完善基層人民銀行“兩管理、兩綜合”工作的思考

何安瑞+王婷

摘 ? 要：“兩管理、兩綜合”是基層人民銀行依法履職的體現(xiàn)，具有法定性、宏觀性、社會性的屬性。近年來，基層人民銀行“兩管理、兩綜合”工作發(fā)展較快，但法律依據(jù)不足、工作標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、人員保障不充分等問題制約了工作效能的充分發(fā)揮。建議健全完善相關(guān)法規(guī)政策，理順內(nèi)外關(guān)系，建立標(biāo)準(zhǔn)化的工作機(jī)制，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的干部隊(duì)伍。

關(guān)鍵詞：基層央行;金融管理;依法履職

中圖分類號：F830.31 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-0017-2015（9）-0079-03

“兩管理、兩綜合”是近年來基層人民銀行在新形勢下為更好地履職進(jìn)行的有益探索。筆者以相關(guān)法律依據(jù)為基礎(chǔ)，從“兩管理、兩綜合”的法律內(nèi)涵及其關(guān)系出發(fā)，對如何完善基層人民銀行“兩管理、兩綜合”工作、提升履職能力和效果進(jìn)行了探討。

一、“兩管理、兩綜合”的內(nèi)涵及其內(nèi)在聯(lián)系

（一）“兩管理、兩綜合”的內(nèi)涵。人民銀行開展“兩管理、兩綜合”工作具有以下的屬性：

1、法定性。法定性是指人民銀行依法行使開展“兩管理、兩綜合”工作的權(quán)力。《中國人民銀行法》第五章“金融監(jiān)督管理”中列明了九個(gè)方面的金融監(jiān)督管理檢查權(quán)，賦予了人民銀行對銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的建議檢查權(quán)和特定情況下對金融機(jī)構(gòu)的全面檢查權(quán)。此外，《中華人民共和國反洗錢法》、《中華人民共和國外匯管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)也對各級人民銀行的相關(guān)監(jiān)管權(quán)進(jìn)行了明確規(guī)定。人民銀行開展“兩管理、兩綜合”工作，就是把各項(xiàng)分散的檢查監(jiān)督權(quán)進(jìn)行整合，是依法履職的體現(xiàn)。

2、宏觀性。宏觀性是指開展“兩管理、兩綜合”的目的包含著防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融穩(wěn)定。2008年金融危機(jī)后，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體以及一些新興經(jīng)濟(jì)體吸取危機(jī)教訓(xùn)，不斷強(qiáng)化宏觀審慎管理，我國“十二五”規(guī)劃中也提出，要“構(gòu)建逆周期的宏觀審慎管理制度框架”。人民銀行通過探索開展“兩管理、兩綜合”等履職的新途徑，與金融機(jī)構(gòu)和金融市場保持事前、事中、事后各環(huán)節(jié)更加密切的聯(lián)系，從總體上把握金融體系的運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)情況，為構(gòu)建和設(shè)計(jì)宏觀審慎管理框架提供決策參考。

3、社會性。社會性是指人民銀行開展“兩管理、兩綜合”工作，不僅涉及銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，還涉及非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、組織和個(gè)人，具有廣泛的社會性?！皟晒芾怼删C合”工作，將分散于十多個(gè)業(yè)務(wù)部門的金融管理資源整合運(yùn)用，有利于降低金融機(jī)構(gòu)特別是新設(shè)金融機(jī)構(gòu)成本和費(fèi)用。同時(shí)，借助整合資源、歸口管理的方式，不斷提高人民銀行金融管理的有效性，從而更好的服務(wù)金融機(jī)構(gòu)和社會大眾。

（二）“兩管理、兩綜合”的內(nèi)在聯(lián)系?！皟晒芾?、兩綜合”工作是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，涉及人民銀行政策12類59項(xiàng)，13個(gè)專業(yè)，以及人民銀行和金融機(jī)構(gòu)的多個(gè)部門。

