湖南白云山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償存在的問題及應(yīng)對(duì)之策分析

萬鑫等

摘要：當(dāng)前，自然保護(hù)區(qū)作為我國生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，正承擔(dān)著兼顧社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)的雙重任務(wù)，建立合理有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)的基石，對(duì)自然保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著重大作用。但是，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償存在著缺少相應(yīng)的政策、居民的權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等、補(bǔ)償資金短缺等問題，本論文從湖南白云山國家級(jí)自然區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)白云山自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行初探，確定了構(gòu)建相應(yīng)的政策、權(quán)利與責(zé)任對(duì)等的原則、將保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金納入縣年度財(cái)政預(yù)算等措施，以期為白云山自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展與保護(hù)提供必要的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)區(qū)；生態(tài)補(bǔ)償；機(jī)制

改革開放以來，自然保護(hù)區(qū)在保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡及構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)當(dāng)中正發(fā)揮著日益重大的作用。而生態(tài)補(bǔ)償作為調(diào)節(jié)保護(hù)區(qū)與社區(qū)居民之間矛盾的杠桿，已逐漸成為維護(hù)我國自然保護(hù)區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的必然趨勢(shì)。

一、白云山自然保護(hù)區(qū)概況

白云山保護(hù)區(qū)位于云貴高原古陸塊的東北緣，武陵山脈南坡中段，地處東經(jīng)109?16'35''～109?30'52''，北緯28?37'42''～28?50'58''之間，總面積為20158.6hm2，位于湖南省湘西土家族苗族自治州的保靖縣境內(nèi)。白云山保護(hù)區(qū)起始于1958年建立的白云山林場(chǎng)，于2013年9月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。是以保護(hù)白頸長尾雉等珍稀動(dòng)物及其生境為主的保護(hù)區(qū)，是集保護(hù)管理、科學(xué)研究、宣傳教育、生態(tài)旅游和自然資源可持續(xù)利用等多功能于一體的野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)。

二、白云山自然保護(hù)區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾苑治?/p>

在人口分布上，目前，白云山自然保護(hù)區(qū)共涉及野竹坪鎮(zhèn)、清水坪鎮(zhèn)、碗米坡鎮(zhèn)、毛溝鎮(zhèn)、比爾鎮(zhèn)、大妥鄉(xiāng)6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)35個(gè)行政村158個(gè)自然寨，與自然保護(hù)區(qū)有關(guān)的人口約30000人，周邊人口密度150.61人/km2，在保護(hù)區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口組成和少數(shù)民族組成見表1-1。另外，保護(hù)區(qū)內(nèi)涉及人口1900余人，其中核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)無人居住，實(shí)驗(yàn)區(qū)有499戶，共1901人；有土家、苗等少數(shù)民族1721人，占90.53%，區(qū)內(nèi)人口密度為9.43人/km2。

表1-1 保護(hù)區(qū)周邊的人口與民族概況

鄉(xiāng)鎮(zhèn)名稱 面積 總戶數(shù) 總?cè)丝?農(nóng)業(yè)人口 土家族 苗族

比爾鎮(zhèn) 96.7 4439 15218 14839 10453 892

清水坪鎮(zhèn) 144.81 5858 22300 21780 14393 4747

碗米坡鎮(zhèn) 216.89 5493 22154 22083 16799 406

毛溝鎮(zhèn) 150.94 7650 28113 26976 15699 3681

野竹坪鎮(zhèn) 63 3078 10493 10162 3029 2331

大妥鄉(xiāng) 107 4967 19101 18583 10358 2096

在交通方面，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)有4條鄉(xiāng)村公路，各村都有通村公路，交通方便，車輛多，村民活動(dòng)頻繁，一是保護(hù)區(qū)及周邊村民有進(jìn)山捕獵的習(xí)慣，獵戶較多，特別喜歡打雉類，進(jìn)山下套人多，鐵夾、繩套密布，對(duì)珍稀雉類等野生動(dòng)物的生存造成極大威脅；二是保護(hù)區(qū)及周邊村民有進(jìn)山掏鳥蛋的習(xí)慣，嚴(yán)重阻礙了珍稀雉類等鳥類繁衍發(fā)展；三是當(dāng)?shù)鼐用窠?jīng)常性的采伐闊葉林作為薪柴、燒制木炭，對(duì)珍稀雉類等野生動(dòng)物的棲息地生境造成了嚴(yán)重的破壞。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，保護(hù)區(qū)所在地保靖縣屬少數(shù)民族聚居區(qū)，屬“老、少、邊、窮”的國家級(jí)貧困縣。由于地理位置偏僻，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，第三產(chǎn)業(yè)不太發(fā)達(dá)，全縣三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為19.5：42.1：38.4。居民的生產(chǎn)方式以傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，文化水平不高，專業(yè)技術(shù)水平低下，創(chuàng)收來源少。據(jù)調(diào)查，區(qū)內(nèi)的居民年平均收入低于2200元，以至于部分居民在保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行亂砍濫伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等違法活動(dòng)。

綜上可知，白云山保護(hù)區(qū)內(nèi)居民人口數(shù)量之大、交通之便利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之低，區(qū)內(nèi)居民在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)管理之間不可避免地產(chǎn)生了矛盾，給白云山自然保護(hù)區(qū)的管理造成了極大的困難。因此，如何補(bǔ)償保護(hù)區(qū)內(nèi)居民所受到的損失、以什么形式進(jìn)行補(bǔ)償，成為保護(hù)區(qū)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民關(guān)注的焦點(diǎn)[1]，也成為保護(hù)區(qū)開展各項(xiàng)資源保護(hù)工作的基礎(chǔ)。

