土地利用與“多規(guī)合一”

王偉軍

“兩規(guī)”的實施認識

諾貝爾經(jīng)濟學獎得主施蒂格利茨曾說過“21世紀影響全球發(fā)展的兩件大事，一件是美國高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，另一件就是中國城鎮(zhèn)化的進程。”在中國整體的快速城市化和單個城市的迅猛發(fā)展歷程中，城市規(guī)劃學科指導與規(guī)劃行政管理起到了重要作用，作出了無可否認的貢獻。但過度快速的城市化，使得城市生態(tài)、環(huán)境、資源、產(chǎn)業(yè)、人口、就業(yè)、交通、居住、休憩、社會貧富差距等一系列矛盾層出不窮，城市規(guī)劃正承受著超越自身學科能力和公共管理職能的巨大壓力。

1980年代中后期開始，以保護耕地資源為出發(fā)點，全國第一輪土地利用總體規(guī)劃工作異軍突起，并借助陸續(xù)建立的層層分解、環(huán)環(huán)相扣的土地規(guī)劃一計劃一供應一監(jiān)督一執(zhí)法等體系，形成了從中央到地方剛性較為突出的土地行政管理體系，給以地方政府主導的、比較注重城市化空間拓展而失控于城市用地規(guī)模的傳統(tǒng)城市規(guī)劃管理體系以較大壓力。

由于兩大規(guī)劃的編制管理分置于不同部門，導致對一座城市而言，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“兩張皮”的現(xiàn)象普遍存在。兩規(guī)在城鄉(xiāng)土地利用上的諸多矛盾，給城市發(fā)展戰(zhàn)略的落實和日常建設項目審批管理均帶來了極大困難。兩規(guī)的“分立”，甚至“沖突”，還削弱了各自的嚴肅性和權威性，“有空可鉆”現(xiàn)象比比皆是，往往成為沖擊、破壞城市整體形態(tài)和空間結構的突出因素。

現(xiàn)行空間規(guī)劃主要問題

傳統(tǒng)以土地資源為支撐的城鎮(zhèn)發(fā)展模式在經(jīng)濟社會的高速發(fā)展下，日漸顯現(xiàn)出資源高速耗散、城市空間無序蔓延、空間利用低效等問題。

由于城鄉(xiāng)發(fā)展的空間載體具有唯一性，對于同一個空間主體而言，各級政府和各部門需要在統(tǒng)一的平臺上表達不同的發(fā)展訴求、實現(xiàn)空間的統(tǒng)一規(guī)劃與管理。而現(xiàn)行的三類主要空間規(guī)劃之間，在規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃標準和協(xié)調(diào)機制方面存在的問題導致了各規(guī)劃結果之間的矛盾和沖突。

一是規(guī)劃內(nèi)容交叉，規(guī)劃結果矛盾

人口規(guī)模預測方面。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃從經(jīng)濟發(fā)展與人口規(guī)模的關系人手，城鄉(xiāng)規(guī)劃基于人地掛鉤的考慮，土地利用規(guī)劃出于節(jié)約和集約用地要求，都會進行符合自身要求的人口規(guī)模預測。但由于規(guī)劃目的和統(tǒng)計口徑方面存在的差異，往往致使各規(guī)劃的人口規(guī)模預測結果相距甚遠。

土地利用空間布局方面。建設用地、農(nóng)用地的發(fā)展方向、空間布局是城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃存在矛盾的地方。城鄉(xiāng)規(guī)劃從發(fā)展的角度，確定建設用地的空間結構，布局建設用地；土地利用規(guī)劃從農(nóng)用地保護的角度，立足土地資源的現(xiàn)狀特征進行土地利用空間布局，兩者進行土地利用空間布局的出發(fā)點不同，常出現(xiàn)矛盾。

管制分區(qū)界定方面。國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃要求劃定重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)等四個主體功能區(qū)，城鄉(xiāng)規(guī)劃要求劃定禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)三個管制區(qū)，而土地利用規(guī)劃則要求劃定允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、限制建設區(qū)和禁止建設區(qū)四個管制區(qū)，三規(guī)在區(qū)域劃定依據(jù)和劃定范圍存在不同的規(guī)定，因此也造成同一空間上區(qū)域劃分混亂的局面。

