不全面，缺乏有效的計(jì)算依據(jù)等問題。高校在預(yù)算編制過程中由于主客體間缺乏溝通，了解的現(xiàn)象最終導(dǎo)致了預(yù)算編制的合理性、科學(xué)性乃至真實(shí)性有很大的折扣。有些高校在編制實(shí)際預(yù)算的時(shí)候，正趕上學(xué)校內(nèi)各個(gè)部門工作繁忙，使得預(yù)案編制的參與程度下降。所以在這種情況下，財(cái)務(wù)部門就不會(huì)主動(dòng)尋求直屬上級(jí)單位或者相關(guān)主管部門的幫助和意見，僅僅憑借個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和理解完成預(yù)算方案的編制，不愿意使工作變得復(fù)雜、繁冗。除此以外，在高校日常運(yùn)行中的設(shè)備采購、維修、接待等財(cái)務(wù)流轉(zhuǎn)中，直屬科室對(duì)財(cái)務(wù)的支配缺乏系統(tǒng)性，帶有較大的隨意性，缺乏詳細(xì)的論證方案和可行的操作規(guī)程，財(cái)務(wù)預(yù)算無法進(jìn)行有效管控，預(yù)算工作參與程度低。

三、基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的高校預(yù)算體系的構(gòu)建

（一）建立以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向的指導(dǎo)思想 高校要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展制定自己的行動(dòng)指南，并視其為最高行動(dòng)綱領(lǐng)，高校全面預(yù)算管理則成為其中一個(gè)有效手段。因此，與高校發(fā)展戰(zhàn)略相匹配，高校的預(yù)算也應(yīng)是具有戰(zhàn)略意義的，預(yù)算的編制以及編制出的預(yù)算方案的實(shí)施，其目的就是保證戰(zhàn)略的有效貫徹與實(shí)施，所以高校的財(cái)務(wù)部門在預(yù)算編制、執(zhí)行、貫徹以及控制過程中都要本著以戰(zhàn)略為中心、為戰(zhàn)略服務(wù)的宗旨，切實(shí)做到將學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方向、實(shí)際執(zhí)行過程與全校教職工的個(gè)人發(fā)展目標(biāo)、職業(yè)規(guī)劃有機(jī)地聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)人人為學(xué)校、學(xué)校為個(gè)人的互動(dòng)式發(fā)展策略。同時(shí)，注重建立以學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)為核心的績(jī)效預(yù)算管理，這樣就可以逐漸引導(dǎo)高校的各個(gè)部門、預(yù)算編制工作人員樹立效益的理念，使高校在完成短期可以預(yù)見的目標(biāo)時(shí)，更加專注長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)，使得短期戰(zhàn)略目標(biāo)的完成過程為長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)的順利推進(jìn)服務(wù)，這樣就增強(qiáng)了各個(gè)短期戰(zhàn)略目標(biāo)的銜接性，激勵(lì)高校對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源進(jìn)行科學(xué)合理的配置，逐步建立一種自我積累、完善、自我規(guī)劃的高效預(yù)算編制機(jī)制。

（二）確定全面預(yù)算管理體系構(gòu)建原則 高校全面預(yù)算管理編制的原則是“量入為出、收支平衡”，按照此原則，統(tǒng)籌安排，突出重點(diǎn)，節(jié)約成本，注重實(shí)效。

（1）高校全面預(yù)算編制的總原則。國家相關(guān)部門頒布的《預(yù)算法》規(guī)定了“量入為出、收支平衡”的總原則，即編制預(yù)算時(shí)，本著收支平衡、避免赤字的原則，既要滿足高校教育長(zhǎng)期發(fā)展的需要，也要考慮高校實(shí)際的財(cái)政狀況，按照實(shí)際資金確定預(yù)辦事宜。不超出實(shí)際能承受的財(cái)政能力，不搞過度貸款，量力而行。

（2）高校預(yù)算編制秉承會(huì)計(jì)穩(wěn)健性原則。在制訂預(yù)算時(shí)秉承穩(wěn)健性原則，不搞冒進(jìn)的決策，不做不切合實(shí)際的事情，一切以高校發(fā)展為目的，一切以財(cái)政狀況為依據(jù)。

（3）編制預(yù)算支持時(shí)秉承統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)、避免浪費(fèi)的原則。支出預(yù)算主要用于高校的發(fā)展，因此要統(tǒng)籌好各方面的預(yù)規(guī)劃，對(duì)重點(diǎn)工程和項(xiàng)目要保證質(zhì)量，對(duì)超出預(yù)算能力和范圍的方案適時(shí)調(diào)整，一切重大決策交由學(xué)校最高決策層討論決定。在保證日常正常開支的前提下，做好重點(diǎn)工程和項(xiàng)目的預(yù)算，保證順利實(shí)施。

（4）編制高校全面預(yù)算管理體系時(shí)秉承導(dǎo)向性原則。高校全面預(yù)算體系對(duì)高校以及各院系的教學(xué)、科研、發(fā)明的提高和改進(jìn)應(yīng)起到一定的導(dǎo)向作用。以此為指標(biāo)建立完善的評(píng)價(jià)體系，其中各要素既體現(xiàn)全面性原則，又凸顯重要性原則。通過評(píng)價(jià)考核，指導(dǎo)高校各相關(guān)單位不斷改進(jìn)工作，完成近期目標(biāo)。

