國際合作項目成功管理經(jīng)驗“移植”的具體做法及效果分析— 應(yīng)用于省級艾滋病綜合防治項目

王曉鋒，王啟林，段 勇，楊 霞，何慶節(jié)，肖 杰，鄒 鈺，閆云麗，張永光

（1.云南省醫(yī)學(xué)信息研究所，云南 昆明 650118；2.云南省健康教育所，云南 昆明 650118）

近年來，云南省防治艾滋病工作不斷發(fā)展，一些在國際上有影響力的機(jī)構(gòu)和非政府組織先后到云南開展艾滋病防治工作。從上世紀(jì)90年代到2009年，先后有30余個國際組織或機(jī)構(gòu)在云南省的16個州（市）開展艾滋病防治工作。據(jù)不完全統(tǒng)計，從20世紀(jì)90年代至今在云南省實施防艾國際合作項目、我國各級政府投入的國際合作項目配套經(jīng)費、非政府組織投入資金累計達(dá)2億多元人民幣。

這些項目在云南的實施，既引入了防治艾滋病的資金，又為艾滋病防治引進(jìn)了國際先進(jìn)的項目管理經(jīng)驗和干預(yù)技術(shù)。云南經(jīng)過近20年的實踐把國際防艾項目經(jīng)驗轉(zhuǎn)化成了適合云南的艾滋病綜合防治策略，項目工作與政府的常規(guī)工作真正做到了相互補(bǔ)充。如2000年～2006年的中英性病艾滋病防治合作項目，在科學(xué)的指導(dǎo)原則下，采用以試點為基礎(chǔ)的項目管理機(jī)制和“邊實踐、邊總結(jié)”的做法，為國家艾滋病防治工作提供了很好的最佳實踐經(jīng)驗[1]。但如何將艾滋病國際合作項目的成功經(jīng)驗推廣應(yīng)用到中國的艾滋病防治活動中是一個值得深思的問題，有的專家認(rèn)為：中英項目取得的項目經(jīng)驗的可持續(xù)發(fā)展問題面臨挑戰(zhàn)[1]。

為了將既往實施的國際合作項目成功經(jīng)驗應(yīng)用到云南省的日常防艾工作中，2007年云南省衛(wèi)生廳利用政府資金，對疫情處于艾滋病中度流行與高度流行的臨界點地區(qū)，實施了省級艾滋病綜合防治項目（下簡稱省級綜合防治項目），該項目是政府第一次大規(guī)模利用政府資金把各個國際合作項目的各種好的模式和經(jīng)驗在省內(nèi)進(jìn)行推廣，探討國際項目本土化和項目的可持續(xù)性的項目。該項目在未實施過艾滋病防治項目的15個州（市）、25個縣（市）開展。該項目的成敗將關(guān)系到今后防治艾滋病工作的資金流向及工作方向。2008年，該項目調(diào)整為13州19個縣，到2009年項目實施已3年。

為全面總結(jié)國際項目成功經(jīng)驗在云南省省級綜合防治項目縣的推廣情況，為今后的相關(guān)研究和項目的實施提供參考依據(jù)，在云南省防治艾滋病局CHARTS項目的支持下，選擇云南省自2007年以來一直實施的19個艾滋病綜合防治項目縣為研究對象，對國際合作項目成功經(jīng)驗在19個縣3年來（2007-2009年）的推廣應(yīng)用情況、存在的問題進(jìn)行全面的分析，現(xiàn)將國際合作項目成功管理經(jīng)驗在省級艾滋病綜合防治項目縣中推廣應(yīng)用的具體做法及效果總結(jié)報道如下。

1 具體做法

以中英性病艾滋病防治合作項目（2000-2006年）、第四輪全球基金艾滋病項目等為代表的大型國際合作項目結(jié)合云南實際，實行以目標(biāo)為導(dǎo)向的項目管理機(jī)制，管理涵蓋組織結(jié)構(gòu)、人事、經(jīng)費、信息、項目計劃的開發(fā)與實施、督導(dǎo)評估等領(lǐng)域[2～8]。這些國際合作項目的項目管理理念及具體方法在省級綜合防治項目的管理中得到了較全面的應(yīng)用。

