美國(guó)對(duì)非洲援助研究

羅會(huì)鈞 黃夢(mèng)佳

摘 要：非洲由于自身具備的豐富的自然資源以及重要的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值，在國(guó)際關(guān)系中扮演著越來(lái)越重要的角色。然而，作為五大洲中發(fā)展最為落后的地區(qū)，非洲也是對(duì)外援助中主要接受援助的對(duì)象之一。對(duì)外援助作為國(guó)家進(jìn)行外交的重要手段，在維護(hù)國(guó)家利益、實(shí)現(xiàn)外交政策方面具有舉足輕重的位置。美國(guó)是對(duì)外援助和對(duì)非洲援助最多的國(guó)家，對(duì)于我國(guó)在對(duì)非洲援助的各方面均具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞：對(duì)外援助;美國(guó);非洲

中圖分類(lèi)號(hào)：D81 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2015）25-0073-03

對(duì)外援助（Foreign Assistance）通常是指國(guó)家或組織向其他國(guó)家或組織以無(wú)償或部分有償?shù)男问教峁┵Y金、技術(shù)、物資等的援助，以幫助接受援助的國(guó)家或組織度過(guò)所面臨的困境，或者達(dá)到提供援助的國(guó)家或組織的目的。對(duì)外援助是國(guó)家進(jìn)行外交的重要手段之一，可以促進(jìn)兩國(guó)關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展，同時(shí)增強(qiáng)自身在世界范圍內(nèi)的影響力。非洲是五大洲中發(fā)展最為落后的地區(qū)，并且由于具備豐富的自然資源和相對(duì)重要的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值，一直是對(duì)外援助中接受援助的重點(diǎn)地區(qū)之一。美國(guó)是對(duì)非洲援助投入最多的國(guó)家[1]，其援助機(jī)制成熟，援助政策明確，援助內(nèi)容多樣?？紤]到非洲是我國(guó)在國(guó)際關(guān)系中的重要組成部分，以及我國(guó)對(duì)非洲的援助仍處于起步和發(fā)展的階段，有必要針對(duì)美國(guó)對(duì)非洲的援助進(jìn)行研究，以供我國(guó)學(xué)習(xí)與參考。

一、美國(guó)對(duì)非洲援助的歷史

美國(guó)對(duì)非洲的援助始于20世紀(jì)50年代，在彼時(shí)冷戰(zhàn)的背景之下，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)的杜魯門(mén)在就職演講中提出了政治意味極濃的“第四點(diǎn)計(jì)劃”（Point Four Program），旨在利用美國(guó)先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和雄厚的工業(yè)基礎(chǔ)來(lái)幫助“第三世界”國(guó)家走上發(fā)展之路，從而達(dá)到在政治上擴(kuò)大自己勢(shì)力范圍的目的。此后，美國(guó)根據(jù)自身以及世界發(fā)展趨勢(shì)的考慮，對(duì)非洲援助的力度具有較為明顯的起伏，在時(shí)間上主要可以分為如下五個(gè)階段。

第一階段為20世紀(jì)50年代初期至60年代初期。這一時(shí)期同時(shí)也是冷戰(zhàn)初期，世界格局轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟蓸O格局”的態(tài)勢(shì)。在這一階段的前半段，美國(guó)開(kāi)始進(jìn)行對(duì)非洲的援助，且以技術(shù)援助為主;在這一階段的后半段，伴隨著非洲獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的日漸高漲，為了爭(zhēng)取更多潛在的政治同盟，同時(shí)打壓蘇聯(lián)在新興國(guó)家內(nèi)的政治擴(kuò)張，美國(guó)開(kāi)始逐步加大對(duì)非洲的援助，且以非洲急需的經(jīng)濟(jì)援助為主。因此，在這一階段，美國(guó)對(duì)非洲的援助力度處于上升期，在初期以技術(shù)援助為主，在后期以經(jīng)濟(jì)援助為主，并且?guī)в休^強(qiáng)的政治目的。