開業(yè)管理是事前的管理，營業(yè)管理主要是重大事項(xiàng)報(bào)告管理是事中的管理，而綜合執(zhí)法檢查、綜合評價(jià)是事后的管理與評估。開業(yè)管理是報(bào)備性管理，備案完成即終結(jié)。重大事項(xiàng)報(bào)告管理是為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)、機(jī)構(gòu)經(jīng)營過程中的管理，主要依賴于機(jī)構(gòu)自發(fā)的預(yù)警性報(bào)告。綜合執(zhí)法檢查是四者之中的“重型武器”，既是對金融機(jī)構(gòu)一段時(shí)間經(jīng)營情況的檢測，也是警示問題的窗口，是根據(jù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況而定，具有非特定性、影響力強(qiáng)的特點(diǎn)。綜合評價(jià)是以年為單位的常規(guī)性的工作狀態(tài)評估，是促進(jìn)機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展的長效激勵機(jī)制。

“兩管理、兩綜合”的四者之間是既有區(qū)別又相互聯(lián)系的有機(jī)統(tǒng)一體。四者之間的管理結(jié)果相互促進(jìn)影響，違反規(guī)定報(bào)送開業(yè)管理報(bào)告、重大事項(xiàng)報(bào)告的機(jī)構(gòu)，可能會在綜合評價(jià)中扣除較多的分?jǐn)?shù)，而綜合評價(jià)的結(jié)果是綜合執(zhí)法檢查的重要依據(jù)。反之，在日常工作中經(jīng)營規(guī)范、及時(shí)報(bào)備有關(guān)工作情況、未檢查出問題的機(jī)構(gòu)，在綜合評價(jià)中則可以獲得較好的名次。

二、“兩管理、兩綜合”工作特點(diǎn)分析

近年來，人民銀行分支機(jī)構(gòu)“兩管理、兩綜合”工作全面鋪開，取得了較快的發(fā)展，進(jìn)一步規(guī)范了金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為，有效維護(hù)了區(qū)域金融穩(wěn)定，增強(qiáng)了基層人民銀行履職效能，也得到了地方黨政部門的肯定?！皟晒芾怼删C合”工作呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

（一）普遍重視且工作積極性高。人民銀行各地分支機(jī)構(gòu)對“兩管理、兩綜合”工作都高度重視，人民銀行36家副省級城市中心支行以上的分支機(jī)構(gòu)均明確了“兩管理、兩綜合”工作的牽頭部門，地市中支有270多家分支機(jī)構(gòu)出臺了“兩管理、兩綜合”工作制度。有的分支機(jī)構(gòu)積極創(chuàng)新管理措施，如濟(jì)南分行特批滕州市支行增設(shè)管理檢查部，專門行使對縣域金融機(jī)構(gòu)的管理檢查職能;重慶營管部對新設(shè)金融機(jī)構(gòu)提供一對一輔導(dǎo)，全程專人跟進(jìn)。

（二）各地管理方式不盡相同。人民銀行各地分支機(jī)構(gòu)開展的“兩管理、兩綜合”工作多是因地制宜，在管理權(quán)限劃分上，有的是將審批權(quán)交給地市中支和縣支行，要求新設(shè)金融機(jī)構(gòu)開業(yè)僅需向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行分支機(jī)構(gòu)提交申請;而有的中支堅(jiān)持屬地和層級管理相結(jié)合，籌建向上一級人民銀行申報(bào)，加入金融服務(wù)體系則向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行分支機(jī)構(gòu)申請。在申報(bào)事項(xiàng)的報(bào)送上，有的行確定統(tǒng)一的報(bào)送時(shí)限，有的行要求金融機(jī)構(gòu)分事前、事中、事后報(bào)告。在綜合執(zhí)法檢查方面，大多數(shù)行是根據(jù)屬地原則開展檢查，而有的行之間實(shí)施異地交叉檢查。

（三）管理對象有向外延伸的趨勢。在綜合評價(jià)中，綜合評價(jià)的對象從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)逐漸拓展至保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)金融機(jī)構(gòu)。在綜合執(zhí)法檢查的工作內(nèi)容中，有的行將金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作納入其中，還有近年來開展的金融業(yè)機(jī)構(gòu)信息管理工作，根據(jù)反洗錢、征信管理等有關(guān)文件要求，人民銀行各地分支機(jī)構(gòu)加強(qiáng)金融業(yè)機(jī)構(gòu)信息管理，逐步開展了對證券、保險(xiǎn)類金融機(jī)構(gòu)、小額貸款公司、非金融支付機(jī)構(gòu)、融資性擔(dān)保公司等機(jī)構(gòu)信息的規(guī)范管理。