1.1 組織管理

云南省省級綜合防治項目在省級由云南省防治艾滋病局直接管理，在州/市由當(dāng)?shù)胤腊k負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和管理，項目縣均成立了由政府多部門組成項目領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室。辦公室多數(shù)設(shè)于防艾辦，少數(shù)設(shè)于縣疾病預(yù)防控制中心。要求各項目縣有專人負(fù)責(zé)管理項目。中英性病艾滋病防治合作項目強(qiáng)調(diào)項目管理與行政管理有機(jī)結(jié)合，以形成“項目帶動常規(guī)工作，常規(guī)工作促進(jìn)項目”的良性循環(huán)與可持續(xù)發(fā)展[2～4]。省級綜合防治項目的組織結(jié)構(gòu)很好地體現(xiàn)了這一理念，通過“合署辦公”，使行政管理和項目管理取長補(bǔ)短、相輔相成，能充分發(fā)揮行政管理部門對項目的支持、協(xié)調(diào)作用。

為達(dá)到項目目標(biāo)，云南省防治艾滋病局在項目啟動時就明確了各級項目辦管理機(jī)構(gòu)的分工：省防治艾滋病局負(fù)責(zé)全省項目工作方針的制定、省級各部門的協(xié)調(diào)、各項目縣工作計劃的指導(dǎo)及審定、全省項目工作人員的能力建設(shè)、全省項目的督導(dǎo)評估、項目經(jīng)驗的總結(jié)和推廣等；州/市級防艾辦負(fù)責(zé)本地區(qū)項目工作的督導(dǎo)和評估、本地區(qū)內(nèi)項目經(jīng)驗的推廣；縣/區(qū)級項目辦負(fù)責(zé)本級多部門的協(xié)調(diào)、各平臺工作人員的能力建設(shè)、所有干預(yù)及關(guān)懷工作的現(xiàn)場工作及相關(guān)指標(biāo)的完成、本級各項工作的督導(dǎo)與評估等。

1.2 目標(biāo)管理

云南省省級綜合防治項目建立和完善了以目標(biāo)為導(dǎo)向的項目管理機(jī)制，確保了項目目標(biāo)的實現(xiàn)與質(zhì)量。項目計劃管理主要采取從下到上→從上到下→從下到上的方式，對各級項目辦提交的年度計劃實行目標(biāo)導(dǎo)向的管理。每年年底，省防治艾滋病局結(jié)合當(dāng)年的工作重點，確定下一年項目重點和要點，制定標(biāo)準(zhǔn)化的、統(tǒng)一的項目計劃框架表，由各縣項目辦根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況和防艾工作的重點提交出年度計劃的初稿，省防治艾滋病局在下一年年初召開項目計劃審定和指導(dǎo)會，由技術(shù)支持專家分組審定，指導(dǎo)項目縣計劃并進(jìn)行現(xiàn)場修改和完善。這種“從下到上”，再“從上到下”，再“從下到上”的計劃制定方式，既給了各級項目辦較大的自主空間、調(diào)動其主動性和責(zé)任感，又使各級項目的目標(biāo)、方向與總目標(biāo)一致，策略與活動具體可行。

以目標(biāo)為導(dǎo)向的項目管理還體現(xiàn)在項目的具體過程指標(biāo)，如干預(yù)人數(shù)和干預(yù)單價等方面。制定年度計劃時，各項目縣根據(jù)項目框架、年度總預(yù)算、指標(biāo)核算標(biāo)準(zhǔn)等將總預(yù)算劃分為年度目標(biāo)（領(lǐng)域）預(yù)算，然后根據(jù)各目標(biāo)（領(lǐng)域）下需要開展的具體活動，把預(yù)算細(xì)分在每一個具體活動中形成單個活動的預(yù)算，單個活動的預(yù)算強(qiáng)調(diào)可操作性、不出現(xiàn)預(yù)算高于實際需要或者預(yù)算內(nèi)容不完整的情況。

