地方政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害存在的問(wèn)題及其對(duì)策研究——以“8?03”云南魯?shù)榈卣馂槔?/h1>

2015-10-21 19:57:36曾軍麗

安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)訂閱 2015年5期 收藏

關(guān)鍵詞：魯?shù)?/a>救災(zāi)防災(zāi)

摘要以“8·03”魯?shù)榈卣馂槔?，著重探討地方政府?yīng)對(duì)自然災(zāi)害中的經(jīng)驗(yàn)及存在的不足，并針對(duì)這些問(wèn)題，提出加強(qiáng)地方政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害能力的可行對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞地方政府；自然災(zāi)害；魯?shù)榈卣?/p>

中圖分類(lèi)號(hào)S-9；X3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼

A文章編號(hào)0517-6611（2015）05-305-02

作者簡(jiǎn)介曾軍麗（1974- ），女，重慶人，副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理、人力資源管理研究。*通訊作者，碩士研究生，研究方向：政府經(jīng)濟(jì)與管理。

收稿日期2014-12-29

政府是應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的主要義務(wù)主體，它有政治、法律上的義務(wù)對(duì)災(zāi)區(qū)提供財(cái)政、金融及其他方面資源的支持。處于抗災(zāi)救災(zāi)第一線(xiàn)的地方政府，不僅扮演著災(zāi)前“防御者”的角色，還是抗災(zāi)一線(xiàn)“指揮者”和直接的“參與者”以及各項(xiàng)救濟(jì)政策的實(shí)際“執(zhí)行者”[1]。因此，總結(jié)地方政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)，探討存在的問(wèn)題并提出可行性建議對(duì)策，對(duì)促使地方政府提高應(yīng)急管理能力有著突出的現(xiàn)實(shí)意義。

1事件背景

2014年8月3日，云南昭通市魯?shù)榭h境內(nèi)發(fā)生6.5級(jí)地震，此次地震是2000年以來(lái)云南省境內(nèi)發(fā)生的最大地震，波及范圍廣，自然災(zāi)害損失嚴(yán)重，特別是魯?shù)榭h人員傷亡慘重。截至8月8日，地震已造成111.55萬(wàn)人受災(zāi)，具體受災(zāi)情況如表1～2。

魯?shù)榭h位于云南省東北部，昭通地區(qū)南部，牛欄江北岸[2]。地跨E103°09′～103°40′、N26°59′～27°32′。西南距省會(huì)昆明市447 km，東北距昭通行署所在地昭通市27 km?？h境東西橫距50 km，南北縱距60 km里，是個(gè)農(nóng)業(yè)縣。震區(qū)的人口密度達(dá)265人/km2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了全省116.6人/km2的平均人口密度。魯?shù)榭h容易發(fā)生破壞性強(qiáng)烈地震的小江斷裂帶，歷史上有5級(jí)以上地震記錄44次。據(jù)分析導(dǎo)致魯?shù)榈卣鸫罅咳藛T傷亡的幾個(gè)主要原因是房屋抗震性能差、人口密度高、震源淺等因素。

2地方政府應(yīng)對(duì)“8·03”魯?shù)榈卣馂?zāi)害的經(jīng)驗(yàn)

2.1應(yīng)對(duì)更迅速，指揮更有度

魯?shù)榈卣鸢l(fā)生最初，政府根據(jù)傷亡情況啟動(dòng)三級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，地震發(fā)生后僅僅1 min，地震應(yīng)急救援隊(duì)115名官兵就攜帶生命探測(cè)儀、照明和挖掘等應(yīng)急救援裝備緊急馳援災(zāi)區(qū)；地震發(fā)生后，由防汛、施工、地質(zhì)、水工等領(lǐng)域?qū)＜医M成的專(zhuān)家組也及時(shí)趕赴震區(qū)，利用專(zhuān)業(yè)監(jiān)測(cè)設(shè)備對(duì)震區(qū)水利設(shè)施震損和堰塞湖水位流量等情況進(jìn)行應(yīng)急監(jiān)測(cè)，及時(shí)對(duì)堰塞湖險(xiǎn)情進(jìn)行查勘分析，實(shí)施排險(xiǎn)措施，確保了群眾生命安全；中央財(cái)政緊急下?lián)茉颇鲜?yīng)急救災(zāi)綜合補(bǔ)助資金6億元，地震發(fā)生5 h內(nèi)第一批救災(zāi)物資運(yùn)達(dá)災(zāi)區(qū)；救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)行統(tǒng)一指揮和調(diào)度，加強(qiáng)中央和地方救災(zāi)力量協(xié)調(diào)配合，迅速建立交通、通信、水利、醫(yī)療快速應(yīng)急機(jī)制，保證救災(zāi)科學(xué)、有效、有序、有力，總體指揮協(xié)調(diào)能力有很大進(jìn)步，充分體現(xiàn)了地方政府災(zāi)難應(yīng)急機(jī)制的完善。

