行政區(qū)劃體制改革的價值理念探討

任鵬宇

來政府管理學院，天津 300071）

摘 要： 價值理念作為一種觀念的力量，它規(guī)定了政府在行政體制改革中的行動方向和活動空間。行政區(qū)劃作為調(diào)節(jié)各層級政府權(quán)責分配的重要政策工具，必須堅持以正確的價值理念為指導。新中國成立以來，行政區(qū)劃改革經(jīng)歷了政治統(tǒng)治型到經(jīng)濟建設(shè)型的轉(zhuǎn)變過程，在努力建設(shè)服務(wù)型政府的今天，行政區(qū)劃體系應(yīng)重塑價值理念，在服務(wù)理念的指導下進行新一輪的改革。

關(guān)鍵詞： 行政區(qū)劃;價值理念;公共服務(wù);政治統(tǒng)治型;經(jīng)濟建設(shè)型

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.05.05

行政區(qū)劃作為政府行政的工具和手段是國家治理體系的重要組成部分。合理的行政區(qū)劃有利于國家、經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定與發(fā)展，有利于各地區(qū)的經(jīng)濟文化交融。作為政府的政策工具之一，行政區(qū)域的劃分過程實則是公共權(quán)力的行使過程，是中央和地方以及地方各層級的權(quán)責分配問題;劃分的結(jié)果體現(xiàn)著政府的施政方針，體現(xiàn)著政府行政理念的變化，它影響著一個社會的制度變遷。周振鶴指出：“行政區(qū)域的分劃過程是在既定的政治目的與行政管理需要的指導下，遵循相關(guān)的法律法規(guī)，建立在一定的自然與人文地理基礎(chǔ)之上，并充分考慮歷史淵源、人口密度、經(jīng)濟條件、民族分布、文化背景等各種因素的情況下進行的，其結(jié)果是在國土上建立起一個由若干層級、不等幅員的行政區(qū)域所組成的體系?！盵1]31-36因此，基于既定政治目的和行政管理需要基礎(chǔ)上的行政區(qū)劃改革必定要在合理的價值理念的指導下，科學安排，有計劃、分步驟地穩(wěn)步推進。

一、行政區(qū)劃體制改革的基本價值取向

價值理念作為一種觀念的力量，規(guī)定了政府在行政體制改革中的行動方向和活動空間，樹立正確的價值理念是政府成功進行行政體制改革的前提條件。一般說來，行政區(qū)劃體制改革的基本價值取向包括如下四個方面：

第一，政治穩(wěn)定，維持國家與政權(quán)存在。國家的穩(wěn)定是任何政府實施行政管理的根本保證，是政府得以正常運轉(zhuǎn)的前提。政治穩(wěn)定這一概念具有相當廣泛的內(nèi)涵，其中“占主導地位的是兩個因素：秩序和持續(xù)性。第一個因素意味著政治體系相對來說不存在暴力、武力、高壓政治和分裂;第二個因素意味著政治體系的關(guān)鍵成分不發(fā)生變化”[2]155。行政區(qū)劃是調(diào)整中央與地方以及各地方之間權(quán)力關(guān)系的工具，通過合理分配各個層級之間的權(quán)力和職責，保證國家整體的穩(wěn)定和統(tǒng)一。總之，政治穩(wěn)定是社會穩(wěn)定的重要組成部分，是社會穩(wěn)定的前提和保障，也是進行行政區(qū)劃體制改革的首要價值基礎(chǔ)。

第二，講求效率，保障行政機關(guān)高效運轉(zhuǎn)。高效行政是建設(shè)現(xiàn)代政府的客觀要求，提高行政效率是行政體制改革的首要目標。擴大規(guī)模、壯大人員是社會組織的自然屬性，任何社會組織在發(fā)展過程中都帶有自我膨脹的趨向。由于行政組織地位的特殊性（通過征稅而非銷售產(chǎn)出獲得收入），在缺乏成本的限制下，其自我膨脹的欲望尤為強烈。政府規(guī)模的擴張，首先帶來的是低下的行政效率，人浮于事，各單位相互扯皮、推卸責任。另一方面與之直接相關(guān)的是政府預(yù)算的增加。規(guī)模擴張后，為維持龐大政府規(guī)模的開支大大增加，勢必影響社會和經(jīng)濟的正常發(fā)展，與高效行政的目標背道而馳。行政區(qū)劃改革涉及整個國家行政層級的調(diào)整，削減層級，建立扁平化組織結(jié)構(gòu)是提高行政效率的重要途徑。因此，行政區(qū)劃體制改革必須堅持精簡效能和權(quán)責相適原則，構(gòu)建機構(gòu)精簡、人員精干、程序簡便、運行高效的現(xiàn)代政府體系。

