河南省農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)研究

霍方

摘要 分析了河南省農(nóng)村公共服務(wù)中存在的問(wèn)題，并對(duì)公共服務(wù)體系建設(shè)中的困境進(jìn)行了研究。在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的對(duì)策，即建立社會(huì)保障體系、完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)體系、構(gòu)建科技服務(wù)體系、健全金融服務(wù)體系等。

關(guān)鍵詞 河南省；農(nóng)村公共服務(wù)；體系建設(shè)

中圖分類號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2015）20-340-03

Abstract The existing problems in rural public service in Henan Province were analyzed， the dilemma in public service system construction was studied.On the basis of this， corresponding countermeasures were put forward， namely establishing social security system， perfecting employment and entrepreneurship system， constructing scientific service system， improving financial service system.

Key words Henan Province； The rural public service； System construction

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)正處于由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期。由于我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)差距很大，公共財(cái)政未能有效覆蓋農(nóng)村，農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給短缺，公共服務(wù)缺失嚴(yán)重。農(nóng)村的嬰兒死亡率是城鎮(zhèn)的4倍，孕婦的死亡率是城鎮(zhèn)的2倍，農(nóng)村人均期望壽命比城市低6歲[1]，城鄉(xiāng)醫(yī)療和公共衛(wèi)生方面存在著較大的差距。在教育方面，農(nóng)村的教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是縣鄉(xiāng)財(cái)政和農(nóng)民集資，中央和省市級(jí)的教育經(jīng)費(fèi)主要用于高等教育和城市基礎(chǔ)教育，用于農(nóng)村基礎(chǔ)教育的比例很低。目前，農(nóng)村義務(wù)制教育階段學(xué)生流失較多，專業(yè)的技能培訓(xùn)只能自費(fèi)，大多數(shù)農(nóng)民因得不到有效的技能培訓(xùn)，只能選擇外出打工。此外，在農(nóng)村信息化服務(wù)、社會(huì)保障等方面存在的差距更大。

1 河南省農(nóng)村公共服務(wù)存在的主要問(wèn)題

1.1 農(nóng)村公共服務(wù)與廣大農(nóng)民的需求相差甚遠(yuǎn)

目前河南省的農(nóng)村公共服務(wù)是“由上自下”的供給體制。一定程度上地方政府決策者因政績(jī)或相關(guān)的利益需求，利用手中的資源制定出符合己方利益的相關(guān)政策，因此一些見(jiàn)效快、易出政績(jī)的公共產(chǎn)品層出不窮。反之，對(duì)于農(nóng)村公共衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障、科技推廣等方面的公共產(chǎn)品與服務(wù)缺乏積極性，造成公共供給的結(jié)構(gòu)失衡，進(jìn)一步加大了農(nóng)村公共服務(wù)供給與農(nóng)民需求的差距。

1.2 農(nóng)村公共服務(wù)資金短缺

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家財(cái)政對(duì)公共服務(wù)的投入主要集中在城市，農(nóng)村公共服務(wù)資金缺口很大。縣鄉(xiāng)財(cái)政財(cái)力有限，大部分資金用于行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)和工資發(fā)放，農(nóng)業(yè)稅取消后以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村公共服務(wù)和政府日常工作運(yùn)行全靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。

1.3 農(nóng)村公共服務(wù)體系不健全

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府一直來(lái)承擔(dān)著公共服務(wù)的重任，肩負(fù)著公共服務(wù)供給的完全責(zé)任。受多種因素影響進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)的非政府組織和個(gè)人短缺，為此，政府可以把部分公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給企業(yè)。首先，要明確農(nóng)村公共服務(wù)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；其次，嚴(yán)格制定準(zhǔn)入程序和評(píng)價(jià)監(jiān)督體系；最后，政府要用合約來(lái)約束提供服務(wù)的企業(yè)行為。

1.4 農(nóng)村公共服務(wù)體系缺乏有效的協(xié)調(diào)、考核和監(jiān)督機(jī)制

現(xiàn)有的政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，缺乏有效協(xié)調(diào)，政策方面相互矛盾，執(zhí)行方面互相推諉。遇到專項(xiàng)檢查，就進(jìn)行突擊應(yīng)付，催得緊就抓得緊，上面不推下面就不動(dòng)，缺乏服務(wù)的常規(guī)性和持續(xù)性，服務(wù)效率不高。監(jiān)督機(jī)制不健全，造成服務(wù)機(jī)構(gòu)人員服務(wù)態(tài)度差、權(quán)利意識(shí)強(qiáng)，下來(lái)吃、喝、拿、要，服務(wù)成本高，農(nóng)民的權(quán)益受到侵犯。