第二階段為20世紀(jì)60年代中期至70年代后期。冷戰(zhàn)愈演愈烈，美國(guó)與蘇聯(lián)關(guān)系越發(fā)緊張，美國(guó)先后陷入對(duì)越戰(zhàn)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)和中東石油危機(jī)的泥潭之中，冷戰(zhàn)格局轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤K攻美守”的態(tài)勢(shì)。在這一階段，美國(guó)出于自身戰(zhàn)略安全的考慮，不得不削減對(duì)于非首要同盟地區(qū)的非洲的援助。然而，美國(guó)也并未完全放棄非洲，轉(zhuǎn)而通過(guò)與歐洲同盟國(guó)合作的形式進(jìn)行對(duì)非洲的援助，從而分?jǐn)倝毫Γ⒕S系在非洲的影響力。因此，在這一階段，美國(guó)對(duì)非洲的援助力度處于下降期，且援助由政治戰(zhàn)略性援助轉(zhuǎn)向發(fā)展援助。

第三階段為整個(gè)20世紀(jì)80年代。蘇聯(lián)由于阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)無(wú)力維持爭(zhēng)霸戰(zhàn)略，而美國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸復(fù)蘇，冷戰(zhàn)格局轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊拦ヌK守”的態(tài)勢(shì)。在這一階段的前半段，美國(guó)在冷戰(zhàn)中占據(jù)主動(dòng)，出于拉攏非洲國(guó)家，從而在國(guó)際上孤立蘇聯(lián)的戰(zhàn)略，對(duì)非洲的援助有了大幅的提升;在這一階段的后半段，由于蘇聯(lián)已經(jīng)無(wú)力回天，非洲對(duì)于美國(guó)的政治重要性有所降低，美國(guó)于是削減對(duì)于非洲國(guó)家的經(jīng)濟(jì)援助。因此，在這一階段，美國(guó)對(duì)非洲的援助力度表現(xiàn)為初期大幅回升（在1985年達(dá)到20世紀(jì)的最高峰），在后期急劇下降的趨勢(shì)，且援助以政治經(jīng)濟(jì)改革型援助和糧食援助為主。

第四階段為20世紀(jì)90年代初期至21世紀(jì)初期。世界格局自冷戰(zhàn)時(shí)的“兩極格局”轉(zhuǎn)變?yōu)槊绹?guó)獨(dú)大的“一超多強(qiáng)”。這一階段初期，美國(guó)急需在世界樹(shù)立以自身為首的新的國(guó)際秩序，于是提高了對(duì)于非洲援助的力度，力求彰顯自身的強(qiáng)大和擴(kuò)張?jiān)诜侵薜膭?shì)力范圍;此后，得益于蘇聯(lián)的解體，美國(guó)在非洲僅需較小的援助力度也能得到較為滿意的利益回報(bào)，于是對(duì)援助做了相應(yīng)的削減。因此，在這一階段，美國(guó)對(duì)非洲的援助力度表現(xiàn)為初期有所提升，后期有所下降的趨勢(shì)，且援助以政治經(jīng)濟(jì)改革型援助為主。

第五階段為21世紀(jì)初期至今?！?·11”事件之后，美國(guó)出于自身安全的考慮，在全球的戰(zhàn)略重心開(kāi)始轉(zhuǎn)向?yàn)榇驌艨植乐髁x。非洲由于積貧積弱很容易成為滋生恐怖主義的溫床，成為了美國(guó)較為關(guān)注的對(duì)象;與此同時(shí)，非洲較為豐富的能源資源使得其經(jīng)濟(jì)地位有所提高。這兩點(diǎn)使得美國(guó)越發(fā)重視非洲，對(duì)非洲的援助力度與之前相比有著本質(zhì)的區(qū)別。因此，在這一階段，美國(guó)對(duì)非洲的援助力度表現(xiàn)為急劇上升的趨勢(shì)。