1.3 經(jīng)費管理及協(xié)議管理

以經(jīng)費管理為核心，注重財務(wù)指標(biāo)是國際合作項目管理的特點[5]。云南省省級綜合防治項目將政府經(jīng)費以項目管理的形式進(jìn)行管理，把經(jīng)費管理融入到項目計劃編制、活動開展、監(jiān)督評估等項目管理的全過程中，體現(xiàn)了以經(jīng)費管理為導(dǎo)向的項目指標(biāo)與活動的管理理念。在計劃編制階段，每一個具體活動都按指標(biāo)單價形成單個活動的預(yù)算；在活動實施階段，強(qiáng)調(diào)“活動跟著計劃走，支出跟著活動走”，從預(yù)算與支出的匹配管理具體活動的實施；在項目督導(dǎo)階段，采用財務(wù)督導(dǎo)與業(yè)務(wù)督導(dǎo)相結(jié)合的方式，以支出審核為切入點，督導(dǎo)年度計劃活動開展情況。

云南省省級綜合防治項目主要采取分級協(xié)議的方式進(jìn)行管理。根據(jù)各項目縣的年度項目計劃，省防治艾滋病局與各項目縣簽訂年度項目協(xié)議，明確雙方的責(zé)、權(quán)、利。省防治艾滋病局以協(xié)議及實施方案為依據(jù)進(jìn)行督導(dǎo)、檢查和驗收。各項目縣將年度計劃中的各項活動進(jìn)行分解，分別與相應(yīng)的協(xié)作單位協(xié)商并簽訂協(xié)議，協(xié)議明確了相應(yīng)的子項目的實施方案，并約定了雙方的責(zé)任及義務(wù)。子項目協(xié)議管理的基本原則是：①子項目活動內(nèi)容、原則及執(zhí)行機(jī)構(gòu)符合項目要求；②子項目活動服務(wù)于項目總目標(biāo)；③子項目的實施方案及經(jīng)費支持以當(dāng)?shù)氐捻椖磕甓扔媱澕邦A(yù)算為依據(jù)；④子項目協(xié)議由當(dāng)?shù)乜h項目辦公室和現(xiàn)場執(zhí)行機(jī)構(gòu)協(xié)商后簽訂，現(xiàn)場執(zhí)行機(jī)構(gòu)以協(xié)議及其實施方案作為開展活動、開支經(jīng)費和總結(jié)的依據(jù)，縣項目辦公室以協(xié)議及其實施方案為依據(jù)進(jìn)行督導(dǎo)、檢查和驗收。

1.4 督導(dǎo)評估管理

建立一個協(xié)調(diào)、高效、統(tǒng)一的綜合性監(jiān)督評估體系，從全局的視角上保障防治工作運行的質(zhì)量以及合理分配、有效利用資源是督導(dǎo)評估的重要功能[6]。督導(dǎo)評估工作主要是為了及時了解項目活動是否正在按計劃和實施方案進(jìn)行，及時發(fā)現(xiàn)項目成功的經(jīng)驗和存在的問題，以便對計劃和活動實時做出調(diào)整，將成功經(jīng)驗及時進(jìn)行推廣應(yīng)用。督導(dǎo)與評估的核心理念主要是通過督導(dǎo)評估工作回答“是否做了該做的事”、“是否按規(guī)矩做事”、“結(jié)果或效果如何”3個方面的問題。云南省綜合防治項目在設(shè)計之初就借鑒了國際合作項目的成功經(jīng)驗，包括項目管理的理念、綜合干預(yù)的理念和督導(dǎo)評估的理念等，形成了省、州（市）、縣三級督導(dǎo)工作網(wǎng)絡(luò)。

省級：在省防艾局的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)下，將督導(dǎo)評估和技術(shù)支持以日常防艾任務(wù)的形式分解到省 CDC、省藥物依賴防治研究所、省健康教育所三家技術(shù)支持單位。在省防艾局的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，每年對各項目縣進(jìn)行2次（年中和年末）的督導(dǎo)評估工作和技術(shù)支持工作，每個技術(shù)支持單位定點支持相應(yīng)項目縣的工作。

州（市）級：在省防艾局與項目縣簽訂項目協(xié)議時，均明確要求項目縣所在州（市）對項目縣的督導(dǎo)和技術(shù)支持任務(wù)，并將其納入衛(wèi)生廳與地州簽訂的責(zé)任目標(biāo)之中，要求州（市）每年對項目縣開展2次督導(dǎo)評估工作。

