歐盟促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展經(jīng)驗與啟示

秦長江

[摘 要] 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有利于推動空間資源的優(yōu)化配置，改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的合理布局，縮小區(qū)域發(fā)展差距，實現(xiàn)共同富裕，創(chuàng)建和諧社會。借鑒歐盟促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的成功經(jīng)驗，可以從明確戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃、構(gòu)建多層次區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)體系和法律體系、正確處理區(qū)域協(xié)調(diào)中政府與市場關(guān)系等多個方面促進(jìn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 發(fā)達(dá)國家和地區(qū);區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;區(qū)域經(jīng)濟(jì)

[中圖分類號] D75 ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ?文章編號：1671-0037（2015）06-11-3

The Enlightenment and Experiences on Promoting Regional Harmonious Development of European Union

Qin Changjiang

（Department of Public Administration， Party School of Henan Committee of CPC， Zhengzhou Henan 451000）

Abstract：Regional harmonious development is conducive to the optimization of spatial resources configuration， to changing the patterns of economic development， to accomplishing rational distribution of regional economy， to narrowing the gap among regions， to realizing the common prosperity， and to creating a harmonious society. Lessons from the successful experience of the European Union on promoting regional harmonious development， in our country it can be done from making clear strategic targets and planning， building multi-level regional development coordination system and legal system， well dealing with the relationship between government and market in regional coordination and so on.

Keywords：developed countries and regions， regional harmonious development， regional economy

近年來，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，我國政府制定實施了一系列的政策措施，大力促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，目前促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍將是一項長期的艱巨任務(wù)，特別是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，對促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。他山之石，可以攻玉。關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的研究，歐盟的經(jīng)驗?zāi)軌驗槲覈膮^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供理性借鑒。

1 促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要意義

1.1 推動空間資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的合理布局

我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致區(qū)域之間在產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)能布置、資源配置等方面存在盲目性和隨意性，缺少統(tǒng)一規(guī)劃，區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作機(jī)制和體制不完善;傳統(tǒng)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)色彩濃厚，行政干預(yù)嚴(yán)重，阻礙了生產(chǎn)要素和資源在各區(qū)域之間的自由流動，交易成本居高不下，部分產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢資源沒有得到充分發(fā)揮，并且?guī)砭薮蟮馁Y源浪費，究其原因就是因為空間資源的配置不夠合理，其更深層次的原因是區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)和區(qū)域政策滯后。近年來，在東部經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)升級和中西部產(chǎn)業(yè)承接的過程中，由于缺乏整體性的戰(zhàn)略規(guī)劃和協(xié)調(diào)，忽視本地區(qū)實際，盲目照搬經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗和模式，造成區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)同化現(xiàn)象嚴(yán)重，低水平重復(fù)建設(shè)突出。重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策和體制機(jī)制，有助于在我國整個國土范圍內(nèi)實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，形成布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展均衡的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系。

1.2 改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供新動力

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，中央政府創(chuàng)新了宏觀調(diào)控思路和方式，調(diào)整了經(jīng)濟(jì)增長速度從高速到中高速，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，必須尋找新的動力，以實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展追求的不是區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量的簡單增長，而是在保證增長的前提下，更加注重區(qū)域的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、民生得以改善、環(huán)境更加美好、社會更加公平和諧等科學(xué)的發(fā)展理念。這對于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變而言，可謂恰逢其時，在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)動力逐漸疲軟的形勢下，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，在政策層面提供指導(dǎo)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新的動力和新的經(jīng)濟(jì)增長極。珠三角城市群、長三角城市群、長江流域經(jīng)濟(jì)帶、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)構(gòu)成我國區(qū)域發(fā)展的傳統(tǒng)著力點，而國家最近陸續(xù)實施的上海自貿(mào)區(qū)、絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、21世紀(jì)海上絲綢之路、京津冀協(xié)同發(fā)展等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新戰(zhàn)略，都會成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的增長點和動力源。

1.3 縮小區(qū)域發(fā)展差距，實現(xiàn)共同富裕創(chuàng)建和諧社會目標(biāo)