2 河南省農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)處于困境原因分析

2.1 非均衡的財(cái)權(quán)與事權(quán)制度制約了農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展

政府財(cái)政的投入量是提高農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量的重要因素。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制在相當(dāng)程度上犧牲了農(nóng)村的利益，各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不統(tǒng)一更是加劇了這一問(wèn)題的嚴(yán)重性。農(nóng)村公共服務(wù)有其鮮明的特殊性和區(qū)域性，公共服務(wù)的事權(quán)匯聚于基層政府，供給責(zé)任巨大，財(cái)政資金不足，會(huì)導(dǎo)致基層政府不堪重負(fù)。雖說(shuō)基層政府承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)是憲法規(guī)定的，可是事權(quán)的向下集中和財(cái)權(quán)的向上集中造成了基層政府提供公共服務(wù)的困境。河南省農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)落后與地方政府財(cái)政投入密切相關(guān)。我國(guó)“上下對(duì)口，職責(zé)同構(gòu)”[2]的政府體系，已嚴(yán)重影響到政府間事權(quán)明晰和制度化。

現(xiàn)在，農(nóng)村公共服務(wù)主要是由縣、鄉(xiāng)基層財(cái)政承擔(dān)支出，這種低重心的供給機(jī)制，還未擺脫城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給二元制的舊格局。雖然“農(nóng)村公益事業(yè)農(nóng)民辦，城市公益事業(yè)政府辦”的情況有所轉(zhuǎn)變，但政府每年投入在城市的資金還是遠(yuǎn)大于農(nóng)村。

2.2 非均等的城鄉(xiāng)二元化體制弱化了農(nóng)村公共服務(wù)

建國(guó)后，國(guó)家發(fā)展的重點(diǎn)是工業(yè)化和城市化，大力以農(nóng)村資源支援城市建設(shè)，并形成了獨(dú)具中國(guó)特色的城鄉(xiāng)二元化體制。在這樣的體制下，農(nóng)村的物力、財(cái)力、人力資源不斷轉(zhuǎn)移到城市，支持國(guó)家工業(yè)化發(fā)展。這種以犧牲農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民生活水平提高為代價(jià)，來(lái)支持城市和農(nóng)村的工業(yè)化的發(fā)展模式弱化了農(nóng)村公共服務(wù)。同時(shí)，國(guó)家財(cái)政通過(guò)壓縮支農(nóng)資金方式轉(zhuǎn)移資源，加快工業(yè)化和城市化的進(jìn)程。從實(shí)際來(lái)看，這種對(duì)支農(nóng)資金的不合理轉(zhuǎn)移和對(duì)“三農(nóng)”的過(guò)度索取，不僅對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性是極大的打擊，同時(shí)也阻礙了農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)的農(nóng)民為我國(guó)工業(yè)化和現(xiàn)代化作出了很大的貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“從1953年到1983年，30年農(nóng)民為工業(yè)化付出了6千到8千億”[3]。同時(shí)，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村的發(fā)展與建設(shè)支持較少，農(nóng)村公共服務(wù)依然停留在自主解決階段。從國(guó)家財(cái)政支出總量上看，農(nóng)業(yè)方面支出的絕對(duì)數(shù)字是在大幅增加，可是從增幅比例上看，沒(méi)有得到合理提高，和國(guó)家對(duì)城市的投入相比相差甚遠(yuǎn)。有專家指出，在城鄉(xiāng)二元體制下，“各級(jí)政府對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、社會(huì)和醫(yī)療保障等公共服務(wù)方面供給財(cái)大氣粗，與之相比對(duì)農(nóng)村的投入則是杯水車薪”[4]。這種非均衡的城鄉(xiāng)二元化體制使得農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展長(zhǎng)期受到影響和制約，改革這種狀況實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨的任務(wù)。

2.3 非正常國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入制約農(nóng)村公共服務(wù)總體發(fā)展

目前，農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展情況是種類不全、供給組織單一、服務(wù)水準(zhǔn)有限，造成此狀況的主要因素是國(guó)家對(duì)農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政投入不足。國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村的支出投入量是呈上升勢(shì)頭的，但支出比例并沒(méi)有得到合理提高，這說(shuō)明當(dāng)前農(nóng)村的建設(shè)在一定程度上還要依靠自身，維持農(nóng)村公共服務(wù)還需要采取政府財(cái)政外的供給方式，即鄉(xiāng)村籌資方式解決。從2005年10月黨的十六屆五中全會(huì)上提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村開(kāi)始，國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)村的投入，連續(xù)4年國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支出增長(zhǎng)幅度明顯加大，高于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)速度。河南省廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)底子薄、基礎(chǔ)設(shè)施差、文化教育落后、醫(yī)療保障差，因此需要各級(jí)公共財(cái)政加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活的支持力度，保證財(cái)政支持農(nóng)村支出不低于財(cái)政的經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度。