第三，發(fā)展經(jīng)濟，增強國家經(jīng)濟實力，提高居民生活水平。市場經(jīng)濟是以追求利益最大化為目標的經(jīng)濟體制，科技、資金和勞動力等市場資源的配置應(yīng)通過市場機制而非人為干預(yù)實現(xiàn)。在市場經(jīng)濟體制下，以政府為代表的公共權(quán)力組織要著力優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，提高經(jīng)濟發(fā)展水平。經(jīng)濟實力是衡量現(xiàn)代國家綜合國力的最突出的指標，經(jīng)濟水平的高低直接影響著社會其他各項事業(yè)的發(fā)展。社會經(jīng)濟的發(fā)展水平制約著政府的活動空間和范圍，任何一國的政府都應(yīng)通過各項體制改革和政策途徑為國民經(jīng)濟發(fā)展掃清障礙。各地區(qū)、各層級政府職責的分配是行政區(qū)劃改革的中心內(nèi)容，通過合理的區(qū)劃設(shè)計和制度框架，有助于激發(fā)社會活力，使生產(chǎn)者和經(jīng)營者在政府打造的制度環(huán)境下創(chuàng)造更多價值。

第四，強化公共服務(wù)，推動社會全面發(fā)展。市場經(jīng)濟的發(fā)展使政府需要改變以往“全能型政府”的形象，逐漸放權(quán)于社會、放權(quán)于市場，充分調(diào)動各種社會組織的積極性，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，為社會發(fā)展營造良好的制度環(huán)境和運行機制。這樣，在政治穩(wěn)定和經(jīng)濟繁榮的背景下，政府需要將其工作重心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)上來，打造服務(wù)型政府，推動以公共服務(wù)為主題的行政體制改革。服務(wù)型政府作為一種理念，強調(diào)將公眾價值當作政府行政的基礎(chǔ)，將滿足公民的需求當作政府存在的價值。以公共服務(wù)為中心價值觀的行政體制改革要求政府堅持以公眾需求為中心，與公眾、社會和企業(yè)等多元主體建立新型的合作關(guān)系，構(gòu)建良性的多中心互動機制，樹立全新的服務(wù)形象，全面提升政府服務(wù)能力和服務(wù)水平。因此，服務(wù)理念應(yīng)成為行政區(qū)劃改革的又一基本價值取向。

二、新中國行政區(qū)劃體制的沿革

“行政區(qū)劃是國家政治制度的重要組成部分，是國家權(quán)力再分配和政策制定的基礎(chǔ)，其合理與否對國家安全、行政管理、區(qū)域發(fā)展等具有重大影響?！盵3]41-43作為一個領(lǐng)土廣袤的國家，我國歷代都非常重視地方行政區(qū)域的劃分，充分發(fā)揮行政區(qū)劃在維護國家穩(wěn)定中的重要作用，將其當作政府的一項重要政策工具。一般來講，任何一國的行政區(qū)劃應(yīng)是保持基本穩(wěn)定的，但是由于新中國在成立之后一直處于變革、轉(zhuǎn)型與高速發(fā)展階段，政府的職能定位在不斷調(diào)整，中央與地方、地方與地方之間的府際關(guān)系也在發(fā)生變化，因此，作為地域行政管理重要支撐的行政區(qū)劃體制改革也就成為必然。

（一）新中國成立至改革開放前期

20世紀50年代，在新中國成立初期，為維持新生政權(quán)的穩(wěn)定，迅速恢復和重建各地區(qū)正常的生產(chǎn)和生活秩序，中央政府對全國的行政區(qū)劃進行了比較頻繁的調(diào)整（見表1）。為加強黨的領(lǐng)導、適應(yīng)各地區(qū)不同的行政管理需要，我國在原有的省和直轄市層級之上增設(shè)了大行政區(qū)，具體包括東北、華北、華東、中南、西南和西北6大行政區(qū)。至此，新中國成立之后的行政體系自上而下包括大行政區(qū)、?。ㄖ陛犑校?、行政公署、縣、區(qū)、鄉(xiāng)、村等層級，形成了一套比較完備的行政區(qū)劃體制。1952年，大行政區(qū)改稱行政委員會，成為中央政府的派出機關(guān)，隨著新生政權(quán)的逐漸穩(wěn)定、各地區(qū)正常社會秩序的恢復，大行政區(qū)于1954年6月被廢除。

