城市化進程中農(nóng)民權(quán)益保障相關(guān)問題研究

袁坤杰

摘 要：隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，城市數(shù)量得以增加，城市空間得以擴張，但同時土地資源尤其是耕地資源被大量占用，產(chǎn)生了一個新的社會群體——失地農(nóng)民。失地農(nóng)民的社會保障問題是我國工業(yè)化和城市化進程中影響非常廣泛的社會問題，是需要重點關(guān)注和解決的民生問題。當前失地農(nóng)民面臨的兩大難題是社會就業(yè)出路和養(yǎng)老保障的退路問題。根據(jù)政府關(guān)于失地農(nóng)民的一系列政策，在實踐中必須積極探索切實可行的途徑和方法，以確保失地農(nóng)民的權(quán)益真正得到保障。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;農(nóng)民;權(quán)益保障

一、城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

（一）城鎮(zhèn)化的含義

城鎮(zhèn)化，是指社會生產(chǎn)力在工業(yè)化和信息化的基礎(chǔ)上，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，人居環(huán)境，人口素質(zhì)等領(lǐng)域，由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟到現(xiàn)代化城鎮(zhèn)經(jīng)濟，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明到現(xiàn)代城鎮(zhèn)文明的轉(zhuǎn)變過程。中國城鎮(zhèn)化理論的二元性是指城鎮(zhèn)化可分為城市化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化。城市化指的是人口向城市的集中過程，而農(nóng)村城鎮(zhèn)化指的是農(nóng)村人口向縣域范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)（建制鎮(zhèn)）和集鎮(zhèn)（非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚地）的集中過程?？傊?，農(nóng)村城鎮(zhèn)化是指在農(nóng)村經(jīng)濟飛速發(fā)展和現(xiàn)代化城鎮(zhèn)文明廣泛擴散的前提下，由于農(nóng)村社區(qū)的居民住宅，基礎(chǔ)設(shè)施，公共設(shè)施等客觀條件日益完善，農(nóng)村自身需求的能力。

（二）大量耕地被占用，失地農(nóng)民數(shù)量大增

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，市政設(shè)施建設(shè)用地、工商投資開發(fā)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地數(shù)量的增加，大量的農(nóng)用土地被征用，失地農(nóng)民的數(shù)量不斷增加。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，從1987年到2001年，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地3394.6萬畝，近七成是政府用行政方式征占土地。目前，全國失地農(nóng)民總數(shù)估計在4000萬～5000萬人左右，每年還要新增200多萬人。另外，按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間占用耕地將超過5450萬畝，這意味著我國的失地農(nóng)民規(guī)模將進一步擴大。

（三）安置方式單一，征地補償款區(qū)域差距過大，費用逐年上漲

隨著城市建設(shè)速度的加快，征地數(shù)量的增加，征地用于市政、房地產(chǎn)、土地開發(fā)和公共設(shè)施建設(shè)等非生產(chǎn)項目的越來越多，這類單位沒有能力安置失地農(nóng)民。同時，由于國有企業(yè)和集體企業(yè)改革的不斷深化，企業(yè)用工制度逐步市場化，地方政府對失地農(nóng)民就業(yè)安置的渠道越來越少。現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定的征地補償費，是按照土地原有用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來測算的。沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價值，沒有體現(xiàn)土地對農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和保障資料的雙重功能。從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額的增殖收益，大部分被中間商所獲取。此外，有些地方政府由于缺少監(jiān)督，存在補償金分配混亂等問題，受政策和地理位置等的影響，同一城市，不同區(qū)域的失地農(nóng)民所得的補償款差距非常大，就容易激化矛盾，導(dǎo)致補償費用逐年上漲。

（四）失地農(nóng)民成為新的弱勢群體

由于歷史原因和傳統(tǒng)生活理念的支配，我國農(nóng)民的生活方式大都帶有生態(tài)型、節(jié)約型特點。由于農(nóng)民理財能力差、缺少長期的規(guī)劃，征地補償金主要是用于購買生活消費品，甚至有些失地農(nóng)民會用補償金來購置奢侈品，平日揮霍無度。而很少會把補償金用于養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等社會保障，也很少失地農(nóng)民會把補償金用來參與職業(yè)培訓(xùn)，以增強再就業(yè)能力。有限的征地補償金很快就會用完，失地農(nóng)民將面臨基本的衣、食、住等生活問題，以及子女教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等難題，成為城市化進程中一個加速擴大的新的弱勢群體，生存和發(fā)展面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

