推進高等教育管辦評分離的思考

柯文進+姜金秋

摘 要：管辦評分離是深化高等教育領(lǐng)域綜合改革的重要時代命題?；谖覈叩冉逃芾淼膫鹘y(tǒng)制度和現(xiàn)實狀況，需要思考的核心問題是，簡政放權(quán)后政府在高等教育治理中的職能怎樣定位？高校如何落實辦學自主權(quán)？社會各界參與高校治理與評價的機制和途徑又是什么？高等教育“管辦評分離”要如何走進現(xiàn)實？

關(guān)鍵詞：政府;高校;管辦評分離;辦學自主權(quán)

“管”：要以“清單管理”為抓手，向“有限政府”轉(zhuǎn)變

實行清單管理方式是簡政放權(quán)、促進政府職能轉(zhuǎn)變的重要手段。本屆政府將“權(quán)力清單”“責任清單”和“負面清單”的組合拳作為落實簡政放權(quán)的重要抓手。正如李克強總理在2014年的達沃斯論壇開幕式致辭上所指出的：一方面，要拿出完整的“權(quán)力清單”，政府應(yīng)該干什么，“法無授權(quán)不可為”;另一方面，要給出“負面清單”，政府要讓企業(yè)明了不該干什么、可以干什么，“法無禁止皆可為”;此外，就是要理出“責任清單”，政府該怎么管市場，“法定職責必須為”。[1]

1.“權(quán)力清單”表現(xiàn)為對大學行政審批制度改革的深入推進

在高等教育領(lǐng)域內(nèi)，具體來講，“權(quán)力清單”方面主要表現(xiàn)為大學行政審批制度改革的深入推進。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響下，我國政府對高等教育一直是集權(quán)化的政府控制模式。隨著經(jīng)濟體制的改革，政府控制模式有所弱化，但政府仍在很大程度上控制著高等教育管理的各項權(quán)力，對高等教育的管理進行過多的行政干預(yù)，如項目評審、教育評估、人才評價和檢查事項等。大學辦學自主權(quán)有限，社會力量難以參與高校治理。政府要減少對高校辦學的行政干預(yù)，取消和下放行政審批事項，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，這樣才能防止公權(quán)濫用、減少尋租現(xiàn)象，使政府真正履行為高校、受教育者服務(wù)的職責。

2.“負面清單”主要表現(xiàn)為對高校、社會評價機構(gòu)開展的監(jiān)管工作

推進管辦評分離，讓政府簡政放權(quán)并不是讓政府將所有權(quán)力下放，更不能以簡政放權(quán)為名放棄監(jiān)管之責，而是要求政府真正承擔起社會秩序的維護者角色，有效推行法律政策，有效實施各類監(jiān)管。通過“負面清單”以形成公開透明、預(yù)期穩(wěn)定的制度安排，促進高校和社會評價機構(gòu)的創(chuàng)新活力充分迸發(fā)。一是要監(jiān)管高校的辦學行為，這要求政府在依法明確和保障各級各類學校辦學自主權(quán)的同時，制定禁止高校自主辦學可能采取的機會主義行為，如亂收學費、砍掉冷門專業(yè)、功利傾向等。在此“負面清單”之外的事項，學校均可自主決定，并且要盡量縮減“負面清單”事項的范圍，更多采取事中、事后監(jiān)管方式。二是要監(jiān)管社會中介機構(gòu)的評估行為，實行“元評估”，即對評估機構(gòu)評估過程進行監(jiān)督和管理，并不直接參與評估。[2]政府監(jiān)管的目的在于保障社會組織評估的科學性與客觀性，確保社會組織在運用評價權(quán)力時不會偏離為高等教育發(fā)展服務(wù)的軌道。