二、美國(guó)對(duì)非洲援助的現(xiàn)狀

目前，美國(guó)作為全世界雙邊對(duì)外援助最多的國(guó)家，在對(duì)非洲援助的方式和機(jī)構(gòu)上種類(lèi)較多。概括來(lái)講，對(duì)非洲援助的方式從渠道上可以分為雙邊援助和多邊援助，美國(guó)對(duì)非洲援助的機(jī)構(gòu)從性質(zhì)上可以分為官方機(jī)構(gòu)和非官方機(jī)構(gòu)。

（一）對(duì)非洲援助的方式

美國(guó)對(duì)非洲援助的方式采用以雙邊援助為主、多邊援助為輔的多點(diǎn)開(kāi)花的策略。

美國(guó)對(duì)非洲的雙邊援助是指美國(guó)與非洲或者非洲各國(guó)通過(guò)協(xié)議的形式，由美國(guó)無(wú)償或者有償提供援助的資金、技術(shù)和物資等，從而幫助非洲或者非洲各國(guó)度過(guò)困難時(shí)期或者得到發(fā)展。以2010年美國(guó)實(shí)際對(duì)非洲雙邊援助項(xiàng)目組成為例，①其從援助內(nèi)容上主要可以劃分為：全球健康和兒童生存（58%）、食品援助（18%）、發(fā)展援助（13%）、經(jīng)濟(jì)支援基金（8%）、安全援助（3%）五大類(lèi)。

美國(guó)對(duì)非洲的多邊援助是指美國(guó)通過(guò)向國(guó)際援助組織提供援助資金，由國(guó)際援助組織根據(jù)它們所制定的對(duì)非洲的援助計(jì)劃進(jìn)行相應(yīng)的援助。美國(guó)對(duì)非洲的多邊援助是美國(guó)對(duì)非洲援助的重要組成部分，且這部分援助大多關(guān)注于加強(qiáng)政府部門(mén)的管理、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)以及各種社會(huì)問(wèn)題。美國(guó)主要通過(guò)兩大國(guó)際援助組織對(duì)非洲進(jìn)行多邊援助：一個(gè)是隸屬于世界銀行（WBG）的國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)（IDA），另一個(gè)是隸屬于非洲開(kāi)發(fā)銀行（ADB）的非洲發(fā)展基金（ADF）。其中，對(duì)于非洲的發(fā)展資金而言，國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)是其最大的單一來(lái)源。

（二）對(duì)非洲援助的機(jī)構(gòu)

美國(guó)對(duì)非洲援助的機(jī)構(gòu)可以分為官方機(jī)構(gòu)和非官方機(jī)構(gòu)兩部分[2]。

美國(guó)對(duì)非洲援助的官方機(jī)構(gòu)主要涉及以下官方部門(mén)：白宮以及美國(guó)國(guó)務(wù)院、美國(guó)國(guó)會(huì)、美國(guó)財(cái)政部、美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署、美國(guó)農(nóng)業(yè)部等其他機(jī)構(gòu)、美國(guó)駐非洲使領(lǐng)館等。

其中，在雙邊援助中，白宮和美國(guó)國(guó)務(wù)院是制定對(duì)非洲援助方針、項(xiàng)目和金額的決策機(jī)構(gòu);美國(guó)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)審議和表決是否進(jìn)行這些對(duì)非洲的援助，并將結(jié)果反饋給美國(guó)國(guó)務(wù)院;對(duì)非洲援助的法案經(jīng)修改并通過(guò)之后，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署是這些對(duì)非洲援助的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu);美國(guó)駐非洲使領(lǐng)館負(fù)責(zé)具體執(zhí)行和管理對(duì)非洲各國(guó)的援助。在多邊援助中：美國(guó)財(cái)政部負(fù)責(zé)與國(guó)際援助組織聯(lián)系和商議對(duì)非洲進(jìn)行多邊援助的各項(xiàng)內(nèi)容。因此，從整個(gè)美國(guó)官方對(duì)非洲援助的流程而言，官方機(jī)構(gòu)從決策到執(zhí)行過(guò)程中體現(xiàn)出的是一種從上而下的援助體系。