二、保障失地農(nóng)民權(quán)益的重要意義

據(jù)調(diào)查，農(nóng)村土地糾紛已取代稅費爭議，成為目前農(nóng)民維權(quán)抗爭活動的焦點，是當前影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。

（一）失地農(nóng)民的利益被忽視

在我國，農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢群體，這實際上是讓弱勢群體去承擔(dān)了城市經(jīng)濟發(fā)展的成本，是在繼續(xù)拉大城鄉(xiāng)差距，這必然會引起失地農(nóng)民的不滿，影響整個社會的穩(wěn)定。土地是不可再生資源，作為一種生產(chǎn)要素，隨著土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村土地一旦轉(zhuǎn)化為城市用地，就會產(chǎn)生巨大的級差地租。這種由土地位置差異、國家規(guī)劃和開發(fā)投資造成的數(shù)額巨大的增值，失地農(nóng)民作為土地的原使用者，有權(quán)享受土地的增值收益，應(yīng)將土地出讓后產(chǎn)生的級差地租用于解決失地農(nóng)民的社會保障問題。

（二）失地農(nóng)民面臨的生活、養(yǎng)老、醫(yī)療問題

失地農(nóng)民是城市化的產(chǎn)物，當失地農(nóng)民完全失去土地時，就已經(jīng)和城市居民沒有本質(zhì)的區(qū)別了， 長期以來，我國的保障體系有很大的城鄉(xiāng)差別，社會保障主要面向城市居民，農(nóng)民只有家庭保障和土地保障，失業(yè)保障和養(yǎng)老保障最終都落到土地保障和家庭養(yǎng)老。失地農(nóng)民由于文化素質(zhì)較低，缺乏穩(wěn)定持續(xù)的經(jīng)濟來源，而且我國農(nóng)村正進入老齡化和低生育率社會，這必然進一步挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式。因此，針對失地農(nóng)民面臨的日益脆弱的家庭養(yǎng)老，要建立起失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，以確保他們老有所養(yǎng)。

我國農(nóng)民的健康問題一直是社會穩(wěn)定和城市發(fā)展的一大隱患。醫(yī)學(xué)科技的進步，醫(yī)療水平的提高，但醫(yī)療費用也大幅度攀升，致使農(nóng)村風(fēng)險凸顯，農(nóng)民看病難問題廣泛存在。長期以來，大多數(shù)的農(nóng)民處于亞健康狀態(tài)，農(nóng)民無力支付高昂的醫(yī)療費用是問題的癥結(jié)所在。農(nóng)村合作醫(yī)療等社會醫(yī)療保險，遠遠無法彌補失地農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變后所帶來的醫(yī)療成本增加。有必要使醫(yī)療保障成為失地農(nóng)民社會保障的一個重要組成部分，以解決他們看病難的問題，從而緩解他們面臨的醫(yī)療風(fēng)險。

因此，有必要建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障體系，以確保他們老有所養(yǎng)，病有所治，切實地保障好失地農(nóng)民的生存權(quán)益。

（三）失地農(nóng)民缺乏非農(nóng)產(chǎn)業(yè)技能，自謀職業(yè)難度大

失地農(nóng)民中，就業(yè)最困難的主要有三類群體：一是大齡失地農(nóng)民，要轉(zhuǎn)業(yè)十分困難;二是失地以前完全依賴土地為生的純農(nóng)民;三是生活在偏遠地區(qū)的失地農(nóng)民，他們相對于城鄉(xiāng)結(jié)合部或經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的失地農(nóng)民，意識和擇業(yè)觀念比較保守，就業(yè)成本也比較大。失地農(nóng)民再就業(yè)困難主要原因有以下兩點：

1.失地農(nóng)民自身素質(zhì)不高

一方面，部分失地農(nóng)民習(xí)慣于以前自給自主的生產(chǎn)和生活方式，還存在“高不成低不就”的就業(yè)觀念障礙，對政府存在很強的依賴性，思想封閉保守，就業(yè)意識差;另一方面，多數(shù)失地農(nóng)民自身的文化程度低，年齡偏大，缺乏相應(yīng)的城市就業(yè)技能，只能從事一些技術(shù)要求不高的體力勞動或做些小生意。

2.城市就業(yè)競爭日趨激烈

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，勞動力市場逐步由單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型轉(zhuǎn)變，提高了對勞動的技術(shù)要求。與此同時，失地農(nóng)民能獲取的就業(yè)信息很有限，加上城市本來就業(yè)壓力大，競爭激烈，面對競爭激烈、僧多粥少的城市就業(yè)市場，能順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)行就業(yè)的失地農(nóng)民自然相當有限。