1958年，人民公社化運動興起，由于對國情的錯誤估計，在全國范圍內(nèi)開展了所謂的“大躍進”計劃， 嚴重違背了經(jīng)濟規(guī)律，對社會生產(chǎn)、生活造成了巨大的傷害。在行政區(qū)劃改革方面，為配合“大躍進”計劃的進行，早日進入共產(chǎn)主義社會，各省市積極整合縣市，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行政社合一的人民公社制度。

（二）改革開放至今

1978年，我國進入了改革開放的新時期，為適應(yīng)新時期經(jīng)濟發(fā)展的需要，我國進行了一系列行政區(qū)劃制度的改革。首先，實行政社分開，恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在農(nóng)村，普遍采用了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制;在城市，經(jīng)濟體制改革也在穩(wěn)步推進。這樣，原有的政社合一的體制已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求，進行政社分開、恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃改革則成為必然趨勢。其次，大力推行“市管縣”體制。為發(fā)揮中心城市對周邊縣鎮(zhèn)的輻射帶動作用，促進城鄉(xiāng)一體化進程， 一些地區(qū)開始嘗試實行市管縣體制，取代以往的地區(qū)行署體制。到目前為止，除部分少數(shù)民族地區(qū)外，全國大部分省市都實行了市管縣體制。市管縣體制改革的實施充分發(fā)揮了政府對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控職能，對于改革開放初期經(jīng)濟的發(fā)展起到了重要作用。最后，對省級行政區(qū)進行適當調(diào)整。改革開放以來，除1988年建立海南省、1997年設(shè)立重慶直轄市以及香港（1997）、澳門（1999）回歸外，省級區(qū)劃體制基本保持穩(wěn)定。

三、我國行政區(qū)劃體制改革中的價值理念

行政區(qū)劃作為政府行政管理的基本工具，通過對行政層級的劃分，規(guī)定了各層級政府的基本職能，也正式劃分了各行政層級的責任和義務(wù)。政府的職責劃分問題是政府管理體制的核心，它集中反映了政府活動的基本方向、根本任務(wù)和主要作用。在不同歷史時期，政府職能會根據(jù)國際、國內(nèi)環(huán)境的不同相應(yīng)調(diào)整，以應(yīng)對多種多樣的社會需要。行政區(qū)劃體制與政府職能密切相關(guān)，它對各地區(qū)行政管理制度的安排影響著各地方政府行政管理目標的實現(xiàn)。行政體制的改革需要由某種價值理念作為指導，為改革提供理論支撐，增強其科學性和有效性。新中國成立以來，我國對行政區(qū)劃體制進行了多次調(diào)整，研究蘊涵于其中的價值理念有助于我們發(fā)現(xiàn)改革的規(guī)律，為當下的行政區(qū)劃改革提供經(jīng)驗指導。前文整理了新中國成立以來我國行政區(qū)劃體制調(diào)整的變遷過程，根據(jù)指導價值理念的不同，可大致將其分為兩個階段。

一是新中國成立初期以維護政治穩(wěn)定為價值理念的行政區(qū)劃改革。維護政治統(tǒng)治是所有政治制度改革的基本目標。加強中央集權(quán)，方便對各地區(qū)的控制是這一時期維護政治穩(wěn)定的主要途徑。新中國成立至改革開放之前是一段相對不穩(wěn)定的歷史時期，尚未從戰(zhàn)后恢復過來的新中國接連受到國內(nèi)各種遺留問題、自然災(zāi)害和政治運動以及國外敵對勢力的干擾，全國的政治、經(jīng)濟和社會生活都處于重建階段。這一時期進行的行政區(qū)劃改革，如大行政區(qū)的建立和廢除、政社合一的人民公社體制的建立、內(nèi)蒙古自治區(qū)的區(qū)劃調(diào)，整都充滿著政治或軍事色彩，是為了保護新生政權(quán)而采取的基本措施。這是由這一時期特殊的歷史背景決定的，隨著政權(quán)的穩(wěn)定和社會經(jīng)濟的發(fā)展，以政治因素為指導的行政區(qū)劃改革會逐漸減少，行政區(qū)劃改革將被賦予更多的價值內(nèi)涵。