縣級：項目縣將督導(dǎo)評估工作任務(wù)和經(jīng)費納入當(dāng)年項目工作計劃中，項目縣每季度對相關(guān)平臺和協(xié)作單位開展1次督導(dǎo)工作，要求有督導(dǎo)記錄和報告。項目縣每季度向省級項目辦上報季度指標(biāo)進(jìn)展報表、季度工作進(jìn)展報告和季度財務(wù)進(jìn)展報表。保證了“項目活動跟著計劃走、經(jīng)費跟著活動走”。

2 取得的效果

2.1 項目實施極大地推動了當(dāng)?shù)胤腊ぷ鞯拈_展，項目工作與日常防艾工作得到有機(jī)整合

通過國際合作項目成功經(jīng)驗的推廣實施后，極大地推動了云南省省級綜合防治縣艾滋病防治工作在各項目縣的開展，促進(jìn)了防艾項目工作與日常防艾工作進(jìn)行了有機(jī)的整合。各級領(lǐng)導(dǎo)重視，項目體現(xiàn)了政府主導(dǎo)、多部門合作的項目策略，形成了多部門協(xié)作、相互配合的良好格局。通過規(guī)范的協(xié)議管理，使各縣（區(qū)）組織部、公安、宣傳、教育、勞動保障、計劃生育、婦聯(lián)、民政、建設(shè)局、交通局等多部門真正參與到項目中來。在項目領(lǐng)導(dǎo)層和執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門之間形成了較好的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，保證了項目在宣傳教育、高危人群干預(yù)、感染者的監(jiān)測檢測、病人的治療關(guān)懷等各項工作的順利推進(jìn)。

2.2 項目實施極大地提高了項目地區(qū)防艾工作的管理能力

國際合作項目成功管理經(jīng)驗在 19個項目縣進(jìn)行推廣后，極大的提高了當(dāng)?shù)胤腊ぷ魅藛T的管理能力，主要包括防艾計劃的制定、工作安排、日常督導(dǎo)、檔案管理、數(shù)據(jù)利用等。通過項目協(xié)議分包的形式將項目工作分包給多部門，將實施項目前防艾工作由政府責(zé)任目標(biāo)管理轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)議管理，用項目協(xié)議和經(jīng)費來進(jìn)一步保證項目順利實施，各縣按計劃書中的活動進(jìn)度開展工作，基本形成了較好的項目管理和執(zhí)行框架。通過項目實施保證了項目人員的落實和隊伍的基本穩(wěn)定，培養(yǎng)、鍛煉了當(dāng)?shù)胤腊瞬?，為艾滋病防治工作夯實了基礎(chǔ)。

2.3 項目開展以來項目督導(dǎo)評估工作的方式、方法發(fā)生明顯改變

云南省綜合防治項目借鑒國際合作項目管理經(jīng)驗中督導(dǎo)評估的做法，形成了獨特的督導(dǎo)評估模式，使項目督導(dǎo)評估工作的方式、方法與傳統(tǒng)的日常防艾檢查督導(dǎo)相比發(fā)生了明顯改變。這種改變主要體現(xiàn)在：既往的檢查督導(dǎo)大多是考核式的，主要是上級部門在年中、年末進(jìn)行責(zé)任目標(biāo)考核，考核條目針對性不強(qiáng)。綜合項目借鑒了國際項目督導(dǎo)評估核心理念，現(xiàn)在的督導(dǎo)評估工作既保持了傳統(tǒng)責(zé)任目標(biāo)檢查考核的優(yōu)點，還增強(qiáng)了縣級內(nèi)部檢查和督導(dǎo)的頻次，督導(dǎo)評估更具有針對性；省級的督導(dǎo)除了檢查當(dāng)?shù)仨椖窟M(jìn)展情況，還對人員給予相應(yīng)的技術(shù)支持和指導(dǎo)；隨著統(tǒng)一要求季度報表、季度報告和財務(wù)報表的上報，一定程度上規(guī)范了項目的督導(dǎo)評估工作，也促進(jìn)了項目縣對協(xié)作單位的督導(dǎo)工作，保證了項目過程中“指標(biāo)跟著計劃走、經(jīng)費跟著活動走”的工作理念得以落實。

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