二是規(guī)劃標準存在矛盾

規(guī)劃標準的不同主要反映在各主管部門的土地分類標準上。在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，按照《城市用地與規(guī)劃建設用地標準》中的10大類、46中類、73小類進行劃分的，而土地利用總體規(guī)劃的編制，是按照《全國土地分類》（過渡期間適用）中的3大類、10中類、52小類進行劃分的。兩者用地分類差別較大，用地類型同名稱不同內(nèi)涵、同一類用地分類方法不一致、用地分類彼此交叉或包含，最終造成用地基礎數(shù)據(jù)和規(guī)劃目標的不一致。

三是規(guī)劃協(xié)調(diào)機制未完全建立

各類規(guī)劃組織編制雖然都統(tǒng)一于各級人民政府，但具體的執(zhí)行部門為政府各職能部門。在下級政府對上級政府負責的職能設定與履行過程中，橫向的部門規(guī)劃存在“越位”、“錯位”現(xiàn)象，部門規(guī)劃協(xié)調(diào)存在“缺位”現(xiàn)象。雖然《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關法律文件要求相關規(guī)劃進行協(xié)調(diào)銜接，但缺乏較為具體的措施，協(xié)調(diào)銜接的內(nèi)容也有待討論。

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃編制存在的問題

一是土地利用發(fā)展戰(zhàn)略等研究薄弱，影響規(guī)劃合理性

土地規(guī)劃對于土地利用現(xiàn)狀和規(guī)劃關注的重點往往落在農(nóng)用地、建設用地與其他土地之間的結構關系、耕地和基本農(nóng)田保護等方面。對土地利用與城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略關系研究較為薄弱，導致耕地與基本農(nóng)田保護區(qū)的布局與城鎮(zhèn)空間布局缺乏有機聯(lián)系，規(guī)劃建設用地無法集中布置，只能穿插于耕地和基本農(nóng)田中，導致規(guī)劃圖件上出現(xiàn)“羊拉屎”現(xiàn)象；同時，對地方實際發(fā)展戰(zhàn)略把握不準導致新增建設不可避免地需要占用耕地或者基本農(nóng)田，規(guī)劃提出的目標往往難以實現(xiàn)。對規(guī)劃方案制定的合理性造成一定程度的影響。

二是重點項目難以確定，影響規(guī)劃的實施性

規(guī)劃重點項目由于選址、規(guī)模變化等系列不確定因素影響，在項目可研和施工階段均需要不斷進行修改，按照土地規(guī)劃嚴格項目落界的要求，規(guī)劃方案確定前必須進行數(shù)次調(diào)整和修改，部分地區(qū)規(guī)劃通過審批后地方還不斷提出項目修改需求，嚴重影響了規(guī)劃的實施性。

三是指標設定缺乏有效支撐，影響規(guī)劃的科學性

主要調(diào)控指標的分解是土地規(guī)劃中一項重要內(nèi)容，通過自上而下的編制方法，將規(guī)劃指標逐級向下分解。雖然在指標預測中會使用部分定量分析方法，但總體上缺乏其它研究依據(jù)的有力支撐，尤其在縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面指標分解中大多以長官意志為轉移，規(guī)劃實施中實際的用地需求和用地供給往往產(chǎn)生較大矛盾，降低規(guī)劃的科學性。

從規(guī)劃內(nèi)容互補角度來看，土地規(guī)劃中的發(fā)展戰(zhàn)略研究不足和重點項目難落實的問題可以通過城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃中各自的規(guī)劃內(nèi)容補充來解決，同時多個規(guī)劃融合所開展的系統(tǒng)研究可以為土地規(guī)劃指標的分解提供強有力的依據(jù)，也有利于分散長官意志對指標分解的主觀影響。因此，土地利用總體規(guī)劃的編制可以嘗試采用“多規(guī)合一”的工作開展思路，在克服土地規(guī)劃自身缺陷的同時，減少各規(guī)劃之間的矛盾，加強彼此間的協(xié)調(diào)銜接，使得空間規(guī)劃尤其是土地規(guī)劃真正成為城市建設和管理的依據(jù)，城市經(jīng)營的重要手段。