3.“責任清單”表現(xiàn)為政府組織的優(yōu)化與宏觀管理水平的提升

“責任清單”管理要求轉(zhuǎn)變政府的微觀管理為宏觀調(diào)控，將“掌舵”與“劃槳”職能分開。傳統(tǒng)的高等教育管理體制中，政府集高校辦學者與管理者于一身，熱衷于對高校內(nèi)部自身事務(wù)的管理，樣樣包攬，扮演“全能政府”的角色。根據(jù)有限政府理論，政府的知識是有限的， 政府知識的這種有限性決定了政府有限理性的存在， 政府的功能也是相當有限的，而無限的政府干預(yù)一定會失敗。[3] 為彌補政府大包大攬所產(chǎn)生的“政府失靈”，需要引入社會力量來監(jiān)督政府的行為。在“責任清單”管理下，要求教育及相關(guān)政府部門通過公報、官方網(wǎng)站等便于公眾知曉的方式，向社會全面公開其組織結(jié)構(gòu)、管理職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項，為公民、法人或者其他組織提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，讓權(quán)力在陽光下運行。政府在減少對高校微觀事務(wù)的管理后，可以更好地關(guān)注和把握高等教育的宏觀發(fā)展方向與重要議題，如制定高等教育發(fā)展規(guī)劃、確立高等教育不同時期的發(fā)展目標、各地區(qū)高等教育的發(fā)展規(guī)模速度、高等教育宏觀資源配置等，進而提升宏觀管理的水平。各級政府可依據(jù)“責任清單”的職能精簡和優(yōu)化原有的行政組織機構(gòu)，促進權(quán)責統(tǒng)一、分工合理的行政管理體制的形成，從而提高行政管理的效率。

“辦”：要以“大學章程”為統(tǒng)領(lǐng)，向“多元共治”轉(zhuǎn)變

自2012年1月1日《高等學校章程制定暫行辦法》施行以來，教育部已核準北京大學、清華大學、中國人民大學等多所部屬高校的章程，北京市教委也首批核準了市屬五所高校的章程。章程的建設(shè)對于我國現(xiàn)代大學制度的完善具有里程碑式的意義，但章程文本的制定只是“破題”，現(xiàn)代大學制度的探索任重而道遠。下一步，要梳理各項規(guī)章制度，健全管理機制，進一步完善以學校章程為核心的現(xiàn)代大學制度和治理結(jié)構(gòu)，著力加強章程執(zhí)行和監(jiān)督機制建設(shè)，不斷提高依法治校水平。

1.以大學章程為統(tǒng)領(lǐng)，理順和完善規(guī)章制度

大學章程是高校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。大學章程對大學與政府的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進行清晰的界定：對外，有利于賦予政府有限的權(quán)力，劃分政府干預(yù)高校辦學的邊界，保障大學辦學自主權(quán)的實施，大學章程也是自治的“憲章”，對組織機構(gòu)、職責范圍、領(lǐng)導(dǎo)機制等內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題作出了規(guī)定，是大學進行自治的規(guī)則和依據(jù);對內(nèi)，相對于師生員工來說，大學在行政法授權(quán)范圍內(nèi)行使行政職權(quán)，章程應(yīng)對大學行使行政職權(quán)的方式、范圍、流程等進行規(guī)定。[4]在大學章程的統(tǒng)領(lǐng)下，下一步的工作應(yīng)是理順和完善各項規(guī)章制度，制定并完善教學、科研、學生、人事、資產(chǎn)與財務(wù)、后勤、安全、對外合作、學生組織、學生社團等方面的管理制度，建立健全各種辦事程序、內(nèi)部機構(gòu)組織規(guī)則、議事規(guī)則等，形成健全、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系。

2. 探索理事會或董事會制度，實現(xiàn)多元主體共同治理

自20世紀90年代以來，隨著治理理論的興起，治理（Governance）已成為21世紀大學管理的新趨勢，各國紛紛設(shè)立董事會制度或加強其建設(shè)。美國加強了董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制的治理結(jié)構(gòu);英國新的教育立法規(guī)定1992年后成立的大學要設(shè)立董事會（Board of Governance） 和學術(shù)委員會（Academic Board ）的兩會制治理架構(gòu);日本2004年實施了國立大學法人化改革，大學治理由校長高管會（Board of Director）、經(jīng)營協(xié)議會（Administrative Council）和教育研究評議會（Education and Research Council）三大機構(gòu)組成。由此可見，發(fā)達國家通過董事會來實現(xiàn)社會、政府、學校等多元主體共同參與高校的治理，并形成與學術(shù)機構(gòu)和行政機構(gòu)之間的制約關(guān)系。我國當前公立大學所成立的董事會嚴格來講并不是治理機構(gòu)，而是一種類似于基金會性質(zhì)的籌資機構(gòu)，或者是一種產(chǎn)學研合作機構(gòu)。結(jié)合國內(nèi)大學董事會的現(xiàn)狀與問題，對我國公立大學董事會建設(shè)提出以下建議：一是在公眾對高校公權(quán)力監(jiān)督缺失的情形下，我國應(yīng)以法律形式授予董事會審議權(quán)、咨詢權(quán)與監(jiān)督權(quán);二是董事會的治理實行利益相關(guān)者共同治理的模式;三是明確劃分董事會與學校黨委、校長等管理主體間的職能關(guān)系;四是董事會規(guī)模21人為宜，由政府官員4人，學校校長、書記及其他黨委成員5人，校外專家2人，社會精英4人和師生代表6人共同組成;五是董事會成員以任命或選舉的方式產(chǎn)生;六是董事會以定期召開常務(wù)會議和不定期會議的方式運行。