2.2救援更專(zhuān)業(yè)，手段更科學(xué)

地震前，昭通市區(qū)和昆明分別成功接收由地震預(yù)警系統(tǒng)提供的10 s、57 s預(yù)警，極大地降低了損失；泥石流監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、四旋翼無(wú)人機(jī)等高科技裝備的應(yīng)用，為合理分配救援力量、確定救災(zāi)重點(diǎn)、選擇救援路線(xiàn)、暢通指揮系統(tǒng)、搜救轉(zhuǎn)移受災(zāi)群眾提供了高效準(zhǔn)確的信息參考，這種硬件上的升級(jí)顯示出地震預(yù)報(bào)、救援的巨大進(jìn)步；地震發(fā)生后形成堰塞湖，成都軍區(qū)陸航旅通過(guò)空中救援通道對(duì)堰塞湖情況進(jìn)行初步勘測(cè)，采用先進(jìn)的四旋翼無(wú)人機(jī)進(jìn)行航拍，傳回災(zāi)區(qū)第一手的航拍視頻影像資料，對(duì)堰塞湖、泥石流等次生災(zāi)害的預(yù)防和分析提供了預(yù)判的資料；災(zāi)區(qū)的救援隊(duì)伍通過(guò)先進(jìn)的探測(cè)儀器和積累的經(jīng)驗(yàn)迅速展開(kāi)全面搜救，準(zhǔn)確定位被困者的位置，極大提高了救援效率。

2.3信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)工作更加成熟

首先，救災(zāi)過(guò)程中政府積極引導(dǎo)新聞媒體廣泛參與報(bào)道，通過(guò)電視直播、電臺(tái)連線(xiàn)、報(bào)紙頭條、網(wǎng)絡(luò)專(zhuān)題、新聞客戶(hù)端、新媒體推送等全媒體快速向外傳遞。使得很多民眾對(duì)受災(zāi)地區(qū)、受災(zāi)程度等災(zāi)情信息得到充分掌握，重視民眾的信息需求[3]。自然災(zāi)害發(fā)生后，政府充分發(fā)揮新聞媒體輿論導(dǎo)向作用，避免民眾通過(guò)非正規(guī)渠道接受虛假、片面信息，造成政府與民眾之間的信息不對(duì)稱(chēng)，影響民眾正確的價(jià)值判斷和事實(shí)判斷[4]。新聞媒體也在努力全面客觀地整體呈現(xiàn)次地震，更加理性、自制。水利和地震領(lǐng)域的專(zhuān)家第一時(shí)間從水庫(kù)誘發(fā)地震的特點(diǎn)、影響范圍等角度科學(xué)及時(shí)回應(yīng)這幾次地震的發(fā)生與水庫(kù)有關(guān)系的質(zhì)疑，讓公眾對(duì)大壩有了全新、理性的認(rèn)識(shí)。云南省各級(jí)民政部門(mén)逐級(jí)匯總上報(bào)捐贈(zèng)情況、在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)報(bào)送情況，并主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，讓捐贈(zèng)給災(zāi)區(qū)的公益款透明公開(kāi)。

2.4救濟(jì)主體與救濟(jì)方式趨于多樣化、專(zhuān)業(yè)化

在魯?shù)榈卣鹁葹?zāi)過(guò)程中社會(huì)各界參與到救災(zāi)工作中，形成政府部門(mén)、解放軍、武警部隊(duì)、交通保障人員、通信公司、航空公司、醫(yī)療救援隊(duì)伍、志愿者、公益組織等組成的多元救災(zāi)體系，政府組織發(fā)動(dòng)、整合資源，形成救濟(jì)合力，提高救災(zāi)效率，政府統(tǒng)一指揮。地震后，成立云南社會(huì)組織救援服務(wù)平臺(tái)，及時(shí)開(kāi)發(fā)信息，與民間組織進(jìn)行有效溝通與協(xié)調(diào)；壹基金救援聯(lián)盟、華夏救災(zāi)基金、中國(guó)社會(huì)福利基金會(huì)等有救援經(jīng)驗(yàn)和較為專(zhuān)業(yè)的救援力量和民間慈善機(jī)構(gòu)經(jīng)當(dāng)?shù)赝夂笄巴鶠?zāi)區(qū)，進(jìn)入災(zāi)區(qū)后主動(dòng)與當(dāng)?shù)鼐葹?zāi)指揮機(jī)構(gòu)密切配合，尊重當(dāng)?shù)攸h委政府的指揮協(xié)調(diào)，有效聯(lián)手協(xié)作，實(shí)現(xiàn)有序救災(zāi)；政府發(fā)文要求加強(qiáng)對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)的統(tǒng)一組織管理，并提醒非專(zhuān)業(yè)救援組織勿赴災(zāi)區(qū)，鼓勵(lì)民眾選擇捐款的方式表達(dá)對(duì)災(zāi)區(qū)的關(guān)心。以上諸多措施體現(xiàn)了地方政府從“萬(wàn)能政府”中脫離出來(lái)，更多地依靠公民社會(huì)的自身力量來(lái)實(shí)行社會(huì)有序管理，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮地方政府“指揮者”角色。