美國(guó)對(duì)非洲援助的非官方機(jī)構(gòu)主要涉及美國(guó)非官方組織和國(guó)際援助組織等。美國(guó)非官方組織作為美國(guó)民間組織，也是美國(guó)對(duì)非洲進(jìn)行援助的不容忽視的力量。它在對(duì)非洲進(jìn)行援助的過(guò)程中，并不受到美國(guó)官方機(jī)構(gòu)的影響，與之相反，它在對(duì)非洲進(jìn)行援助過(guò)程中所倡導(dǎo)的理念通過(guò)各種渠道來(lái)影響美國(guó)政府對(duì)非洲的援助政策。國(guó)際援助組織作為國(guó)際性的組織，在對(duì)非洲援助的過(guò)程中受到單一國(guó)家影響的因素較小，因而在對(duì)非洲援助的過(guò)程中具有連續(xù)性和可靠性，是對(duì)非洲援助的重要組成部分。它與美國(guó)政府通過(guò)美國(guó)財(cái)政部聯(lián)系和商議具體援助內(nèi)容。

（三）對(duì)非洲援助的特點(diǎn)

1.對(duì)非洲援助的力度逐漸加強(qiáng)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)對(duì)非洲的援助力度與過(guò)去相比有著明顯的加強(qiáng)。2000年美國(guó)對(duì)非洲援助的總額大約是17億美元，而到了2005年，這一數(shù)額就達(dá)到了34億美元，同比增長(zhǎng)了一倍，并且僅用了5年的時(shí)間。②自2006年至2012年，從美國(guó)對(duì)外援助按地區(qū)劃分的分布數(shù)據(jù)③之中可以看到，在五大洲中，非洲一直是美國(guó)對(duì)外援助中所占份額最多的洲，且這一比重從2006年的四分之一增加到了2012年的近三分之一。這充分表明了非洲在美國(guó)對(duì)外援助中具有特別重要的地位。有理由相信，在未來(lái)數(shù)年甚至數(shù)十年，這一趨勢(shì)仍將保持不變。

2.對(duì)非洲援助的條件逐漸增多

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，雖然美國(guó)對(duì)非洲援助的力度有了大幅的提升，但與此同時(shí)，對(duì)于受援國(guó)也提出了更多且更具體的要求。

美國(guó)對(duì)非洲的援助通常不是無(wú)償援助，而是伴隨著一定的目的，這些目的主要體現(xiàn)在要求非洲各受援國(guó)進(jìn)行美國(guó)所認(rèn)同的民主化、自由化以及人權(quán)等改革，以期影響非洲各受援國(guó)的意識(shí)形態(tài)和政治模式，誘使非洲各受援國(guó)成為親美勢(shì)力，達(dá)到在政治上擴(kuò)張自己的勢(shì)力范圍、在經(jīng)濟(jì)上把握非洲各受援國(guó)的命脈的目的。此外，在奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)為了確保非洲各受援國(guó)能有效執(zhí)行其所指定的援助計(jì)劃，還規(guī)定了美國(guó)具有單方面撤回與中止援助的權(quán)利。從而進(jìn)一步脅迫非洲各受援國(guó)執(zhí)行其規(guī)定的援助條件。

雖然這些條件日漸苛刻，但是非洲各受援國(guó)也難以拒絕。這是由于美國(guó)是當(dāng)今世界唯一的“超級(jí)大國(guó)”，其對(duì)外援助的總額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超于其他國(guó)家，并且世界援助組織大多與美國(guó)密切相關(guān)。以國(guó)際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行（WBG）為例，國(guó)際貨幣基金組織最大的股東是美國(guó)，世界銀行的歷任行長(zhǎng)均由美國(guó)人擔(dān)任?；谶@些要素，美國(guó)可以從經(jīng)濟(jì)上和政策上影響國(guó)際對(duì)外援助。而非洲各國(guó)由于發(fā)展水平相對(duì)落后，急需對(duì)外尋求援助，因此處于弱勢(shì)的地位。美國(guó)便趁此將援助作為手段，規(guī)定種種條件，從而使得非洲在經(jīng)濟(jì)、政治和安全上更加符合自身的利益。