3. 完善高校信息公開制度，加強社會的輿論監(jiān)督與問責

高校信息公開是推進 “社會評教育”的信息基石。校務(wù)信息，是高校在實施教育教學和管理過程中所產(chǎn)生的事務(wù)及其有關(guān)信息，涉及到學校公共利益的價值取向、管理方式、學術(shù)意愿和實現(xiàn)模式。信息公開就是將學校的重大事項公開，讓學校內(nèi)部、學校外部的社會人士關(guān)心、參與和監(jiān)督學校的大事，實現(xiàn)依法治校、民主決策、民主管理。2014年7月25日，教育部制定發(fā)布《高等學校信息公開事項清單》，要求教育部直屬75所高校在2014年10月31日前向社會全面公開清單所列10個大類50條具體項目，同時要求地方高校和有關(guān)部門所屬高校根據(jù)各省級教育行政部門和主管部門的要求做好清單落實。目前，“985工程”高校中多數(shù)都已建立了信息公開的平臺，但與英國、法國、美國相比，在權(quán)威性、完備性和操作性等方面仍存在較大差距。一是配套制度尚不完善，如涉及高校辦學自主權(quán)、保護個人隱私、保護商業(yè)秘密等的規(guī)定一直沒有出臺;二是可操作性和可評估性程度較低，如何落實及檢驗高校的信息公開成效仍然懸而未決[5];三是高校招生和財務(wù)的信息公開仍有待擴展和深化，特別是高考招生綜合改革的背景下，招生條件、考試程序、評價準則與結(jié)果等招生制度的公開化。

“評”：要以“獨立客觀”為準則，向“社會評估”轉(zhuǎn)變

教育評估起源于新自由主義的管理思潮。教育評估組織是調(diào)整政府與高校之間關(guān)系的“緩沖閥”，可以在政府、市場與高校之間形成合理的張力，以應(yīng)對政府與市場雙重“失靈”情況下的困境。[6]當下，我國的高校教育評估仍以教育行政部門組織評估為主，因此如何培育社會中介組織，開展獨立客觀的評估是推進管辦評分離的關(guān)鍵。

1.健全法律運行機制，保障評估的合法性

我國與教育評估相關(guān)的法律法規(guī)有《普通高等教育評估暫行規(guī)定》《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》等。但這些法律法規(guī)中都尚未對教育評估中介組織及其活動的法律地位給出明確的界定。因此，目前社會中一些獨立性較強、且有影響力的社會組織發(fā)布的大學評價，如廣東管理科學研究院武書連的《中國大學評價》，中國科學研究評價中心的《高校綜合競爭力排行榜》，網(wǎng)大中國的《中國大學排行榜》以及校友會的《中國大學排行榜》等，都因缺少政策法規(guī)上的合法性，所發(fā)布的大學排行榜的權(quán)威性和可信性仍受到大眾質(zhì)疑。因此，推進社會依法評價的第一步是要在該領(lǐng)域盡快出臺新的法律、法規(guī)，以支持和規(guī)范教育評估機構(gòu)的發(fā)展。