（四）不斷加大綜合執(zhí)法檢查力度。人民銀行各分支機(jī)構(gòu)綜合執(zhí)法檢查逐漸常態(tài)化、制度化，有的制定了3-5年全轄的工作規(guī)劃。在開展檢查中，將綜合執(zhí)法檢查優(yōu)于專項(xiàng)檢查安排，對于在工作中配合程度不高的金融機(jī)構(gòu)，偏好于運(yùn)用綜合執(zhí)法檢查加強(qiáng)管理。有的行積極創(chuàng)新檢查方式、拓展檢查內(nèi)容，從宏觀審慎管理的角度考慮，將檢查內(nèi)容延伸至金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)控制度執(zhí)行情況。

三、目前工作中存在的問題

（一）“兩管理、兩綜合”工作效能沒有充分發(fā)揮。綜合執(zhí)法檢查的范圍和處罰手段都存在局限性，如縣支行沒有反洗錢工作的檢查權(quán)、處罰權(quán)，加之基層人民銀行受檢查時(shí)間、金融機(jī)構(gòu)數(shù)量、外部環(huán)境等因素影響，并非每次綜合執(zhí)法檢查都能全面、深入地查出金融機(jī)構(gòu)存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患及深層次問題。由于人民銀行的監(jiān)管未能與金融機(jī)構(gòu)金融產(chǎn)品的開發(fā)、金融業(yè)務(wù)的增長保持同步，綜合評價(jià)多數(shù)是各職能部門根據(jù)日常經(jīng)營情況對有關(guān)情況進(jìn)行整理，牽頭部門匯總，缺乏對金融機(jī)構(gòu)前瞻性強(qiáng)、參考價(jià)值高的評價(jià)，評價(jià)結(jié)果雖然對地方法人金融機(jī)構(gòu)有一定的約束力，但對于證券業(yè)及保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)而言約束力很小。

（二）“兩管理、兩綜合”工作缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)?！皟晒芾?、兩綜合”工作是一項(xiàng)全新的工作，沒有先例可循，人民銀行各地分支機(jī)構(gòu)無論是在工作程序、工作方法還是在綜合評價(jià)指標(biāo)的掌握、適用法律、法規(guī)、制度文件的選擇等方面都有很大的差異，有時(shí)甚至同一地區(qū)的人民銀行之間、人民銀行內(nèi)部各部門之間的工作要求和流程差別都很大。

（三）履職的內(nèi)、外部環(huán)境尚需進(jìn)一步順暢。“兩管理、兩綜合”工作涉及工作事項(xiàng)多、部門廣、綜合性強(qiáng)，但有時(shí)容易出現(xiàn)因內(nèi)部信息不對稱而造成了對金融機(jī)構(gòu)的管理真空。在外部，涉及的綜合性工作需要金融機(jī)構(gòu)確定牽頭部門與人民銀行進(jìn)行對接，涉及到具體工作，需要人民銀行各部門與金融機(jī)構(gòu)對口業(yè)務(wù)部門對接，需要探索形成既便捷開展工作又能夠無縫對接的工作機(jī)制?！皟晒芾?、兩綜合”工作是對金融機(jī)構(gòu)的一個(gè)有形且較為全面的監(jiān)管抓手，對于如何能夠加強(qiáng)與政府部門的聯(lián)系、讓管理的結(jié)果更好地促進(jìn)執(zhí)行貨幣政策、支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展還需要進(jìn)一步探索。

（四）“兩管理、兩綜合”工作的人員保障是制約發(fā)展的瓶頸。“兩管理、兩綜合”工作對人員綜合能力的要求較高。在開展綜合執(zhí)法檢查、綜合評價(jià)的具體工作中，基層人民銀行既懂金融理論和業(yè)務(wù)、又熟悉金融法律規(guī)定的復(fù)合型人才不多，尤其是各縣支行人員年齡結(jié)構(gòu)基本都在40歲以上，隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊。