與我國的地理地勢“西高東低”完全相反，全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)地圖呈現(xiàn)明顯的“東高西低”，西部地區(qū)明顯落后于東部地區(qū)和沿海地區(qū)。同時我國還存在大量的連片特困地區(qū)，這些地區(qū)生產(chǎn)條件惡劣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力，亟須國家政策性支持，需要通過上層推動減少區(qū)域發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。只有通過政策支持，發(fā)揮地方優(yōu)勢，才能讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)盡快發(fā)展起來，群眾生活不斷好起來，最終實現(xiàn)共同富裕創(chuàng)建和諧社會的目標(biāo)。社會和諧在很大程度上取決于社會生產(chǎn)力的發(fā)展水平，取決于發(fā)展的協(xié)調(diào)性，區(qū)域間發(fā)展失衡勢必減緩構(gòu)建和諧社會的進(jìn)程，只有落實好區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略才能有力地解決我國發(fā)展不平衡的問題。

2 歐盟促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的做法與經(jīng)驗

2.1 明確的政策目標(biāo)和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃

由于歐盟內(nèi)部的各國發(fā)展水平參差不齊，為了提升歐盟的整體實力，歐盟采取了相當(dāng)多的區(qū)域協(xié)調(diào)政策。歐盟區(qū)域協(xié)調(diào)政策的第一個特點就是確定明確的政策目標(biāo)，根據(jù)歐盟內(nèi)部不同的區(qū)域狀況，將歐盟整體劃分為七大類區(qū)域，針對不同類型的區(qū)域采取不同的區(qū)域政策，并進(jìn)行嚴(yán)格的戰(zhàn)略規(guī)劃，通過規(guī)劃安排資金和項目，并且將這種做法形成制度。到目前為止，歐盟先后實施了1994-1999年的“六年規(guī)劃”、2000-2006年的“七年規(guī)劃”和2007-2013年的“七年支出計劃”[1]。

2.2 多層次的區(qū)域政策協(xié)調(diào)體系

歐盟為了保證其區(qū)域政策得以有效貫徹落實，構(gòu)建了“多層次的區(qū)域政策協(xié)調(diào)體系”[2]。所謂多層次，是在縱向上形成了超國家、國家、次國家、地方等多個層次的區(qū)域協(xié)調(diào)體系，并通過體制機(jī)制的完善實現(xiàn)了各個層次之間信息和利益的平衡。在超國家層面，除了有歐盟委員會、歐洲理事會和歐洲議會等三個重要機(jī)構(gòu)，還針對促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題設(shè)置了專門的職能機(jī)構(gòu)和顧問機(jī)構(gòu);在國家層面和地方層面，有歐盟各個國家內(nèi)部的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及大量的區(qū)域和地方性政府，它們之間通過不同的渠道建立廣泛的聯(lián)系和緊密的合作，不僅在歐盟總部有派出的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而且彼此之間組成不同類型的區(qū)域間協(xié)調(diào)組織，對促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起到非常重要的作用。在橫向上設(shè)立了眾多的區(qū)域協(xié)調(diào)組織，不僅僅是政府的獨角戲，更是公共部門、私營機(jī)構(gòu)和第三部門組成的協(xié)力關(guān)系，包括區(qū)域間的組織、銀行、利益團(tuán)體、政策聯(lián)盟、媒體等。

2.3 及時有效的區(qū)域協(xié)調(diào)法律體系

歐盟從最初的自由貿(mào)易一體化開始，就非常重視制度性一體化建設(shè)，在歐盟一體化過程的每個階段都制定相關(guān)法律，通過法律的形式要求成員國實施一致的對外政策，同時對歐盟內(nèi)部的合作提供制度保障。歐盟的最初設(shè)立是為了促進(jìn)歐洲的經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，所以歐盟在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面，更是不遺余力地通過頒布各種法律鞏固談判結(jié)果。其中，《巴黎條約》《羅馬條約》《單一歐洲法案》《馬斯特里赫特條約》等條約的逐步建立，也是歐盟逐步邁向完全的經(jīng)濟(jì)一體化的過程，并在此過程中對各種經(jīng)濟(jì)政策通過超國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃部署和協(xié)調(diào)實施。