二是改革開放以后以經(jīng)濟發(fā)展為價值理念的行政區(qū)劃改革。在和平時期，即在國家政權(quán)穩(wěn)固的條件下，發(fā)展經(jīng)濟是行政區(qū)劃改革的首要目標?，F(xiàn)代各國政府都將經(jīng)濟發(fā)展作為國家的主要任務(wù)，地區(qū)經(jīng)濟實力也是衡量一地政府績效的重要指標。行政區(qū)劃調(diào)整與一地的經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，“行政建制的撤設(shè)、行政區(qū)的規(guī)模等級、行政區(qū)范圍的合理性及行政中心的設(shè)置等，影響著區(qū)域自然資源的開發(fā)、生產(chǎn)要素的空間流動與配置、經(jīng)濟活動的空間組織，從而對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生多方面的影響”，[4]42-53通常地區(qū)的行政中心也是地區(qū)的經(jīng)濟中心。改革開放后，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟建設(shè)上，由此進行了一系列以經(jīng)濟發(fā)展為指導觀念的行政區(qū)劃改革。首先，為配合家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和城市經(jīng)濟體制改革，廢除了政社合一的人民公社制度，重新恢復了鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級。其次，為發(fā)揮中心城市在經(jīng)濟發(fā)展初期對周邊縣鎮(zhèn)的領(lǐng)導作用，帶動周圍農(nóng)村地區(qū)的共同發(fā)展，加快形成城鄉(xiāng)一體的經(jīng)濟發(fā)展格局，我國在全國各地實行了市管縣體制，地級市數(shù)量呈遞增趨勢。（見圖1）最后，設(shè)立海南省和重慶直轄市，調(diào)整省級區(qū)劃，對推動省級行政區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展也進行了嘗試。

圖1 改革開放以來我國地級市數(shù)量變化圖

資料來源：國家統(tǒng)計局統(tǒng)計年鑒

以發(fā)展經(jīng)濟作為價值導向的行政區(qū)劃改革取得了很大的成效，城鎮(zhèn)化水平獲得大幅度提升。1953年人口普查城鎮(zhèn)化率為13.3%，到了2010年這一比率已經(jīng)上升到了49.7%。（見表2）社會主義市場經(jīng)濟獲得迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民生活水平大幅度提升。市縣兩級是這一時期行政區(qū)劃改革的重點。一是許多城市規(guī)劃了新區(qū)，如上海的浦東新區(qū)、天津的濱海新區(qū)等，以擴大城市規(guī)模、削減中心城區(qū)的壓力。二是一些縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸被劃為市轄區(qū)，以帶動周邊落后地區(qū)的發(fā)展。但是，需要承認的是，市管縣體制的弊端在實行了多年之后也逐漸表露出來。對此，金太軍指出：“我國的市管縣體制是在市場經(jīng)濟體制建設(shè)處于起步階段、全國性市場尚未形成之時，按行政區(qū)劃流動的特點，由行政力量強制性推動的結(jié)果?！盵5]73現(xiàn)在，其運行的制度環(huán)境已發(fā)生根本變化，產(chǎn)生的不良影響在不斷擴大。因此，在以往改革的基礎(chǔ)之上，我國行政區(qū)劃體制改革的步伐正朝著新的方向邁進。黨的十八大報告提出 ：“優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。”在2013年11月召開的黨的十八屆三中全會上，通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》），在《決定》中又一次提出了“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革”的思路。以省直管縣體制為核心的行政區(qū)劃調(diào)整是針對目前市管縣體制形成的“小馬拉大車”“行政區(qū)經(jīng)濟”等現(xiàn)狀的探索，需要在合理分配地方權(quán)責的基礎(chǔ)上審慎進行。