3地方政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害情況存在的主要問(wèn)題

3.1缺乏群眾災(zāi)害防范及自救意識(shí)教育

災(zāi)害發(fā)生后最初的黃金救援時(shí)間只有短短的6 h，而再高效的外部救援力量都不能確保能在短時(shí)間內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，因此真正發(fā)揮作用的恰恰是身處在災(zāi)害中心區(qū)的每一個(gè)普通人，是民間的自救組織。魯?shù)榈卣鹪俅握f(shuō)明缺乏地震避災(zāi)知識(shí)、緊急救援與逃生及自救意識(shí)是導(dǎo)致災(zāi)情加重的重要原因。農(nóng)民對(duì)抗震防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)全然不知，不僅與農(nóng)民自身文化素質(zhì)較低、災(zāi)情應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)缺乏有關(guān)，也與地方政府在防災(zāi)減災(zāi)上的“不作為”有關(guān)，顯現(xiàn)出了地方政府日常防震減災(zāi)、自護(hù)自救方面的教育和宣傳不到位。

3.2尚未促使災(zāi)害保險(xiǎn)發(fā)揮保障作用

保險(xiǎn)，是利用社會(huì)力量分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，并利用保險(xiǎn)的自我發(fā)展和積累，開(kāi)展救助與補(bǔ)償，從而為國(guó)家財(cái)政分包一部分不可預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)損失的社會(huì)保障形式[5]。然而投保意識(shí)不強(qiáng)、投保能力有限、保險(xiǎn)制度不完善等原因?qū)е略颇蠟?zāi)害保險(xiǎn)的推廣處于“難產(chǎn)”階段。2013年8月，中國(guó)保監(jiān)會(huì)批復(fù)深圳、云南開(kāi)展巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)。其中，深圳開(kāi)展綜合巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)，并已于2014年6月正式落地，云南試點(diǎn)則是針對(duì)農(nóng)村居民房屋的地震保險(xiǎn)。云南省地震保險(xiǎn)試點(diǎn)工作是采取首先在楚雄彝族自治州試點(diǎn)，之后推廣到云南全省的分步走戰(zhàn)略，然而魯?shù)榈卣鹎俺墼圏c(diǎn)還沒(méi)有落地，意味著地震保險(xiǎn)尚未在云南正式開(kāi)展，災(zāi)害保險(xiǎn)也就無(wú)法在此次地震中發(fā)揮保障作用。

3.3民居房屋的抗震加固力度不足

由于貧困，災(zāi)區(qū)許多民居房屋材料相當(dāng)簡(jiǎn)陋，魯?shù)榭h農(nóng)村房屋以磚混合土木結(jié)構(gòu)為主，普遍未經(jīng)抗震設(shè)防，抗震性能差，部分房屋基本沒(méi)有承重結(jié)構(gòu)，使得造成的人員財(cái)產(chǎn)損失也遠(yuǎn)比同類(lèi)型的地震嚴(yán)重。雖然地方政府在防震減災(zāi)機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)投入、應(yīng)急處理機(jī)制、科普宣傳教育等方面做了大量工作，按照2014年農(nóng)村危房改造工程要求，各地按照優(yōu)先幫助住房最危險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)最貧困農(nóng)戶(hù)解決最基本的安全住房需求。然而，云南省2014年預(yù)下達(dá)昭通市的農(nóng)村危房改造及地震安居工程統(tǒng)計(jì)顯示，截至2014年6月2日，全省開(kāi)工率僅37.92%，竣工率16.7%，其中魯?shù)榭h的開(kāi)工率24.14%，竣工率僅僅為13.79%，這絕不是短缺造成的，而是各級(jí)政府防災(zāi)意識(shí)薄弱所致。由于缺乏資金、缺少防災(zāi)減災(zāi)視野，防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)上的推動(dòng)遲緩，甚至停滯不前，形成了“貧困—災(zāi)害—再貧困”的“災(zāi)害貧困鏈”。