2.4 完備靈活的區(qū)域發(fā)展金融工具

歐盟區(qū)域政策之所以能夠得以貫徹落實，離不開其完備靈活的區(qū)域政策金融工具，主要包括基金工具和貸款工具兩個方面。其一，基金工具方面：一是結(jié)構(gòu)基金，由各成員國按照國民生產(chǎn)總值的一定比例繳納，并納入歐盟財政預(yù)算統(tǒng)一管理，近年來其額度一直占?xì)W盟總預(yù)算的1/3。結(jié)構(gòu)基金中1/4用于縮小地區(qū)差距、支持工業(yè)地區(qū)的發(fā)展;二是聚合基金，該基金覆蓋的國家主要是人均GDP低于歐盟均值90%的成員國，用于這些國家的環(huán)境保護(hù)和跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目;三是歐盟團(tuán)結(jié)基金，主要用于成員國的突發(fā)性重大自然災(zāi)害;四是預(yù)備接納基金，專門針對準(zhǔn)備加入歐盟但尚未被正式接納的國家。其二，在貸款工具方面，主要措施是通過成立歐洲投資銀行，為歐洲經(jīng)濟(jì)一體化提供資金支持。歐洲投資銀行成立之初就把支持落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)歐洲經(jīng)濟(jì)和社會的融合作為其優(yōu)先考慮的重要目標(biāo)，目前已經(jīng)成為世界上最大的多邊優(yōu)惠貸款提供者。正是借助于以上金融工具的組合使用，歐盟有效地實施了區(qū)域協(xié)調(diào)政策，扶持了落后地區(qū)的發(fā)展，促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.5 規(guī)范科學(xué)的區(qū)域協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制

規(guī)范的運(yùn)作機(jī)制、完善的工序流程構(gòu)成了歐盟區(qū)域政策的一大亮點。主要體現(xiàn)在四個方面：一是通過強(qiáng)有力的立法，明確規(guī)定歐盟的預(yù)算收入和支出的范圍、用途，為區(qū)域發(fā)展基金的籌集提供制度保障。二是為了避免區(qū)域政策影響競爭公平，歐盟制定了嚴(yán)格的區(qū)域援助規(guī)制。三是嚴(yán)格的項目報批程序，每個欲申請資助項目的國家或地區(qū)都要提交一份申請計劃，對所需資助的理由進(jìn)行充分論證。四是科學(xué)合理的決策程序，每項區(qū)域援助計劃需要經(jīng)過區(qū)域總司、歐盟專門委員會、歐盟理事會、歐盟會議等多個機(jī)構(gòu)的論證和批準(zhǔn)，最后由歐盟委員會執(zhí)行。決策、執(zhí)行和監(jiān)督進(jìn)行了有效的分工和相互制約，形成合理的治理結(jié)構(gòu)。

3 對我國促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的啟示

通過與歐盟的區(qū)域政策比較，可以發(fā)現(xiàn)我國區(qū)域政策在發(fā)展目標(biāo)、法律基礎(chǔ)、組織結(jié)構(gòu)、政策工具、區(qū)域發(fā)展理念、監(jiān)督和評估機(jī)制等方面需要進(jìn)一步完善。

3.1 堅持全國統(tǒng)籌與分類指導(dǎo)相結(jié)合的原則

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策制定要堅持統(tǒng)籌規(guī)劃和分類指導(dǎo)相結(jié)合的原則。由于我國國土面積大、人口多，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的條件差異大，這就決定了我們的區(qū)域協(xié)調(diào)政策不能夠一刀切，全國一個標(biāo)準(zhǔn)。而應(yīng)該根據(jù)地區(qū)之間的實際條件和現(xiàn)狀，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，堅持合理分工、突出重點、分類指導(dǎo)，進(jìn)而提高區(qū)域政策的針對性和有效性。同時，也要注意全國區(qū)域政策的統(tǒng)籌性，在主體功能區(qū)的制定上，要考慮國家整體意志，考慮國際競爭形勢，把握國家戰(zhàn)略方向和執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃的前提。