2.4 非暢通反饋渠道影響農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展

農(nóng)民是農(nóng)村公共服務(wù)的使用者，在農(nóng)村公共服務(wù)體系中需要有暢通的表達(dá)途徑，可是在“自上而下”的決策機(jī)制下，對(duì)于農(nóng)民的真正需求并不重視，如與農(nóng)民生活息息相關(guān)的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題。目前，河南省大部分農(nóng)村街道衛(wèi)生、水污染治理、垃圾處理等公共服務(wù)處于放任自流無(wú)人管理狀態(tài)。河南省水資源保護(hù)更是問(wèn)題多多，禽畜養(yǎng)殖廢水和生活污水直接排入河流等。農(nóng)民的意見(jiàn)缺乏反饋渠道，因此，利用多媒體平臺(tái)建立溝通交流渠道，對(duì)于提升公共服務(wù)水平具有重要意義。

3 完善河南省農(nóng)村公共服務(wù)體系的對(duì)策

3.1 建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系

社會(huì)保障是經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的安全基石。經(jīng)過(guò)多年努力，河南省社會(huì)保障體系已初步建立，但是總體上還不完善，主要是城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展不均衡、覆蓋面較小、基本統(tǒng)籌層次較低、保障水平不高。需要按照廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)的基本方針，進(jìn)一步加快建設(shè)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度，逐步擴(kuò)大社保覆蓋范圍，提高社保標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建多層次社保體系，完善社保管理服務(wù)水平，推動(dòng)覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系建設(shè)。

3.2 完善均等的城鄉(xiāng)公共服務(wù)就業(yè)創(chuàng)業(yè)體系

河南省政府明確提出了在“十二五”時(shí)期提供公共就業(yè)服務(wù)內(nèi)容，主要有為全體勞動(dòng)者提供就業(yè)信息、政策咨詢、職業(yè)指導(dǎo)與介紹、失業(yè)登記等。為完成此項(xiàng)規(guī)劃，需要在整合利用已有資源的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)公共服務(wù)向基層延伸發(fā)展，構(gòu)建布局合理、覆蓋城鄉(xiāng)、功能齊全的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在就業(yè)和創(chuàng)業(yè)、技能培訓(xùn)與鑒定、勞動(dòng)保障監(jiān)察、勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)、勞動(dòng)糾紛調(diào)解仲裁、人才勞務(wù)輸出、社保登記等業(yè)務(wù)提供一站式服務(wù)。建立、健全創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)制，合理利用貸款、創(chuàng)業(yè)孵化園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。完善省外轉(zhuǎn)移務(wù)工機(jī)制，建立長(zhǎng)期穩(wěn)固的勞務(wù)輸出渠道，培育一批知名的勞務(wù)品牌。形成獨(dú)具河南農(nóng)業(yè)大省特色的管理規(guī)范、流程科學(xué)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)體系。

3.3 構(gòu)建多元化的農(nóng)村科技服務(wù)體系

目前河南省農(nóng)村科技服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置單一，經(jīng)費(fèi)不足，農(nóng)技推廣人員素質(zhì)較低，知識(shí)老化，已不能滿足農(nóng)村技術(shù)對(duì)多樣化和個(gè)性化的需求。

針對(duì)以上情況，應(yīng)該建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)科技服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。一是建立省級(jí)科技服務(wù)中心，可由農(nóng)業(yè)廳、科技廳等相關(guān)職能部門組合，制定服務(wù)體系目標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)及流程。二是建立市級(jí)科技服務(wù)中心。成立由種子供應(yīng)測(cè)土配方施肥和農(nóng)業(yè)植保及病蟲(chóng)害防治等專業(yè)人員組成的科技服務(wù)中心。三是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)業(yè)科技服務(wù)站，根據(jù)地方特色吸納農(nóng)業(yè)技術(shù)人員和民間拔尖人才，建立農(nóng)業(yè)服務(wù)站。四是建立村級(jí)農(nóng)業(yè)科技服務(wù)點(diǎn)。主要依托專業(yè)戶、合作社、農(nóng)技協(xié)和技術(shù)能手，成立村級(jí)科技服務(wù)點(diǎn)。同時(shí)，還需大力支持農(nóng)村科技合作社等組織的發(fā)展，提供多種形式的科技服務(wù)，由此逐步完善，構(gòu)建多元化的農(nóng)村科技服務(wù)體系。