（三）構(gòu)建基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的全面預(yù)算管理體系框架 高校發(fā)展應(yīng)該具有戰(zhàn)略眼光，缺乏戰(zhàn)略眼光的發(fā)展是空洞的、蒼白的；缺少戰(zhàn)略視角的高校預(yù)算編制，是沒有根基的、模糊不清的預(yù)算，難以為高校發(fā)展起到應(yīng)有的指導(dǎo)作用。常見的基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的全面預(yù)算管理體系框架如圖1所示。由圖1可知，高校在編制全面預(yù)算管理體系時(shí)，首先考慮本校的發(fā)展愿景及其目標(biāo)，對(duì)高校發(fā)展的現(xiàn)狀、存在的問題、所處的內(nèi)外部環(huán)境綜合分析預(yù)測(cè)，在此基礎(chǔ)上提出未來高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，并以此作為高校預(yù)算編制的起點(diǎn)。

（四）建立以教師為主體的預(yù)算委員會(huì) 經(jīng)過多年的發(fā)展，我國高校的預(yù)算編制過程基本上可以用三種方式來劃分：學(xué)校設(shè)置專門的審核機(jī)構(gòu)，派出專門的領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)各二級(jí)單位上交的初步預(yù)算方案，并在高校最高級(jí)別會(huì)議上研究決定；一些學(xué)校規(guī)模較小的高校財(cái)務(wù)部門則直接參與預(yù)算編制，交由學(xué)校高層決定。表面上看，我國大多數(shù)高校預(yù)算編制時(shí)都采用了常用的分級(jí)體系，但是深入分析會(huì)發(fā)現(xiàn)，不論形式差異多大，真正的編制都是由各相關(guān)職能科室或部門的職員參與編制的。為了提高編制預(yù)算的準(zhǔn)確性，符合學(xué)校各部門長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和規(guī)劃的實(shí)際需求，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的作用，將各種資源分配到最佳的位置上去，這要求在討論預(yù)算編制時(shí)，必須有教師的參與，有必要建立專門的有一定教師比例的委員會(huì)，其中在對(duì)教授代表選取的過程中，要選取那些資質(zhì)高、而且有在會(huì)計(jì)和審計(jì)方面有所研究的教授，從而增加預(yù)算編制委員會(huì)的權(quán)威性，體現(xiàn)預(yù)算編制計(jì)劃的合理性、科學(xué)性、權(quán)威性、戰(zhàn)略性。同時(shí)，使得每位師生可以認(rèn)知到自己就是學(xué)校的主人，學(xué)校的發(fā)展與成長(zhǎng)離不開自己，離不開大家，從而處處會(huì)為學(xué)校的發(fā)展著想。

圖1 基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的高校全面預(yù)算管理體系框架

（五）因地制宜，使用多種編制方法 進(jìn)入21世紀(jì)后，國內(nèi)很多高校在編制財(cái)務(wù)方案的時(shí)候，采用的方法仍然是舊式的基數(shù)法?；鶖?shù)法又稱基數(shù)增長(zhǎng)法，在編制下一年度支出預(yù)算時(shí)，首先確定上年支出的基數(shù)，在上年支出基數(shù)的基礎(chǔ)上同時(shí)考慮下一年度中各項(xiàng)支出的增長(zhǎng)因素，由此來核定下一年度各項(xiàng)支出的數(shù)額。顯而易見，這種方法較為粗獷、不夠精細(xì)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，是完全適應(yīng)當(dāng)時(shí)體制的，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，在大多數(shù)情況下，預(yù)算編制部門只根據(jù)當(dāng)前的財(cái)力狀況以及新增支出的情況來評(píng)估增長(zhǎng)水平，對(duì)以往的基數(shù)部門沒有做認(rèn)真而又全面的分析，導(dǎo)致各個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算工作得不到細(xì)化，預(yù)算過程的透明度得不到高校內(nèi)部廣大教職員工的認(rèn)可，到最后也不能充分調(diào)動(dòng)各級(jí)部門參與學(xué)校經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制工作的積極性。針對(duì)以上問題，要改革當(dāng)前的全面預(yù)算編制體系，以適應(yīng)當(dāng)前教育發(fā)展的需要。但這并不等于完全否定以往好的做法，而是要在對(duì)以往的方法進(jìn)行全面的評(píng)估、篩選、優(yōu)化，并在此基礎(chǔ)上加以創(chuàng)新，融入時(shí)代元素，結(jié)合高校實(shí)際，最大限度地征求各級(jí)部門的意見和建議，有針對(duì)性地對(duì)預(yù)算編制過程進(jìn)行改革，制定適應(yīng)自身發(fā)展又有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義的編制體系。

［1］葉玉真：《如何提升高校部門決算報(bào)表編制質(zhì)量和效率》，《財(cái)會(huì)月刊》2014年第23期。

［2］張佩佩：《高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理研究》，《山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第7期。