三、白云山自然保護(hù)區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

目前，就白云山自然保護(hù)區(qū)的現(xiàn)狀來說，在白云山自然保護(hù)區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償還存在著一些問題：

（一）缺少相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償政策

當(dāng)前，生態(tài)補(bǔ)償缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，國家沒有統(tǒng)一法律和政策，各地的補(bǔ)償或補(bǔ)助政策取決于決策者的意愿及當(dāng)?shù)禺?dāng)年的財(cái)政預(yù)算狀況。同時(shí)，由于國家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚在形成之中，林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、財(cái)政、發(fā)改委等不同部門均根據(jù)部門的職權(quán)和利益開展生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償政策多，國家統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償法律、法規(guī)制度難以及時(shí)有效的形成[2]。

（二）居民的權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等。保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民承擔(dān)著保護(hù)自然保護(hù)區(qū)的義務(wù)，投入了一定的時(shí)間和精力，保護(hù)區(qū)外的生態(tài)公益林區(qū)域可以適當(dāng)采伐林木、捕獵野生動(dòng)物、采挖野生植物、放牧，保護(hù)區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁采伐、采挖、捕獵、放牧，但區(qū)外區(qū)內(nèi)國家生態(tài)公益林補(bǔ)償一致，同時(shí)保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民也未得到社會(huì)部分群眾的認(rèn)可與理解，權(quán)利與義務(wù)的不對(duì)等打擊了保護(hù)區(qū)內(nèi)居民保護(hù)的熱情。

（三）居民以犧牲自身利益來保護(hù)生態(tài)環(huán)境，但未得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。據(jù)實(shí)地調(diào)查，白云山自然保護(hù)區(qū)成立前，當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^砍伐林木，燒制木炭，狩獵野生動(dòng)物、采挖野生植物等手段，每人的年平均收入達(dá)到了800元左右，而白云山自然保護(hù)區(qū)成立之后，每人的年平均收入約減少到300元，同時(shí)受地理位置、人口素質(zhì)、勞動(dòng)力數(shù)量等因素的制約，居民沒有其它可創(chuàng)收的經(jīng)濟(jì)來源，基本處于“出門打工無技術(shù)，在家創(chuàng)業(yè)無門路”的狀況，加上國家又未給予額外的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。因此，資金短缺不可避免地成為了自然保護(hù)區(qū)與居民矛盾的焦點(diǎn)問題。

四、白云山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

（一）建立符合白云山自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償政策

自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展離不開法律的保護(hù)， 脫離了法律的規(guī)制， 自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展也將偏離正常的軌道[3]。白云山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)立足于《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》，由當(dāng)?shù)卣疇款^，對(duì)白云山自然保護(hù)區(qū)居民進(jìn)行大量實(shí)地、深入的調(diào)查，建立一套符合白云山自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償政策，相信隨著白云山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策的落實(shí)，白云山自然資源保護(hù)工作能得到進(jìn)一步的加強(qiáng)。

（二）權(quán)利與責(zé)任對(duì)等的原則

生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖菍?shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，從而提供持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，生態(tài)保護(hù)的效果是衡量生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施效果最重要的方面，因此在生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)過程中，必須明確受償者在得到補(bǔ)償之后生態(tài)保護(hù)的責(zé)任、范圍、面積，將權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一起來，使生態(tài)補(bǔ)償切實(shí)發(fā)揮作用，最終達(dá)到生態(tài)保護(hù)的目的。

（三）將白云山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金納入縣年度財(cái)政預(yù)算

由于白云山自然保護(hù)區(qū)剛晉升為國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，無生態(tài)補(bǔ)償資金，將其納入縣年度財(cái)政預(yù)算可改善保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的物質(zhì)生活條件，緩解保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的經(jīng)濟(jì)需求，減少居民對(duì)自然保護(hù)區(qū)的人為破壞。目前，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的林地面積為288024畝，按林地實(shí)際面積算，給予保護(hù)區(qū)內(nèi)居民生態(tài)補(bǔ)償（不是生態(tài)公益林補(bǔ)助），預(yù)計(jì)每畝林地的生態(tài)補(bǔ)償為20元，總預(yù)算為5760480元，相信這對(duì)有效地保護(hù)和維持自然保護(hù)區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展具有重大作用。

參考文獻(xiàn)

[1] 陳傳明.福建武夷山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究.地理科學(xué)[N].2011， 31（5）.

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[3] 顏士鵬，駱穎國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)“一區(qū)一法”立法模式的理論分析.世界林業(yè)研究[J].2007（10）.

作者簡介：萬鑫（1970—），女，湖南保靖人，林業(yè)技術(shù)推廣站工程師；宿秀江（1973—），男，湖南保靖人，白云山管理局高級(jí)工程師；張強(qiáng)（1974—），男，湖南保靖人，白云山管理局工程師；何建軍（1977—），男，湖南保靖人，白云山管理局宣教股長；田富（1986—），男，湖南保靖人，白云山管理局資源林政股長；向松林（1987—），男，湖南古丈人，白云山管理局科研所長。