因此，要引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想觀念，積極參與市場競爭、就業(yè)，地方政府要挑起重任，對失地農(nóng)民進行勞動技能的培訓(xùn)，提高他們的職業(yè)技能，積極為他們拓寬就業(yè)渠道，使他們能夠憑借自身的能力獲取穩(wěn)定的收入，以避免新貧困的發(fā)生。

綜上所述，要逐步建立起失地農(nóng)民的社會保障制度，這有利于緩解征地矛盾，長遠地解決失地農(nóng)民的生活問題，保障失地農(nóng)民權(quán)益。促進失地農(nóng)民再就業(yè)，可以使他們獲得基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，可以促進我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的順利進行。

三、保障失地農(nóng)民權(quán)益的政策研究

（一）征地補償金應(yīng)合理化、制度化

國外征用農(nóng)民土地一般按市場價格實施補償。失地農(nóng)民的補償包括土地征用費和土地賠償款，其中土地征用費大體等于土地價值，土地賠償款則是對失地農(nóng)民因土地被征用而遭受的經(jīng)濟及其他損失的彌補。如法國征地補償以協(xié)議價格為準;荷蘭征地補償?shù)貎r考慮土地未來預(yù)期收益。部分國家，法律規(guī)定對失地農(nóng)民的補償往往超過土地的市場價值，以保證失地農(nóng)民原有的基本生活水平不降低。我國的征地補償費和安置補助費以土地原有用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來測算，顯然不符合市場經(jīng)濟規(guī)律，失地農(nóng)民能夠獲取的補償金很少，傷害了農(nóng)民的利益，而且這不利于保護耕地。因此，征地補償金和安置補助金要合理化。此外，要保證補償金能夠足額、及時的到失地農(nóng)民手中，以維護好他們的權(quán)益。

（二）構(gòu)建以最低生活保障為基礎(chǔ)的社會保障機制

從長遠來考慮，為失地農(nóng)民建立社會保障體系能有效的解決失地農(nóng)民問題，保障他們失去土地以后的生存權(quán)，有利于促進社會穩(wěn)定。

1.建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度

1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用范圍僅限于城市居民，而將廣大的農(nóng)民排除在最低生活保障之外。失地農(nóng)民是不同于“農(nóng)民”（純粹意義上的農(nóng)民），又有別于城市居民的邊緣性群體，他們已經(jīng)不再享有土地保障，也不能和城市居民一樣享有最低生活保障，這是不公平的。因此，應(yīng)該在農(nóng)民失去其最基本的生活保障——土地之后，就將其轉(zhuǎn)為城市居民，享有城市最低生活保障。與此同時，失地農(nóng)民進城以后，在其子女入學(xué)、就業(yè)等方面，政府也應(yīng)予以城市居民同等待遇。

2.構(gòu)建失地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障機制

農(nóng)民只有家庭保障和土地保障，失業(yè)保障和養(yǎng)老保障最終都落到土地保障和家庭養(yǎng)老。農(nóng)民失去土地以后，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老也受到嚴重的沖擊，因此要逐步為失地農(nóng)民建立起社會安全網(wǎng)——社會保障。浙江省從1993年起就嘗試采取“土地換社保”的做法即社會保障安置，較好的解決了失地農(nóng)民問題，得到了廣泛的認同。社會保障安置是指在征用土地時，將土地補償費、安置補助費和級差地租用來為失地農(nóng)民交納社會保障費，從而將失地農(nóng)民納入社會保障體系之內(nèi)，解決他們的后顧之憂。

要建立起失地農(nóng)民的社會保障體系，最重要的是資金來源問題。在保障資金籌集方面，本人認為應(yīng)堅持政府、集體、個人及市場征地主體共同出資，形成“四位一體”的資金供給模式。鑒于目前農(nóng)民理財能力普遍較差，因此只能把征地補償中的一部分發(fā)放給失地農(nóng)民，以保障其當前的生活需要，其余的留下作為失地農(nóng)民的社會保障基金;土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后增值收益巨大，政府從土地出讓收益中按一定比例注人失地農(nóng)民社會保障基金，以建立農(nóng)民社會保障基金的主要來源;被征地的集體經(jīng)濟組織也應(yīng)從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調(diào)一定的資金注人社會保障基金;政府應(yīng)明確規(guī)范征地主體無論是進行何種用途的土地征用，均應(yīng)在土地收益中留出一部分作為農(nóng)民的社會保障資金，并專戶儲存管理，并引入競爭機制，來促進基金的保值增值。