“多規(guī)合一”下的土地利用規(guī)劃的內(nèi)容

在“多規(guī)合一”中，土地規(guī)劃要結合城市規(guī)劃的宏觀發(fā)展預測和戰(zhàn)略分析、國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標和重點建設的項目，側重對土地利用現(xiàn)狀、經(jīng)濟社會發(fā)展對土地的需求等進行分析，開展土地利用潛力調(diào)查與評價。并在此基礎上制定土地資源供給目標，在兼顧耕地保護、生態(tài)保護和城鄉(xiāng)建設等問題的基礎上開展行政轄區(qū)內(nèi)的用地平衡，分解下達各項土地利用調(diào)控指標?？傮w要按照“統(tǒng)一口徑、總量控制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、布局一致”原則協(xié)調(diào)用地布局。

一是按照“統(tǒng)一口徑”的原則統(tǒng)一技術標準

統(tǒng)一規(guī)劃期限?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定城市總體規(guī)劃的期限一般為20年，《土地管理法》規(guī)定土地利用規(guī)劃的期限由國務院規(guī)定，本輪到2020年，因此“多規(guī)合一”城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的期限應到2020年，既要與土地利用規(guī)劃的規(guī)劃期限一致，又在城市總體規(guī)劃的期限范圍內(nèi)。

統(tǒng)一規(guī)劃范圍。雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的基本原則，但城市總體規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)往往還是中心城區(qū)，土地利用規(guī)劃則以市域全部土地為規(guī)劃對象，要實現(xiàn)“多規(guī)”的空間協(xié)調(diào)，首先要構建統(tǒng)一的空間平臺，以全市行政區(qū)域作為規(guī)劃范圍，對各類用地進行統(tǒng)一核算。

統(tǒng)一用地分類。城鄉(xiāng)建設用地以城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的用地分類標準為主，非建設用地以國土資源部門的分類標準為主，因此，必須整合形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地分類。

二是按照“總量控制”的原則銜接用地規(guī)模

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中建設用地規(guī)模、范圍應當與上層次城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地規(guī)模、范圍相一致，并結合城鎮(zhèn)和村莊的發(fā)展需要確定建設用地、農(nóng)用地等分區(qū)，落實基本農(nóng)田保護和撤并后村莊的土地整理，在保證耕地不減少的情況下，摸索小田變大田的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，以及城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤的土地流轉模式。

三是按照“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，布局一致”的原則協(xié)調(diào)用地規(guī)劃布局

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃應使土地利用總體規(guī)劃的用地指標，土地利用結構、基本農(nóng)田保護、耕地總量平衡等內(nèi)容在符合城鄉(xiāng)發(fā)展要求的前提下，在空間布局上予以落實，從而有效緩解城鄉(xiāng)發(fā)展與耕地保護的矛盾，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)建設，土地供應、土地開發(fā)三者的關系。

在規(guī)劃編制中應以空間資源的優(yōu)化配置為主線，根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護、基本農(nóng)田保護等要求，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展功能分區(qū)，科學進行各類土地用途（包括建設用地和非建設用地）的總體布局，統(tǒng)籌確定“四區(qū)四線”空間管制區(qū)域和管制要求，并指導和約束空間發(fā)展的時序性和方向性。

其一，結合城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界設定建設用地“彈性圈”。采取建設用地總量指標依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，具體布局按照“剛性框架、彈性利用”的理念，在土地利用規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界外，按一定比例（如15%）設定建設用地“彈性圈”，圈內(nèi)不布局基本農(nóng)田，盡量少布局耕地，確保在建設用地總規(guī)模不變的情況下，城鎮(zhèn)可根據(jù)市場需要在圈內(nèi)彈性規(guī)劃用地布局。

其二，通過前置性用地評價確?；巨r(nóng)田保護區(qū)不被侵占。規(guī)劃編制中可在用地評價和規(guī)劃方案中增加現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃確定的用地性質(zhì)、規(guī)模等內(nèi)容，并在用地評價圖、現(xiàn)狀圖和規(guī)劃總圖中，標示基本農(nóng)田保護區(qū)的范圍界限，確保基本農(nóng)田不被侵占。

（作者系中研智業(yè)集團規(guī)劃院規(guī)劃師）