2.培育社會中介機構(gòu)，保證評估的獨立性

目前，我國的高校評價仍是采用政府集權(quán)的高等教育評估模式，主要是政府行政部門下的評估機構(gòu)，如教育部學位與研究生教育發(fā)展中心、教育部高等教育教學評估中心等。根據(jù)新自由主義的管理理念，評估機構(gòu)必須獨立于政府，這樣才能夠保證高等教育的評估不受政府意志的影響，從而保證高等教育教學與學術(shù)的自由性。從國際經(jīng)驗來看，“發(fā)達國家都傾向于利用非官方、獨立的社會評估中介機構(gòu)進行大學評估。在荷蘭，非官方中介機構(gòu)‘荷蘭大學協(xié)會負責對高等院校的教育評估工作;在韓國，作為高等教育主要評估機構(gòu)的韓國大學教育協(xié)議會是韓國唯一的大學民間團隊”。[7]政府在評估中的作用甚微，一些政府的官方機構(gòu)只是進行“元評估”，即對評估機構(gòu)評估過程進行監(jiān)督和管理，并不直接參與評估。

3.評價手段、方法要科學規(guī)范

我國評估中介組織在現(xiàn)階段的實際運行中面臨的另一問題是，評估的技術(shù)和方法制約評估結(jié)果的效度和信度。國外關(guān)于高等教育的評估主要有兩類：一類是對高校投入產(chǎn)出的系統(tǒng)評估，這類評估要求學校建立完善的信息數(shù)據(jù)庫來保證信息的充分與準確，在此基礎(chǔ)上作出客觀的高校績效評估。另一類是高等教育質(zhì)量的評估，這類評估以學生為中心，關(guān)注對學生學習成果的評價，如經(jīng)合組織（OECD）開發(fā)的高等教育學習成果評價項目（AHELO），該評估項目包括對“通用技能”“經(jīng)濟學”“工程學”三個方面學生掌握的知識和技能的測評，目前已有日本、韓國、加拿大、澳大利亞等17個國家決定參與這一國際測評。[8]我國高等教育社會評價中介組織應(yīng)在進一步完善和改進已有評估方法和技術(shù)的同時，吸收相關(guān)學科的方法，努力研究和探索新的技術(shù)方法，積極創(chuàng)造并使用新的工具和手段，建立起各級高等教育管理信息數(shù)據(jù)庫及網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并探索開發(fā)對大學生學習成果的測評工具。

4.評估組織的專家構(gòu)成應(yīng)具有廣泛的社會代表性

評估組織的成員水平及構(gòu)成是影響評估質(zhì)量的重要決定因素。評估組織的專家構(gòu)成應(yīng)具有廣泛的社會代表性，體現(xiàn)公眾意志，實現(xiàn)社會對高校的問責。專家組成中：一是要包括高等教育領(lǐng)域的專家學者，熟悉高等教育的理論前沿和國際高等教育發(fā)展趨勢，為評估的導(dǎo)向性指明方向;二是要包括社會各行業(yè)有豐富實踐經(jīng)驗的專家、企事業(yè)單位的精英人士，可以對高校畢業(yè)生質(zhì)量作出客觀的評價;三是要有掌握評估技術(shù)的專家，保證評估的方法和手段具有較高的信度和效度。

本文系國家社科基金管理學一般項目“推進管辦評分離的高校治理改革路徑研究”，編號： 15BGL177;北京市哲學社科規(guī)劃委托課題“推進大學管辦評分離的體制與機制研究”，項目編號15JYA003

參考文獻：

[1]李克強總理在2014夏季達沃斯論壇開幕式發(fā)表致辭（全文）[N]新浪財經(jīng). http：//finance.sina.com.cn/china/20140910/175020256807.shtml.2014-09-10.

[2]樂美玲，辛濤.高等教育評估的幾個關(guān)鍵問題[J].清華大學教育研究，2015（2）：48-52.

[3]龍獻忠.政府公權(quán)力的重構(gòu)與高等教育治理[J].高等教育研究，2005（11）：34-38.

[4]柯文進.關(guān)于大學章程制定中法律地位、外部關(guān)系與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的思考[J].北京教育（高教），2013（4）：15-18.

[5]施曉光，李俊.美國、英國、日本高等學校信息公開研究[J].國家教育行政學院學報，2014（7）：86-91.

[6]章寧，李峻.高等教育評估中的社會參與機制研究[J].國家教育行政學院學報，2013（7）：59-63.

[7]樂美玲，辛濤.高等教育評估的幾個關(guān)鍵問題[J].清華大學教育研究，2015（2）：48-52.

[8]陳濤.一種全新的嘗試：高等教育質(zhì)量測評的動向—OECD“高等教育學習成果測評”的設(shè)計與實施[J].比較教育研究，2015（2）：30-37.

（作者單位：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學，柯文進系學校黨委書記）

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