4地方政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的對(duì)策分析

4.1進(jìn)一步強(qiáng)化公眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)

加強(qiáng)公眾的臨災(zāi)教育，有利于使公眾在發(fā)生災(zāi)害時(shí)保持清醒的頭腦，科學(xué)地采取自救和互救措施[6]。地方政府應(yīng)在常態(tài)化的應(yīng)急知識(shí)宣傳周期間內(nèi)開(kāi)辟宣傳專(zhuān)欄、翻印自然災(zāi)害應(yīng)急知識(shí)試卷、開(kāi)展各類(lèi)災(zāi)害應(yīng)急知識(shí)培訓(xùn)班，組織參加應(yīng)急知識(shí)競(jìng)賽；入村入戶(hù)發(fā)放公眾應(yīng)急手冊(cè)、宣傳掛圖、現(xiàn)場(chǎng)宣傳、接受公眾咨詢(xún)；通過(guò)電視、通訊設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)等電子終端產(chǎn)品及時(shí)發(fā)布防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)和預(yù)警信息等，這些措施都會(huì)極大地提高公眾防災(zāi)減災(zāi)素養(yǎng)，加深了對(duì)自然災(zāi)害的認(rèn)識(shí)，在面對(duì)災(zāi)害時(shí)采取更為理智的行為。災(zāi)害發(fā)生后，地方政府應(yīng)及時(shí)建立專(zhuān)業(yè)的心理救濟(jì)機(jī)構(gòu)，組織專(zhuān)業(yè)的心理救濟(jì)人員，定期對(duì)災(zāi)民進(jìn)行一對(duì)一的心理教育。

4.2加快推進(jìn)災(zāi)害保險(xiǎn)制度的建設(shè)與完善

加快推進(jìn)云南省災(zāi)害保險(xiǎn)制度的建設(shè)與完善，有利于利用社會(huì)力量分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，減輕政府財(cái)政壓力，這對(duì)于開(kāi)展災(zāi)害救濟(jì)意義重大，才能保證保險(xiǎn)在災(zāi)害救濟(jì)過(guò)程中作用得到充分發(fā)揮。魯?shù)榈卣鹪馐車(chē)?yán)重?fù)p壞，顯示了建立包括地震保險(xiǎn)在內(nèi)的災(zāi)害保險(xiǎn)制度的緊迫性。探索建立以“農(nóng)村居民居住房屋”為保險(xiǎn)范圍，由政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、財(cái)政支持、非營(yíng)利性的地震保險(xiǎn)制度，保費(fèi)按照政府主導(dǎo)、農(nóng)戶(hù)參與的原則籌集，政府負(fù)擔(dān)的部分由省、州、縣三級(jí)財(cái)政按一定的比例分?jǐn)?，其中省?jí)財(cái)政出大頭，州和縣兩級(jí)出小頭，多家保險(xiǎn)公司組成共保體的云南地震保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，充分發(fā)揮保險(xiǎn)在地震中的保障作用。

4.3以切斷“災(zāi)害貧困鏈”為目標(biāo)開(kāi)展房屋加固及重建規(guī)劃工作

在魯?shù)檫@樣一個(gè)深受地震之?dāng)_的敏感區(qū)域，多年來(lái)大震小震不斷，就人的生命財(cái)產(chǎn)保障和政府責(zé)任而言，當(dāng)?shù)氐姆课萁ㄖ?biāo)準(zhǔn)理應(yīng)在抗震方面走在全國(guó)前列，讓建筑成為保衛(wèi)生命最堅(jiān)固的屏障。地震高發(fā)地區(qū)多為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在地震高發(fā)區(qū)開(kāi)展房屋加固及重建規(guī)劃工作需要大量的資金投入，這本身就是一個(gè)矛盾問(wèn)題，也是制約地方政府開(kāi)展房屋加固及重建規(guī)劃工作的瓶頸。地方政府要積極培養(yǎng)防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，加大資金投入，拓寬防災(zāi)減災(zāi)視野，動(dòng)員全社會(huì)力量，增加地震高發(fā)區(qū)人們的居住安全意識(shí)，加快防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)進(jìn)度，分步進(jìn)行老舊房屋加固及重建，從抗震減災(zāi)源頭

上切斷“貧困—災(zāi)害—再貧困”的鏈條，是推動(dòng)震區(qū)走出災(zāi)難制約的關(guān)鍵。

參考文獻(xiàn)

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責(zé)任編輯胡劍勝責(zé)任校對(duì)李巖

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