3.4 推行教育、文化、衛(wèi)生服務(wù)城鄉(xiāng)一體化

促進(jìn)城鄉(xiāng)教育公平，需合理調(diào)配教育資源，完善城市優(yōu)秀教師向農(nóng)村落后地區(qū)支教制度，從工資晉級(jí)、職稱評(píng)定等方面給支教教師大力支持。使教育資源進(jìn)一步向邊遠(yuǎn)、貧困、少數(shù)民族地區(qū)傾斜，盡快減小教育差距。

要促進(jìn)農(nóng)村文化發(fā)展，加快農(nóng)村文化服務(wù)體系建設(shè)。由于農(nóng)民文化素質(zhì)較低、文化生活貧乏，農(nóng)村盛行賭博等不良文化娛樂(lè)形式，農(nóng)村文化生活中出現(xiàn)了許多不健康不文明的現(xiàn)象如節(jié)慶、婚慶、生日慶中的內(nèi)容低俗的文藝演出，喪葬中的攀比浪費(fèi)、薄養(yǎng)厚葬等。豐富農(nóng)民主流健康文化藝術(shù)生活，開(kāi)拓農(nóng)村文化服務(wù)空間，占領(lǐng)農(nóng)村文化服務(wù)市場(chǎng)，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的必然要求與目標(biāo)。

促進(jìn)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展，需通過(guò)配套政策資金支持，建立具有一定專業(yè)素質(zhì)的衛(wèi)生服務(wù)隊(duì)伍，對(duì)于常見(jiàn)病，多發(fā)病的防治能力顯著提升。建立健全新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障體系，保證農(nóng)民群眾的基本衛(wèi)生服務(wù)需求得到滿足，享有基本的衛(wèi)生保健服務(wù)。

3.5 健全農(nóng)村金融服務(wù)體系

農(nóng)村金融是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心。是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村繁榮的基石。

中央出臺(tái)了一系列惠農(nóng)政策，隨著各種志愿不斷向農(nóng)村傾斜，廣大農(nóng)民對(duì)支付結(jié)算服務(wù)的需求增加，需要從改善農(nóng)村支付結(jié)算環(huán)境，優(yōu)化農(nóng)村金融業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、提升農(nóng)村金融質(zhì)量入手，進(jìn)一步完善金融服務(wù)，結(jié)合實(shí)際因地制宜展開(kāi)業(yè)務(wù)創(chuàng)新。

逐步建立以政策性金融組織為基礎(chǔ)、合作金融組織為主導(dǎo)，商業(yè)金融為發(fā)展方向的農(nóng)村金融服務(wù)體系，形成多種形式的金融機(jī)構(gòu)并存功能互補(bǔ)的多層次金融服務(wù)體系。

3.6 建立農(nóng)村法律服務(wù)體系

引導(dǎo)法律服務(wù)資源向廣大農(nóng)村地區(qū)有效轉(zhuǎn)移，整合資源形成政府主導(dǎo)的公益法律法務(wù)組織、群眾性法律服務(wù)組織、民間自發(fā)性公益法律服務(wù)組織等力量，構(gòu)建多元化公益法律服務(wù)體系，滿足廣大農(nóng)民的法律服務(wù)需求。

形成網(wǎng)格化服務(wù)體系，建設(shè)縣級(jí)法律服務(wù)中心，完善鄉(xiāng)、村法律服務(wù)站的布局，形成縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)服務(wù)網(wǎng)格。建設(shè)多元化糾紛解決渠道，積極促成工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等組織及其他政府部門的聯(lián)動(dòng)配合，形成全方位的農(nóng)村基本公共法律服務(wù)網(wǎng)格體系。我國(guó)法治建設(shè)尚未完善，農(nóng)村與城市的差異還比較大，要讓農(nóng)民真正完全享受到和城市均等的公共服務(wù)不是一朝一夕就能完成的。

全面提升、建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)體系還任重道遠(yuǎn)，相信黨和政府能夠逐漸完善和提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，通過(guò)國(guó)家，社會(huì)和每個(gè)人的努力，農(nóng)村公共服務(wù)體系會(huì)越來(lái)越完善，越來(lái)越好。

參考文獻(xiàn)

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