三、美國(guó)對(duì)非洲的影響

（一）美國(guó)對(duì)非洲援助的積極影響

1.改善非洲的醫(yī)療衛(wèi)生條件，保證兒童的健康成長(zhǎng)

眾所周知，非洲的醫(yī)療衛(wèi)生狀況極為惡劣。非洲承受著全球約25%的疾病負(fù)擔(dān)，然而其從事醫(yī)療工作的人員僅占世界的3%。無(wú)論是醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備、用于改善醫(yī)療條件的資金，還是相關(guān)從業(yè)人員的技術(shù)和數(shù)量，都是極度匱乏的。為了改善這一現(xiàn)狀，美國(guó)對(duì)此進(jìn)行了大量有針對(duì)性的援助。以由美國(guó)政府主導(dǎo)的對(duì)非洲的雙邊援助為例，2010年美國(guó)對(duì)非洲用于全球健康和兒童生存（GHCS）的援助所占比例最多，接近五分之三。這些巨額的援助緩解了非洲在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的壓力，促進(jìn)了相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，對(duì)非洲的影響是巨大的。

2.穩(wěn)定非洲的政治局勢(shì)，有效打擊恐怖主義

非洲具有五大洲最不穩(wěn)定的政治局勢(shì)，無(wú)論是大國(guó)如埃及等，還是小國(guó)如科特迪瓦等，均曾發(fā)生過(guò)騷亂或政變。動(dòng)蕩且復(fù)雜的非洲局勢(shì)給非洲的可持續(xù)發(fā)展蒙上了陰影，且這些不穩(wěn)定的因素還是滋生恐怖主義的溫床。美國(guó)出于保證國(guó)家安全、重點(diǎn)打擊恐怖主義的國(guó)家戰(zhàn)略，對(duì)非洲進(jìn)行了安全援助，其中包括軍事援助。這些援助有效緩解了非洲動(dòng)蕩的局勢(shì)，打擊了恐怖主義，給非洲走向穩(wěn)定提供了基礎(chǔ)。

3.促進(jìn)非洲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)建良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境

非洲作為最不發(fā)達(dá)的洲，不論是發(fā)展所需的資金還是技術(shù)均極度匱乏，許多國(guó)家和地區(qū)因此經(jīng)濟(jì)蕭條，發(fā)展近乎停滯。美國(guó)針對(duì)這一現(xiàn)狀對(duì)非洲各受援國(guó)進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)援助，緩解了它們所面臨的經(jīng)濟(jì)壓力。與此同時(shí)，美國(guó)還向非洲各受援國(guó)提供技術(shù)和設(shè)備，創(chuàng)建良好的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易環(huán)境，吸引國(guó)際的投資，從而引導(dǎo)它們走向正常發(fā)展的道路。

（二）美國(guó)對(duì)非洲援助的消極影響

通常來(lái)講，對(duì)外援助的對(duì)象應(yīng)該是急需發(fā)展且國(guó)力較弱的國(guó)家或地區(qū)。然而，美國(guó)對(duì)非洲的援助并不根據(jù)受援國(guó)的國(guó)力和國(guó)情決定，而是根據(jù)這些國(guó)家或地區(qū)是否對(duì)美國(guó)存在一定的利益而決定。以2008、2010和2012年美國(guó)雙邊官方發(fā)展援助十大受援國(guó)為例，①占非洲GDP排名前三的南非（2008年第10，2010年第7，2012年第9）、尼日利亞（2010年第10）和埃及（2008年第6）均榜上有名，而排名靠后的并未上榜。另外，非洲地區(qū)以外的諸如伊拉克（2010年排名第2）和阿富汗（2010年和2012年排名第1），均是與美國(guó)利益密切相關(guān)的對(duì)象，美國(guó)甚至先后在這兩國(guó)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)。這也從側(cè)面反映了美國(guó)是如何選擇受援國(guó)并決定對(duì)其援助金額大小的。

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