四、完善“兩管理、兩綜合”工作的建議

（一）健全完善相關(guān)法規(guī)政策。建議對現(xiàn)行的涉及“兩管理、兩綜合”的金融法律法規(guī)進(jìn)行全面的梳理，制定統(tǒng)一的工作規(guī)章，以中國人民銀行令的形式下發(fā)，增強(qiáng)“兩管理、兩綜合”制度的約束力和效力等級。在規(guī)章中明確適用對象、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作流程、管理權(quán)限等，構(gòu)建起科學(xué)合理、操作性強(qiáng)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律法規(guī)體系，為基層人民銀行開展工作提供完備的法律依據(jù)。同時(shí)，積極推進(jìn)《中國人民銀行法》的修改，賦予中央銀行宏觀審慎管理權(quán)、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職權(quán)等;重新修改《賬戶管理?xiàng)l例》、《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》、《國家金庫條例》等，增強(qiáng)各項(xiàng)法律規(guī)章的可操作性。

（二）強(qiáng)化信息應(yīng)用提高金融管理效能。將“兩管理、兩綜合”工作搭建成人民銀行與金融機(jī)構(gòu)的通訊平臺、維護(hù)金融穩(wěn)定預(yù)警中心，在人民銀行內(nèi)部強(qiáng)化信息共享，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的數(shù)據(jù)資料轉(zhuǎn)化成人民銀行的監(jiān)管信息、判斷金融政策落實(shí)情況的評價(jià)信息。更重要的是，通過開業(yè)、在營管理，專項(xiàng)、綜合執(zhí)法檢查，現(xiàn)場、非現(xiàn)場監(jiān)管，及時(shí)了解金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行狀態(tài)，強(qiáng)化人民銀行的綜合監(jiān)管能力及預(yù)警分析金融風(fēng)險(xiǎn)能力。

（三）建立標(biāo)準(zhǔn)化的“兩管理、兩綜合”工作機(jī)制。建議定期或不定期總結(jié)“兩管理、兩綜合”工作經(jīng)驗(yàn)，將“兩管理、兩綜合”中比較成熟的做法、注意事項(xiàng)、格式文書、工作要求等制作成指引，建立起一套規(guī)范統(tǒng)一的工作流程、規(guī)范的登記簿格式，規(guī)范現(xiàn)場檢查和現(xiàn)場核驗(yàn)內(nèi)容、綜合評價(jià)量化考核標(biāo)準(zhǔn)、檔案管理要求等，為基層人民銀行維護(hù)轄區(qū)金融穩(wěn)定提供必備的監(jiān)管手段和履職依據(jù)。

（四）加強(qiáng)基層人民銀行“兩管理、兩綜合”工作干部隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)對執(zhí)法檢查程序、現(xiàn)場檢查技能、相關(guān)法律知識和檢查處理等基本知識的培訓(xùn)，夯實(shí)功底，做到問題定性準(zhǔn)確、處理合法。必要時(shí)可建立綜合執(zhí)法人員聯(lián)系行制度，安排綜合執(zhí)法人員深入金融機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)和進(jìn)行實(shí)務(wù)操作鍛煉。建立基層人民銀行金融監(jiān)督管理人才庫，加強(qiáng)上下級人民銀行之間人才的流動管理，適當(dāng)抽調(diào)一些基層人民銀行工作人員參加上級行組織的較大規(guī)模綜合執(zhí)法檢查，提升基層人民銀行的金融管理水平和質(zhì)量。

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The Reflection on Improving “Two Management， Two Comprehensive”

of PBC Branches

HE Anrui ?WANG Ting

（Operations Office of Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710002）

Abstract：“Two management， two comprehensive” is the primary embodiment that PBC branches perform their duties according to laws. It has statutory， macroscopic and social attributes. In recent years， “two management， two comprehensive” has developed rapidly. At the same time，the problems that the legal basis is insufficient， work standards are not uniform， and staff is inadequate have constrained the performance of the working efficiency. Some suggestions are proposes such as perfecting the relevant regulations and policies， rationalizing the internal and external relations， establishing a standardized working mechanism and cultivating a high-quality staff.

Keywords： grassroots central bank; financial management; perform their duties according to law

責(zé)任編輯、校對：申建文