（三）促進失地農(nóng)民再就業(yè)是解決失地農(nóng)民問題的最佳途徑

目前，失地農(nóng)民再就業(yè)主要面臨兩方面的困難：就業(yè)能力差和就業(yè)渠道不暢。被迫從經(jīng)營了幾十年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中轉(zhuǎn)移出來，加上農(nóng)業(yè)的技術(shù)性差，獨立性強，與城市的各種產(chǎn)業(yè)具有顯然不同的性質(zhì)，所以失地農(nóng)民在激烈的城市就業(yè)競爭中容易處于劣勢。此外，就業(yè)市場信息不對稱，信息整合能力差，政府真正傳達給農(nóng)民的有用信息很少，使得農(nóng)民在就業(yè)過程中獲取的信息不順暢。

針對我國失地農(nóng)民就業(yè)難的問題，我們有必要借鑒美、日等發(fā)達國家的成功經(jīng)驗。這些國家都非常重視教育和職業(yè)培訓(xùn)在社會保障中的作用，以發(fā)揮非物質(zhì)性的社會保障對現(xiàn)代化的重要作用。將接受職業(yè)培訓(xùn)，作為領(lǐng)取失業(yè)津貼條件的做法，在西方國家越來越普遍。

1.失地農(nóng)民子女應(yīng)該擁有平等接受教育的權(quán)利

一個國家的競爭力，在很大程度上取決于這個國家的人力資本的競爭力。目前，我國正逐步實施九年義務(wù)教育全免費工程，為農(nóng)民子女接受教育提供了保障。但同時也應(yīng)看到，如何讓失地農(nóng)民子女擁有平等接受教育的權(quán)利，讓他們與城鎮(zhèn)居民的子女一樣享有接受教育機會的問題也應(yīng)值得關(guān)注。

2.對失地農(nóng)民進行職業(yè)培訓(xùn)

循序漸進，逐步完善我國的職業(yè)培訓(xùn)體系。我國大多數(shù)的失地農(nóng)民年齡偏大，文化程度低，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的能力低，政府應(yīng)從土地出讓金中抽出一部分資金，為失地農(nóng)民建立起一個高效率的職業(yè)培訓(xùn)體系。培訓(xùn)機構(gòu)應(yīng)聯(lián)合用人單位，根據(jù)單位的技術(shù)要求，有針對性地對失地農(nóng)民進行專項技能培訓(xùn)，以提高他們的就業(yè)能力。

3.為失地農(nóng)民提供就業(yè)信息，拓寬就業(yè)渠道。

各級政府應(yīng)重視失地農(nóng)民再就業(yè)問題，積極開發(fā)就業(yè)崗位，拓寬就業(yè)渠道。政府要出臺鼓勵安置失地農(nóng)民就業(yè)的政策，鼓勵征地單位或者有關(guān)企業(yè)優(yōu)先吸納失地農(nóng)民就業(yè)。各級職業(yè)介紹機構(gòu)應(yīng)積極為失地農(nóng)民服務(wù)，通過舉辦招聘會等途徑為失地農(nóng)民提供就業(yè)信息。從發(fā)達國家經(jīng)驗看來，社區(qū)服務(wù)是吸納勞動力的一個很好的領(lǐng)域。在一些發(fā)達國家，社區(qū)服務(wù)從業(yè)人員占全社會從業(yè)人員的比重高達30%～40%。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，今后我國對社區(qū)服務(wù)業(yè)的需求會不斷地增長，因此要鼓勵失地農(nóng)民從事家政服務(wù)業(yè)。只有失地農(nóng)民的就業(yè)問題得到了有效的解決，才能防止新貧困的發(fā)生，從而促進城鎮(zhèn)化進程的順利進行。

失地農(nóng)民是城市化的產(chǎn)物，單純失去土地并不是真正的城市化，只有對他們實施社會保障安置，消除對失地農(nóng)民的“歧視”，給他們以城市居民待遇。社會各界要像關(guān)心城鎮(zhèn)下崗職工那樣關(guān)心支持失地農(nóng)民的就業(yè)與再就業(yè)，逐步清除各種不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的制度和文化因素，應(yīng)把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，使得失地農(nóng)民增進對城鎮(zhèn)化的認同，從而推進城鎮(zhèn)化進程的順利進行。