四、公共服務(wù)：新時期行政區(qū)劃改革應(yīng)有的價值理念

分析新中國成立以來我國行政區(qū)劃的歷史沿革，很容易從中發(fā)現(xiàn)其指導價值觀的變化趨勢，即從政治導向轉(zhuǎn)為經(jīng)濟導向。作為明顯的分水嶺，改革開放以后我國行政區(qū)劃改革的經(jīng)濟導向明顯增強，城市化比率、GDP總量等經(jīng)濟指標成為衡量地方政府績效的主要標準。與之相對應(yīng)，二戰(zhàn)后西方國家的行政區(qū)劃改革表現(xiàn)出對公共服務(wù)的重視，“各國多是通過積極的地方政府合并和對大都市區(qū)政府結(jié)構(gòu)體系的整合，以期發(fā)揮公共服務(wù)供給的規(guī)模經(jīng)濟效益，降低服務(wù)和施政成本，并盡可能地促進區(qū)域間公共服務(wù)均等化”[6]54-60。我國在這種注重效率的觀念的指導下，經(jīng)濟發(fā)展迅速，GDP總量于2014年首次突破10萬億美元，穩(wěn)居世界第二。但是在經(jīng)濟迅猛增長的背后也存在著很多問題，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、貧富差距擴大、城鄉(xiāng)居民收入、福利水平不均衡等問題尤為突出。因此，為緩解愈演愈烈的社會矛盾，以提供公共產(chǎn)品、滿足居民需求為核心的公共服務(wù)應(yīng)成為新時期我國行政區(qū)劃改革的價值理念。

我國政府在從經(jīng)濟建設(shè)型政府轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型政府的過程中，進行了多方面的探索，改革涉及了政府體制的各個層級、各個方面。黨的十八屆三中全會通過的《決定》也指出，要“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”。服務(wù)型政府是以公共服務(wù)為主要職能的政府，行政區(qū)劃作為政府的政策工具之一，必須切實執(zhí)行政府的行政理念，形成以保障公共服務(wù)為核心的行政區(qū)劃體系。

一方面，要減少行政層級，形成扁平化行政體制。行政層級的增加會帶來許多問題，由于我國“職責同構(gòu)”現(xiàn)象的存在，行政部門自上而下一一對應(yīng)存在，過多的層級會造成政府規(guī)模的膨脹，不僅增加了行政成本，降低了行政效率，而且嚴重影響了公共服務(wù)職能的發(fā)揮。時代的發(fā)展不僅改善了人們的物質(zhì)生活，也改變了人們的精神狀態(tài)。人們的主體意識不斷增強，要求參與對各項社會事務(wù)的管理。行政層級越少，基層民眾的意見越容易上傳;行政層級越低，越有利于實現(xiàn)每個公民作為參與主體的權(quán)利，越有利于滿足公眾的需求，越有利于提供恰當?shù)墓卜?wù)。因此，在省級行政區(qū)基本保持穩(wěn)定的前提下，應(yīng)進一步弱化市級的管理權(quán)限，放權(quán)于縣，在全國范圍內(nèi)有步驟地推行“省直管縣”體制改革，用中央-省-縣（市）-鄉(xiāng)四級政府體制代替原有的五級政府體制。

另一方面，應(yīng)明晰權(quán)責分配，使服務(wù)職能得到最大限度發(fā)揮。履行政府服務(wù)職能不能僅流于表面，而應(yīng)切實將公共服務(wù)的責任劃分給各級政府?！皩χ醒氲胤焦餐峁┑墓卜?wù)，在提供方式上中央政府應(yīng)側(cè)重于制定政策規(guī)劃、立法、按比例分擔支出責任和完善中央控制等職責;地方政府應(yīng)側(cè)重于具體提供、管理和分擔支出責任等職責?！盵7]9-14即政府的職能重心隨著政府層級的不同而轉(zhuǎn)移。若將政府職能簡單劃分為政治統(tǒng)治職能和社會管理職能，那么層級越高，政治統(tǒng)治職能越強;層級越低，社會管理和服務(wù)職能越突出?？h自古以來作為我國行政區(qū)劃的基本組成單元，保證區(qū)域內(nèi)的社會生產(chǎn)和居民生活是其最主要的職能，但是，由于市級政府的限制，縣級政府的公共服務(wù)職能往往難以充分發(fā)揮。以公共服務(wù)理念為指導的行政區(qū)劃改革，應(yīng)提高縣級政府在整個行政體制中的地位，放權(quán)于縣。這樣，才有利于加速城鄉(xiāng)一體化進程，促進公民基本公共服務(wù)均等化，使城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等方面得到均等的服務(wù)。

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