3.2 制定合理可行的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃

首先，制定的發(fā)展規(guī)劃要符合當(dāng)?shù)貙嶋H。確定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，必須實事求是、因地制宜充分考慮本區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿?，體現(xiàn)出明顯的獨特性和唯一性，避免重復(fù)雷同和資源浪費。其次，增強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃實施的有效性。建立完善的工作機(jī)制和有力的保障體系，加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃和政策的評估，把實施國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略納入地方政府政績評價和干部考核機(jī)制，充分發(fā)揮部際聯(lián)席會議的協(xié)調(diào)促進(jìn)作用。

3.3 立足主體功能區(qū)戰(zhàn)略，精細(xì)化區(qū)域發(fā)展目標(biāo)

目前我國主體功能區(qū)雖然確定了，但是在國家層面的規(guī)劃下地方層面的細(xì)化做得不到位，同時主體功能區(qū)的落實措施和執(zhí)行方法不到位。下一步的重點工作，首先應(yīng)該放在完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展衡量標(biāo)準(zhǔn)體系的設(shè)計上。在現(xiàn)有的衡量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，考慮與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)體系相銜接，提升其全面性、分階段性和計量性;其次，增強(qiáng)區(qū)域政策精準(zhǔn)性和整體性，進(jìn)一步把握好不同地區(qū)區(qū)域規(guī)劃間的整體聯(lián)系;再次，更加注重政策組合和空間優(yōu)化，在細(xì)化區(qū)域政策的空間尺度的過程中。

3.4 完善相關(guān)法律制度，構(gòu)建促發(fā)展長效機(jī)制

我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面缺乏全國性的法律法規(guī)，管理機(jī)構(gòu)上存在部門的碎片化現(xiàn)象，決策體系、管理體系和利益協(xié)調(diào)機(jī)制等不健全。首先，要加強(qiáng)相關(guān)立法，特別是全國性的立法;其次，成立權(quán)威的全國統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展事宜;第三，健全橫向協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，區(qū)域間協(xié)商制度和部際聯(lián)席會議制度;第四，完善監(jiān)督機(jī)制，對區(qū)域發(fā)展進(jìn)行跟蹤評估與監(jiān)督檢查，確保相關(guān)法規(guī)、政策文件、規(guī)劃方案等得到有效落實。第五，加強(qiáng)區(qū)域行政管理體制創(chuàng)新，推動行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)融合，促進(jìn)資源要素在跨行政區(qū)范圍調(diào)動、配置和流動。

3.5 正確處理區(qū)域發(fā)展中政府與市場的關(guān)系

黨的十八屆三中全會明確提出，要“使市場在資源配置中起決定性作用”，這是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必須遵循的原則。我國目前在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中存在職能錯位、越位和缺位，過度干預(yù)區(qū)域內(nèi)的微觀經(jīng)濟(jì)活動的現(xiàn)象，結(jié)果導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)資源配置的低效率或無效率，甚至使區(qū)域間的發(fā)展差距進(jìn)一步拉大。因此，各地政府應(yīng)切實轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮政府在統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀調(diào)控等方面的重要作用，而不是直接干預(yù)區(qū)域內(nèi)市場主體的經(jīng)濟(jì)活動。加強(qiáng)立法工作，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律方面的支持;從宏觀層面制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，為跨區(qū)域的交流協(xié)作搭建平臺;運(yùn)用財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等宏觀調(diào)控手段，引導(dǎo)和支持市場主體開展經(jīng)濟(jì)活動;提高區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)供給水平，保障和改進(jìn)民生等。

參考文獻(xiàn)：

[1] 任保平，馬曉強(qiáng).歐盟一體化進(jìn)程中區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐、政策及其啟示[J].山西師大學(xué)報（社會科學(xué)版），2007（2）：2.

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